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居住證制度出臺(tái)的原因
從2016年10月1日開(kāi)始，在京居住6個(gè)月以上的且符合在京有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的非京籍市民，將可以申請(qǐng)領(lǐng)取居住證。2016年8月11日，北京市發(fā)布《北京市實(shí)施〈居住證暫行條例〉辦法》。按照媒體的報(bào)道，這“也意味著北京對(duì)非京籍常住人口將從‘管理’轉(zhuǎn)為多方位服務(wù)。”以下是YJBYS小編搜羅的居住證制度出臺(tái)的原因，希望對(duì)你有幫助。
北京是國(guó)內(nèi)四個(gè)特大城市中最晚出臺(tái)居住證制度的，在此之前，上海、廣州和深圳都已經(jīng)出臺(tái)了辦理居住證的相關(guān)規(guī)定，而此時(shí)距國(guó)務(wù)院于2015年12月12日頒布《居住證暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱“《暫行條例》”)已經(jīng)有9個(gè)月之久，離2016年1月1日正式實(shí)施《暫行條例》也已經(jīng)有8個(gè)月。
北京居住證制度出臺(tái)的歷程，充分表明了特大城市在戶籍改革方面的艱難。居住證真能達(dá)到如《暫行條例》第一條所稱的“推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利常住人口全覆蓋，保障公民合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義”嗎?今后，戶籍改革的難點(diǎn)又在哪里?
2016年5月26日，農(nóng)民工們從北京西客站前的過(guò)街天橋穿過(guò)，離開(kāi)或來(lái)到北京打工。長(zhǎng)期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，導(dǎo)致大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入大城市尋找工作機(jī)會(huì)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示,截至2015年,中國(guó)農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)2.77億人。
居住證難解大城市人口管控弊端
居住證制度帶來(lái)的問(wèn)題更為根本性的是，這種技術(shù)性的調(diào)整實(shí)際上是與人口實(shí)際流動(dòng)的趨勢(shì)背道而馳。
以義務(wù)教育為例，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定，“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”法律上并沒(méi)有要求適齡兒童或者少年接受義務(wù)教育必須以辦理居住證為先決要件，只需要有文件證明其父母或者法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地即可。
不僅僅是義務(wù)教育不需要以居住證作為證明文件，其他絕大部分的公共服務(wù)如社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金等，也都不需要居住證。事實(shí)上，在過(guò)去的幾十年中，即便沒(méi)有居住證，在絕大多數(shù)城市也都已經(jīng)慢慢解決了非戶籍人口享受義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金等公共服務(wù)問(wèn)題。如果在以往不需要居住證即能解決以上這些公共服務(wù)，那么今后就沒(méi)有必要再通過(guò)辦理居住證的辦法。
當(dāng)我們談及當(dāng)下中國(guó)公共服務(wù)存在的問(wèn)題，并非是指目前的公共服務(wù)體系不考慮非戶籍人口，事實(shí)上，在很多城市，非戶籍人口的公共服務(wù)已經(jīng)得到了很好解決。以上海為例，這個(gè)擁有將近1000萬(wàn)非戶籍人口的城市在最近幾年已經(jīng)妥善解決為非戶籍子女的義務(wù)教育問(wèn)題——到2012年底，非戶籍學(xué)生在義務(wù)教育階段總?cè)雽W(xué)人數(shù)中的占比已達(dá)45%，而在一年級(jí)新生中已經(jīng)超過(guò)了戶籍子女。由此可見(jiàn)，沒(méi)有居住證也能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)均等化。
那么，當(dāng)下中國(guó)公共服務(wù)的弊病存在于哪里?在我看來(lái)，最主要是源于人口的高度流動(dòng)和公共服務(wù)本身無(wú)法流轉(zhuǎn)之間的沖突。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，如果我經(jīng)常變更工作地——假設(shè)今年在上海，明年在廣州，后年在北京，那么就會(huì)遇到一個(gè)非常頭痛的問(wèn)題，每到一個(gè)工作地就要開(kāi)設(shè)一個(gè)社保賬戶，而且工作單位為我支付的社會(huì)統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金已經(jīng)與我無(wú)緣——在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老體系下，統(tǒng)籌部分已經(jīng)被用來(lái)支付工作地退休員工的退休金了。
很顯然，目前的居住證模式?jīng)]有辦法解決這個(gè)難題，相反，還造成了另外的難題�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第十六條規(guī)定了居住證發(fā)放地人民政府應(yīng)當(dāng)確定的落戶條件，對(duì)那些中等城市、大城市和特大城市的落戶都設(shè)置了一定的年限，盡管《征求意見(jiàn)稿》中沒(méi)有明確規(guī)定這些年限是否“連續(xù)”，但是在實(shí)際操作過(guò)程中，目前已經(jīng)實(shí)施居住證的城市都是要求“連續(xù)”。
假設(shè)今后居住證也需要“連續(xù)”，那就意味著那些頻頻更換工作地的居民會(huì)深受其累——他給各個(gè)城市都繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)，最終卻可能不屬于任何一個(gè)城市。事實(shí)上，在勞動(dòng)力流動(dòng)頻繁的今天，這個(gè)群體的比重盡管不大，但人口規(guī)模不在少數(shù)。換句話說(shuō)，居住證制度反而把一個(gè)本該統(tǒng)一的勞動(dòng)力大市場(chǎng)分割成了若干個(gè)城市，制造了更多的麻煩。
