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《臺州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》解讀
城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理是維持城市正常運轉的一項基礎性工作，下面YJBYS小編為大家搜集的一篇“《臺州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》解讀 ”，供大家參考借鑒，希望可以幫助到有需要的朋友！
《臺州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（以下簡稱《條例》）作為我市首部實體地方性法規(guī)，已于2016年5月31日經臺州市第四屆人民代表大會常務委員會第四十三次會議審議通過，并報請浙江省十二屆人大常委會第三十一次會議審議批準，將于2016年10月1日起正式施行。為了便于實踐中的理解和適用，現(xiàn)就其制定背景、經過和主要內容作一介紹。
一、《條例》的制定背景和經過
2015年7月30日，我市獲得省人大常委會的批準，成為立法法修改以來我省第一批可以開始正式行使地方立法權的設區(qū)市。作為我市地方立法的開篇之作，首部法規(guī)立法項目的選定尤為重要。圍繞立法法賦予的設區(qū)市立法權限范圍，針對我市經濟社會發(fā)展中具有重要性、緊迫性和社會關注度較高的問題，經廣泛征求意見，并經市委研究決定，市四屆人大常委會第六十三次主任會議討論通過將《條例》作為我市制定的首部地方性法規(guī)。
城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理是維持城市正常運轉的一項基礎性工作，對于提升城市整體功能、提高人民群眾生活質量、促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展和社會文明進步，都具有十分重要的意義。近年來，得益于“多城同創(chuàng)”、“三改一拆”和“美麗臺州”建設等活動的有效推進，我市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生面貌取得顯著改善，相繼取得了國家環(huán)保模范城市、國家衛(wèi)生城市等榮譽稱號。但隨著城市布局、發(fā)展規(guī)劃的調整以及市民對生活環(huán)境要求的不斷提高，城市管理工作也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，諸如破舊車輛長期占用公共泊位、占道經營屢禁不止、運輸車拋灑滴漏、建筑垃圾亂堆亂放等，人民群眾反映強烈。在現(xiàn)有的法律法規(guī)不能完全滿足當前政府管理需要的情況下，制定一部針對我市現(xiàn)狀、具有地方特色的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理方面的地方性法規(guī)確為當務之急。
《條例》由臺州市城市管理行政執(zhí)法局牽頭起草。自2015年9月開始，市行政執(zhí)法局成立了立法工作領導小組，歷時三個月完成條例草案送審稿的起草工作，呈報給市政府。市政府法制辦聽取各方面的意見、建議，并對草案組織了修改，2016年3月8日，市政府第五十二次常務會議討論通過了條例草案，提請市人大常委會審議。在市人大內務司法委員會提出的初審意見基礎上，市四屆人大常委會第四十一次會議對條例草案進行了第一次審議。會后，市人大法制委員會開展了進一步的調研，先后赴省內、外先期取得地方立法權的設區(qū)市及本市基層進行考察調研，組織召開各類座談會20余場，參會人員300多人，征集意見、建議500余條。在征詢省人大常委會法工委指導意見后，最終形成條例草案表決稿，經市人大常委會第二次審議表決通過。
《條例》制定過程中，始終堅持不重復、不抵觸、可操作、有特色的立法原則。國務院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（以下簡稱省條例）等上位法已有規(guī)定的，除為了保持體例完整的需要外，《條例》原則上不再重復。一方面，《條例》進一步明確、細化了上位法的相關規(guī)定，確保上位法在我市得到有效實施;另一方面，《條例》在設定行為模式和法律責任過程中，充分考慮守法成本和違法責任的平衡協(xié)調，增強法條規(guī)定的合理性和可操作性，以問題為導向，對我市城市管理中群眾較為關注的突出問題進行了規(guī)范，較好地體現(xiàn)了臺州元素。
