審處分離制度
“審處分離”制度，是指審計機關將現(xiàn)場審計查證與審計處理處罰分別由不同的審計職能機構實施�，F(xiàn)場審計查證由審計組完成，審計處理處罰由監(jiān)察執(zhí)行機構完成。“審處分離”制度作為一種新的審計業(yè)務管理模式，是職能分離制度在審計業(yè)務管理上的具體表現(xiàn)，目的是在審計機關內(nèi)部形成既分工又協(xié)作，同時又相互制約和監(jiān)督的機制。當前，一些地方審計機關已經(jīng)開始試行“審處分離”制度。
一、實行“審處分離”制度的依據(jù)
法律依據(jù)�！缎姓幜P法》第五十四條規(guī)定：“行政機關應當建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度�！痹摲ㄟ�在規(guī)定行政處罰的聽證程序和執(zhí)行程序時確立了職能分離制度。職能分離制度目的是加強行政機關內(nèi)部的權力制約，防止行政執(zhí)法人員以權謀私和濫用權力。實行“審處分離”制度，本質(zhì)就是從審計業(yè)務管理體制入手，加強審計機關內(nèi)部對審計行政執(zhí)法的監(jiān)督檢查。
理論依據(jù)。實踐證明，權力一旦失去制約和監(jiān)督，極易形成專制和腐敗。作為國家行政執(zhí)法部門組成部分的審計機關，擁有法律賦予的審計執(zhí)法監(jiān)督權。實行“審處分離”制度，不失為審計機關內(nèi)部以權力制約權力，加強內(nèi)部分工協(xié)作、相互制約、相互監(jiān)督的一劑良方。同時適當分散行政權，將行政執(zhí)法中的調(diào)查與決定、行政處理與復議、罰款決定與收繳等分離開來，以形成相互牽制。審計機關建立“審處分離”制度，正是體現(xiàn)了在行政執(zhí)法中的調(diào)查權（現(xiàn)場審計查證權）與決定權（處理處罰權）的分離。
事實依據(jù)。試行“審處分離”制度的部分地方審計機關，通過近幾年的實踐表明，這一制度與原來的審計組一個審計項目或一個被審計對象從一而終的審計業(yè)務管理制度相比，“審處分離”制度的優(yōu)越性及其產(chǎn)生的良好效應正逐步顯現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)為：一是有利于整合審計資源，提高審計效率和質(zhì)量。二是有利于明確工作責任，防范和降低審計風險。三是有利于統(tǒng)一審計執(zhí)法尺度，維護審計執(zhí)法的形象和權威。四是有利于加大審計執(zhí)法力度，解決審計決定執(zhí)行難的問題。五是有利于加強審計機關的廉政建設，提升社會公眾對審計的認同度。
二、“審處分離”具體做法
首先，審計機關按照法律法規(guī)的要求，年初編制項目計劃并以文件分解下達到各職能處（科、股）室。各職能處（科、股）室根據(jù)計劃組織審計組，搞好審計調(diào)查，制定和調(diào)整審計工作方案和實施方案， 發(fā)出審計通知書，現(xiàn)場實施審計，編寫審計日記和審計工作底稿，撰寫審計報告征求意見稿，向被審計單位征求意見，填寫《審計報告反饋意見說明書》，將已征求意見的審計報告及業(yè)務檔案交給監(jiān)察執(zhí)行機構。
其次，監(jiān)察執(zhí)行機構應由熟悉各種審計業(yè)務，通曉法律法規(guī)，綜合協(xié)調(diào)能力較強的人員組成，按照法律法規(guī)對業(yè)務檔案及審計組審計報告進行復核。對一般性問題的審計報告提交主管業(yè)務的領導、會同分管項目的領導及審計組進行審定；重要問題的審計報告提交審計機關業(yè)務會集體審定。在對報告審定的基礎上，監(jiān)察執(zhí)行機構根據(jù)審定意見制作審計結論性文書，并負責跟蹤落實審計結論。
最后，建立兩級負責及責任追究制度。審計組除審計人員對各自取得的審計證據(jù)、編制的審計日記和審計工作底稿負責，組長（主審）對審計報告的真實性、合法性負責外，還要對監(jiān)察執(zhí)行機構負責，凡程序不合法、事實不清楚、證據(jù)不確鑿、定性不準確、案卷不規(guī)范的由監(jiān)察執(zhí)行機構追究審計組的責任。監(jiān)察執(zhí)行機構對審計機關業(yè)務會負責，凡經(jīng)審計復核出現(xiàn)上述問題和引起行政復議和行政訴訟的由審計機關審計質(zhì)量評審委員會追究監(jiān)察執(zhí)行機構的責任。
三、目前實行“審處分離”制度面臨的困難與對策
有關部門未明確給予支持�！皩徧幏蛛x”制度的實施，是審計機關內(nèi)部管理的一項重大改革，有的地方審計機關還需要增加編制和人員，而目前機關實行機構改革，目的是精簡編制和人員。因此要宣傳“審處分離”制度的優(yōu)越性，讓當?shù)攸h委、人大和政府支持這項改革，幫助研究解決人員編制、經(jīng)費等問題。也要讓被審計單位理解、認同這項改革，在實際工作中積極配合。
審計機關內(nèi)部思想不統(tǒng)一。實行“審處分離”制度后， 分管業(yè)務的副職領導只能對現(xiàn)場審計或處理處罰擁有決定權，無法從頭到尾左右一個審計項目，可能遭到極個別領導的反對。另外，對審計人員的要求更高，審計人員的.壓力更大，或許有人產(chǎn)生抵觸情緒。尤其是機關負責人要有堅定態(tài)度、信心和勇氣，要敢于排除各種阻力。要做好宣傳教育和說服工作，要在審計機關內(nèi)部形成高度一致思想認識。調(diào)動大家的工作積極性和創(chuàng)造性。
審計人員的綜合素質(zhì)不高。目前，審計隊伍中，單一型的審計人員多，精通計算機、各行業(yè)審計、通曉法律法規(guī)等復合型審計人才少。特別是基層審計機關沒有足夠的“全能型”審計人員組成處理處罰組，這就增加了處理處罰組的組成難度。一個處理處罰組要對應多個審計組。如果處理處罰組沒有較高素質(zhì)的一定數(shù)量的審計人員，是很難依法對各種性質(zhì)的違法違規(guī)行為予以處理處罰，更無法向被審計單位提出科學的，操作性強的審計建議。要加強對審計人員的會計、審計、計算機、法律法規(guī)等方面知識培訓力度，調(diào)動審計人員的學習積極性，全面提高審計隊伍的素質(zhì)，使之盡快適應實際工作發(fā)展的需要，就顯得迫在眉睫。
缺乏可借鑒的管理辦法�！皩徧幏蛛x”制度是最近幾年才出現(xiàn)的新的審計業(yè)務管理制度，目前還處于試驗摸索階段，審計署目前還沒有制定出臺一整套完整的各種具體管理辦法，有待于在實踐中不斷總結、完善。
同時要預防違背改革初衷的行為發(fā)生。防止形式上實行“審處分離”，而實質(zhì)上審計組還包辦處理處罰事務。防止審計組與處理處罰組之間不配合、不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)推諉、扯皮現(xiàn)象。防止將“審處分離”制度與審計機關審計業(yè)務集體審定制度、審計執(zhí)法過錯責任追究制度等制度割裂開來。
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