各地分割的居住證制度阻礙了勞動(dòng)力在全國(guó)市場(chǎng)的自由流動(dòng)。盡管公安部起草的《居住證管理辦法》沒(méi)有公布，但是可以想象的是，各個(gè)城市居住證所提供的功能并不一致，同時(shí)各地落戶標(biāo)準(zhǔn)也不盡一致。就像公安部副部長(zhǎng)黃明在接受新華社記者采訪時(shí)指出，居住證要分類實(shí)施，“由各地根據(jù)不同地區(qū)資源環(huán)境綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿�，因地制宜制定具體辦法，并向全社會(huì)公布，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來(lái)，給大家穩(wěn)定的預(yù)期和希望。”在勞動(dòng)力流動(dòng)日益頻繁的今天，一個(gè)人很可能不會(huì)在一個(gè)城市終其一生，因此各自為政的居住證模式可能會(huì)成為阻礙勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)的載體，而不是像黃明所宣稱的那樣，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口流動(dòng)提供公共服務(wù)。
其次，政府主導(dǎo)的落戶標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)所需要的勞動(dòng)力背道而馳。到目前為止，各地都是設(shè)想通過(guò)居住證制度篩選出當(dāng)?shù)厮枰膭趧?dòng)力，根據(jù)不同條件對(duì)居住證持有者進(jìn)行三六九等劃分。這種辦法看起來(lái)很規(guī)范也便于操作，但最終是一只中看不中用的繡花枕頭。因?yàn)槟壳暗母鞣N條條框框，無(wú)非是政府提供了一種選馬的標(biāo)準(zhǔn)。但是這種以政府標(biāo)準(zhǔn)篩選出來(lái)的“馬匹”能不能經(jīng)受市場(chǎng)考驗(yàn)，還是值得商榷。
以上海為例，居住證辦法中的三六九等劃分無(wú)法體現(xiàn)各個(gè)職業(yè)的真實(shí)貢獻(xiàn)。在目前的辦法中，對(duì)教育背景和專業(yè)技能尤為看重：教育背景指標(biāo)最高分值110分，專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級(jí)指標(biāo)最高分值140分。相比較之下，年齡分值較少：年齡指標(biāo)的分值最高30分。按照這個(gè)分值，意味著高學(xué)歷者給上海的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)大于低學(xué)歷者。
但現(xiàn)實(shí)真的如此嗎?未必�，F(xiàn)在大學(xué)的新晉講師可能是供大于求，但清潔工人可能是供給不足。如果說(shuō)這種情況反映了某種現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該是后者比前者更加珍貴才是，盡管在現(xiàn)有的辦法下類似“環(huán)衛(wèi)”等特殊公共服務(wù)可以享受加分，但加分幅度也只有20分——遠(yuǎn)遜于高學(xué)歷者，換句話說(shuō)，目前這個(gè)辦法下沒(méi)有體現(xiàn)出社會(huì)實(shí)際生活中工作人才的稀缺程度，高學(xué)歷者永遠(yuǎn)比低學(xué)歷者更加受到重視。
最后，居住證制度繼承了原有戶籍制度的各種弊病，同時(shí)將其顯性化。在原有戶籍制度下，公共服務(wù)的提供是以戶籍為識(shí)別載體的，是需要破除的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)。但是在居住證制度下，不僅僅承認(rèn)了戶籍人口和非戶籍人口之間的差別，同時(shí)還在非戶籍人口之間制造新的不平等。對(duì)于非戶籍居民而言，申請(qǐng)居住證的最主要目的就是為了享受當(dāng)?shù)氐墓卜⻊?wù)。盡管在很多國(guó)家，個(gè)人如要享受政府提供的社會(huì)保障通常需要個(gè)人提供一定的對(duì)價(jià)———如失業(yè)救濟(jì)需要以就業(yè)時(shí)繳納失業(yè)保險(xiǎn)、領(lǐng)取養(yǎng)老金需要個(gè)人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為前提，但是對(duì)于子女的教育，則很少有國(guó)家會(huì)對(duì)此作出類似規(guī)定。
為什么不能因?yàn)楦改傅那闆r而限制子女的教育?很重要的原因是子女無(wú)法選擇出身，不同階層的家庭對(duì)子女的教育本身就已經(jīng)存在差異，如果政府再予以不同的區(qū)分，則會(huì)強(qiáng)化這種不平等，而這對(duì)其子女是非常不公平的。
有些國(guó)家采取另外的措施來(lái)矯正這種出身上的不公平——如備受爭(zhēng)議的美國(guó)平權(quán)法案。而目前中國(guó)很多城市在居住證上將子女受教育與居住證掛鉤的做法，倒是強(qiáng)化了這種先天不平等。按照上海的辦法，農(nóng)民工的子女可能永遠(yuǎn)無(wú)法獲得在上海參加高考的機(jī)會(huì)，而大學(xué)教授的子女就很簡(jiǎn)單。在目前各省區(qū)市高等教育資源不均衡的背景下，這種不公平的格局將會(huì)繼續(xù)延續(xù)。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是要人、財(cái)、物在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)內(nèi)流動(dòng)，但居住證制度的實(shí)施則是進(jìn)一步分割了這個(gè)市場(chǎng)，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)族群的內(nèi)部紛爭(zhēng)。無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)意義或者是文化意義，居住證都不是一個(gè)好的選項(xiàng)，反而會(huì)讓以前的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。
既然居住證制度無(wú)法化解大城市人口管控的弊端，那么若要真改革，還應(yīng)從戶籍制度入手，應(yīng)該打破地方政府對(duì)落戶標(biāo)準(zhǔn)的壟斷，讓一國(guó)公民能夠在國(guó)內(nèi)各個(gè)城市自由落戶。
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