二、《條例》的主要內容
（一）適用范圍和主管部門
《條例》第二條對適用范圍，即條例在我市適用的區(qū)域作了規(guī)定：“本條例適用于本市行政區(qū)域內城市建成區(qū)的市容和環(huán)境衛(wèi)生的管理。鎮(zhèn)建成區(qū)和經濟開發(fā)區(qū)、產業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)等實行城市化管理的區(qū)域以及縣級以上政府劃定并公布的其他區(qū)域的市容和環(huán)境衛(wèi)生管理，按照本條例的規(guī)定執(zhí)行”。這是在借鑒省條例規(guī)定的基礎上，結合我市的實際情況，如不存在“縣級政府所在地鎮(zhèn)”、不僅有“工業(yè)園區(qū)”，還有“產業(yè)集聚區(qū)”等情形，將省條例中“縣政府所在地鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)建成區(qū)”擴大到所有鎮(zhèn)建成區(qū)，并增加了“產業(yè)集聚區(qū)”。
我市目前的城市管理體制有其特殊性，在市級層面，市容和環(huán)境衛(wèi)生工作的主管單位為建設規(guī)劃部門;在各縣（市、區(qū)）層面，主管單位既有城市管理行政執(zhí)法部門也有建設規(guī)劃部門。為此，《條例》第五條對主管部門作了概括性規(guī)定，“市、縣（市、區(qū)）市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負責本行政區(qū)域內市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作”。同時，考慮到我市正在進行綜合行政執(zhí)法體制改革的實際，《條例》第七條規(guī)定了“實行綜合行政執(zhí)法的區(qū)域，本條例規(guī)定的行政處罰以及與行政處罰相關的行政強制等職權依法由綜合行政執(zhí)法部門實施”。城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的治理是一個系統(tǒng)工程，需要建立齊抓共管的工作格局，《條例》對鎮(zhèn)政府、街道辦事處以及市、縣（市、區(qū)）政府有關行政主管部門的職責也作出了相應規(guī)定。
（二）市容和環(huán)境衛(wèi)生責任區(qū)制度
《條例》第二章規(guī)定了有關市容和環(huán)境衛(wèi)生責任區(qū)制度。該制度旨在體現(xiàn)社會參與、市民監(jiān)督和“人民城市人民管”的要求，通過政府有關部門、市民、企事業(yè)單位、社會團體的共同努力，提高城市容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理水平。一些地方和我市的實踐表明，責任區(qū)管理有利于調動市民積極性，有助于促進城市面貌改善和可持續(xù)發(fā)展�！稐l例》第十條規(guī)定，市容和環(huán)境衛(wèi)生責任區(qū)是指有關單位、個人承擔市容環(huán)境衛(wèi)生管理責任的建筑物、構筑物、設施、場所及一定范圍內的區(qū)域。市容和環(huán)衛(wèi)責任區(qū)是一個空間區(qū)域概念，不僅涵蓋了門前責任的平面區(qū)域，還涵蓋了立面的市容環(huán)境。《條例》第十一條以列舉的方式，對城市道路、公共活動場地、公共設施、經營場所及其周邊區(qū)域、居住區(qū)、商品交易市場、建設工程的施工現(xiàn)場等責任區(qū)域、責任人作了劃分和確定，特殊情況不能明確責任人的，由所在地鎮(zhèn)政府、街道辦事處確定，跨行政區(qū)域的，由共同的上一級政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門確定。對于責任區(qū)的要求，《條例》第十二條作了原則性規(guī)定，即應當符合城市容貌標準和國家、省城市環(huán)境衛(wèi)生質量標準，保持市容和環(huán)境衛(wèi)生整潔，設施完好。需要說明的是，市容標準與環(huán)境衛(wèi)生標準屬兩套不同的標準體系：前者包括縣級以上政府制定的城市容貌標準，后者僅指國家和省的環(huán)境衛(wèi)生質量標準。對責任區(qū)的具體范圍和責任要求，由市、縣（市、區(qū)）市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者鎮(zhèn)政府、街道辦事處予以明確，以責任書的形式告知責任人。環(huán)境保潔責任的履行方式，既可以由責任人自行履行，也可以委托其他作業(yè)服務單位履行。為了確保責任區(qū)制度的落實，《條例》規(guī)定了對市容環(huán)境衛(wèi)生責任的考評督查等內容。
（三）市容管理
市容管理部分主要規(guī)定了城市建筑物、道路及設施、戶外廣告、景觀照明等管理方面內容。對于當前我市存在的建筑物門牌不清、村留用地雜亂、馬路重復開挖、殯儀和祭祀活動影響市容、破舊車輛占用公共泊位等熱點、難點問題，《條例》予以了相應規(guī)制。
1。建筑物、構筑物外立面及設施管理。建筑物、構筑物的外立面及設施是城市的門面，整潔美觀與否直接影響城市的形象�！稐l例》第十六條規(guī)定，主要街道和重點區(qū)域建筑物、構筑物的所有者、使用者或者管理者，應當按照有關規(guī)定定期對建筑物、構筑物的外立面進行清洗、修飾，對破損、污損的外立面進行整修。實踐中有關單位為了公共利益，需要對建筑物、構筑物進行清洗、修飾或者整修，《條例》規(guī)定了建筑物、構筑物的所有者、使用者或者管理者應當予以配合。由于《條例》全篇首次出現(xiàn)“主要街道和重點區(qū)域”的名詞，本條第三款作出了解釋，指市、縣（市、區(qū)）政府確定并公布的區(qū)域。這一解釋不僅適用于本條，而且其他條文中有此表述的均為同一含義。另外，對建筑物門牌標志污損的問題，《條例》第十七條規(guī)定了管理維護單位發(fā)現(xiàn)后應當及時予以清洗、補缺或者更新。
2。村留用地管理。村留用地是政府在征收村集體土地時，按一定比例預留給村集體經濟組織的建設用地。村留用地政策對于緩解征地矛盾、保障被征地農民利益、推進城市建設發(fā)展具有積極意義。但是，部分尚未開發(fā)利用的村留用地垃圾堆積、環(huán)境雜亂，嚴重影響了城市容貌�！稐l例》第十九條規(guī)定，尚未開發(fā)的村留用地，縣級以上政府可以建設臨時綠地或者停車場�？紤]到土地使用權人的合法權益，避免與物權法等法律相沖突，本條對政府行為作了限定，即在為了公共利益需要的情況下，須事先與村民委員會或者村集體經濟組織進行協(xié)商，方可建設為臨時綠地或者停車場。
3。道路維護管理。在立法調研過程中，道路重復開挖的“拉鏈馬路”問題各方面意見反映較多�！袄滖R路”造成資源的巨大浪費，也影響城市面貌和市民生活�！稐l例》規(guī)定，任何單位和個人不得擅自挖掘城市道路。新建、擴建、改建的城市道路交付使用五年內、大修的城市道路竣工后三年內不得挖掘;確因建設工程施工需要挖掘的，報縣級以上政府批準。本條通過設置道路挖掘批準期限和縣級以上政府審批的行政程序，從而限制道路重復挖掘，降低城市建設和管理的成本，減少對市民出行的影響。
4。占道經營管理。占道經營，主要是流動攤販在道路上擺攤設點，破壞了城市街道的整齊和美觀，給城市保潔帶來很大困難。但占道經營的物品往往價格低廉，方便經濟，一定程度上又滿足了市民的生活需求。長期以來，治理占道經營是城市管理執(zhí)法工作的一個難點，單純靠取締和突擊整治的方法，很難從根本上解決問題，又容易引發(fā)執(zhí)法糾紛和社會矛盾�！稐l例》一方面規(guī)定任何單位和個人不得擅自占用城市道路、橋梁、地下通道以及其他公共場所設攤經營、兜售物品，另一方面規(guī)定在不影響群眾生活、交通通行以及市容環(huán)境衛(wèi)生的情形下，由政府確定一定區(qū)域和時間段，允許擺攤設點，給自產自銷的經營者提供必要的經營場地。
5。城市文明規(guī)范。城市文明水平也是一個城市市容狀況的反映。在主要街道和重點區(qū)域乞討、賣藝、進行麻將、撲克，以及在公共場所從事殯儀、祭祀等活動，既是不文明行為，也影響了城市容貌。對我市這方面突出問題，《條例》第二十七條專門作出規(guī)定：一是不得在主要街道和重點區(qū)域乞討、賣藝或者進行麻將、撲克等影響市容的活動;二是不得在廣場、公路、街道、學校等公共場所從事影響市容的殯儀和祭祀活動。鑒于文明規(guī)范畢竟涉及到民風民俗，移風易俗非一朝一夕之功，《條例》雖然作出的是禁止性規(guī)定，但更多意義還是在于倡導新風。也因此，《條例》在罰則設置上，體現(xiàn)教育為主、懲罰為輔的原則，對違反規(guī)定的行為，僅設置了警告的處罰，以聲譽罰的方式，起到勸導和教育的作用。需要指出的是，《浙江省殯葬管理條例》第四十四條規(guī)定，在殯儀活動中有妨礙公共秩序、危害公共安全、侵害他人合法權益行為的，民政部門應當予以制止;違反治安管理的，由公安部門依法給予治安處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任�！稐l例》與《浙江省殯葬管理條例》調整對象并不相同，《條例》是從保持城市容貌角度作出規(guī)定，《浙江省殯葬管理條例》則是從維護公共秩序、公共安全，保護個人合法權益方面予以規(guī)范。當一行為同時觸犯兩個法條時，應按照法規(guī)競合適用規(guī)則和一事不再罰原則處理。
6。公共泊位車輛管理。隨著經濟水平的不斷發(fā)展，城市內車輛的保有量不斷增多，伴隨而生的所謂“僵尸車”問題也日益凸顯。“僵尸車”長期停放在公共停車泊位，不僅占用了公共資源，而且影響了城市容貌�！稐l例》將俗稱的“僵尸車”界定為“停放在公共停車泊位超過三十日的破舊車輛，影響市容環(huán)境衛(wèi)生的”車輛。公共停車泊位是由公安機關交通管理部門會同建設行政管理部門、綜合行政執(zhí)法部門在公共區(qū)域施劃的停車位，單位、個人已經取得所有權或者使用權的停車位不在此限。在保障車輛所有人、使用人的權利和提高行政執(zhí)法效率上，《條例》通過程序性的設置對兩者進行平衡，規(guī)定綜合行政執(zhí)法部門可以責令車輛所有人或者使用人在十日內駛離，在逾期不駛離的情況下，綜合行政執(zhí)法部門可以將車輛轉移至其他場所，并需告知車輛所有人申領。
7。戶外廣告管理。《條例》第三十三條針對在樹木、地面、電桿、車輛、建筑物、構筑物或者其他設施上的任意刻畫、涂寫、張貼或者放置廣告的行為作出了禁止性規(guī)定。其中在地面、車輛上實施的上述違法行為，是《條例》在省條例有關規(guī)定基礎上增加的內容，解決了當前對這些影響市容的行為進行處理卻無法可依的問題。
（四）環(huán)境衛(wèi)生管理
環(huán)境衛(wèi)生管理部分主要規(guī)定了公共場所、經營場所環(huán)境衛(wèi)生管理、生活垃圾、建筑垃圾及其他廢棄物管理等。結合當前建筑垃圾管理的重點和難點，《條例》對建筑施工現(xiàn)場、運輸單位、消納場所的管理以及維修、裝飾房屋產生的建筑垃圾處置作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定。
1。公共環(huán)境衛(wèi)生管理�！稐l例》第三十六條補充上位法規(guī)定，有針對性地增加了“不即時清除飼養(yǎng)的寵物排放的糞便”、“亂扔動物尸體”、“將經營場所內的垃圾等廢棄物清掃至公共場所”等幾種禁止性行為。為了起到懲戒和教育作用，《條例》在上位法設定的處罰幅度范圍內，設定了最高額度的固定數(shù)額處罰，即省條例規(guī)定可以處二十元以上五十元以下的罰款，《條例》規(guī)定可以處五十元罰款;省條例規(guī)定可以處二百元以下的罰款，《條例》規(guī)定可以處二百元罰款。立法調研過程中，有人建議將高空拋物、車窗拋物等行為納入公共環(huán)境衛(wèi)生的調整范圍，考慮到這些行為實際上屬于亂扔廢棄物的行為，可以為本條第一款第（二）項“亂扔果皮、紙屑、煙蒂、飲料罐、口香糖、塑料袋等廢棄物”涵蓋，因此未再行列舉。影響環(huán)境衛(wèi)生的行為往往與污染環(huán)境的行為存在競合，執(zhí)法實踐中法律法規(guī)的選擇適用也應引起執(zhí)法部門的重視。
2。經營場所環(huán)境衛(wèi)生管理。經營場所的環(huán)境衛(wèi)生納入市容和環(huán)境衛(wèi)生責任區(qū)制度，基本可以實現(xiàn)環(huán)境衛(wèi)生的有效管理。但責任人的“責任”主要在于維護市容、環(huán)境保潔的義務，不同于行政法上行為人承擔的行政責任�！稐l例》第三十八條、第三十九條對商品交易市場和餐飲、車輛清洗維修等問題較為突出的經營場所，以行政主體責任方式進一步作了規(guī)則設定。商品交易市場是環(huán)境衛(wèi)生的重要管理區(qū)域，《條例》在罰則上，對作為環(huán)境衛(wèi)生行政責任主體的市場舉辦者適當設定了較高的處罰標準。從事餐飲、車輛清洗維修以及廢品收購和廢棄物接納作業(yè)單位和個人，主要承擔防止污水、油污外泄和廢棄物向外灑落，保持經營場所周圍環(huán)境整潔的責任。
3。零星建筑垃圾管理�！稐l例》第四十二條對單位和個人裝修、裝飾房屋所產生的建筑垃圾進行了規(guī)范。在有聘請物業(yè)服務企業(yè)管理的區(qū)域，包括封閉式小區(qū)、寫字樓等，單位和個人裝修、裝飾產生的建筑垃圾，應當堆放在物業(yè)服務企業(yè)指定的地點;在沒有聘請物業(yè)服務企業(yè)管理的區(qū)域，包括一些開放式小區(qū)、臨街店鋪等，應當堆放在居（村）民委員會指定的地點。本條所指的建筑垃圾是房屋裝修、裝飾中所產生的少量建筑垃圾，新建、拆除房屋等產生的大體量建筑垃圾的處置，并不適用本條規(guī)定。條文中所稱單位一般指企事業(yè)機關、法人、非法人組織等，對于個體工商戶，雖然在民事法律中認定為個人，但在執(zhí)法過程中如果業(yè)主是大型場所經營者，即便領有個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，也需承擔單位處罰責任。
4。建筑垃圾管理。建筑垃圾是建設、施工單位或者個人對各類建筑物、構筑物、管網等進行建設、鋪設或者拆除、修繕過程中所產生的渣土、棄料等體量較大的廢棄物。建筑垃圾清運和堆放過程中的遺撒和粉塵、灰砂飛揚等問題造成了嚴重的環(huán)境污染�！稐l例》在我市行之有效的管理做法基礎上，通過施工現(xiàn)場管理、運輸管理、消納場所管理等幾個環(huán)節(jié)予以規(guī)范。在源頭上，要求建設工程施工現(xiàn)場采取實行封閉施工、不得私自安裝排放泥漿污水的管道等設施、如實記錄渣土運輸情況等措施;在運輸環(huán)節(jié)，運輸單位應當按規(guī)定的時間、路線行駛，按指定地點消納，不得沿途丟棄、遺撒、隨意傾倒;在消納場所，規(guī)定不得受納除建筑垃圾以外的廢棄物，根據(jù)消納容量受納建筑垃圾等。
由于生活垃圾和建筑垃圾屬不同的處置系統(tǒng)，生活垃圾的處置可以通過單獨立法的形式加以規(guī)范，因此，《條例》對生活垃圾的處置僅在第三十七條作了原則性規(guī)定。
（五）保障和監(jiān)督
《條例》第四十六條將違法信息記入誠信檔案，可以說是立法中的一個亮點。樹立誠信理念，營造誠信環(huán)境，建設誠信體系，已成為全社會的共識。有效預防、懲治違法行為，僅靠行政處罰的方式并不理想，違反城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的行為往往面廣點多，發(fā)現(xiàn)較難，執(zhí)法成本較高，執(zhí)法效果不佳。通過將單位和個人的市容和環(huán)境衛(wèi)生違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單，不失為一種有力的措施。當然，納入誠信檔案還有賴于誠信體系的完善，包括對被記錄人的評價、限制一定活動以及網絡平臺的建立。《條例》不但對市民的行為規(guī)范作了規(guī)定，也對行政執(zhí)法人員定出了規(guī)矩，要求責任部門加強行政執(zhí)法隊伍建設，對執(zhí)法人員加強教育、培訓、監(jiān)督，明確了市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門、綜合行政執(zhí)法部門和有關部門及其工作人員有玩忽職守、濫用職位權或者徇私等行為，情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。
《條例》是一部管理法，對違反城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的行為，由相關行政主管部門進行管理，不可否認，管理手段較多的采用了行政處罰�！稐l例》在采取禁罰對應設置的體例中，有的條款并未規(guī)定罰則，一是對有的行為不適宜進行處罰，如門牌標志不清、破舊車輛占用公共泊位等;二是其他法律、法規(guī)已規(guī)定了法律責任，《條例》不再重復，而是通過轉致條款予以適用，如占道經營、機動車停放等規(guī)定。
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