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農(nóng)村宅基地退出補償機(jī)制
農(nóng)村宅基地退出補償機(jī)制是怎樣的?2014年7月，國家發(fā)改委、中央編辦等11部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》，要求改革完善農(nóng)村宅基地制度，啟動宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標(biāo)準(zhǔn)宅基地處置辦法等。
本期聚焦梳理了近年來部分省市農(nóng)村宅基地退出與補償機(jī)制的相關(guān)探索與實踐，以資借鑒。
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村宅基地閑置問題日趨嚴(yán)重，全國各省區(qū)的農(nóng)村地區(qū)均不同程度存在“空心戶”和“空心村”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村約有10%至20%的閑置宅基地，部分地區(qū)閑置率甚至高達(dá)30%。建立健全科學(xué)合理的宅基地退出機(jī)制，釋放農(nóng)村建設(shè)用地價值，有利于集約推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，是當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中亟需研究解決的重要課題。日前，國家發(fā)改委、中央編辦等11部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》(發(fā)改規(guī)劃[2014]1229號)，提出在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，啟動宅基地有償使用和有償退出制度。
◎ 宅基地退出補償
宅基地是指農(nóng)民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地。其中生活附屬設(shè)施包括住宅基地面積以外的廚衛(wèi)、禽獸舍、廁所、工具房、庭園等農(nóng)戶院墻以內(nèi)的其它用地。按照土地管理法的規(guī)定，我國實行“一戶一宅”制度，農(nóng)村居民一戶只能申請一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。
宅基地退出有利于節(jié)約集約利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。目前的退出方式主要有兩種，一是不改變農(nóng)民對農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，由地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作實施，通過統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行舊村改造，改善農(nóng)民生活條件;二是鼓勵有條件的農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)成為城鎮(zhèn)居民，主要有城中村治理、宅基地?fù)Q房等途徑。
宅基地退出補償是通過建立引力機(jī)制來合理引導(dǎo)農(nóng)戶自愿退出宅基地。退出補償對象一般有兩種：一種是自愿退出宅基地到城鎮(zhèn)買房或入住農(nóng)村集體建設(shè)公寓房的農(nóng)戶;另一種是“建新拆舊”過程中，愿意使用低于規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地的農(nóng)戶。宅基地退出補償方式可以分為建設(shè)性補償、實物補償、貨幣補償?shù)取＝ㄔO(shè)性補償是通過鄉(xiāng)村規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善，對農(nóng)民退出舊宅基地進(jìn)行補償;實物補償是指通過住房安置的方式，對退出宅基地的農(nóng)民進(jìn)行補償;貨幣補償是指以現(xiàn)金的形式對自愿退出宅基地的農(nóng)民進(jìn)行補償。在實施過程中，上述方式可結(jié)合使用。
◎ 地方探索
安徽：建立退出補償激勵機(jī)制
2013年10月，安徽省頒布了《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》實施方案，提出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人可以通過出讓、租賃、作價出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式，按照現(xiàn)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，將宅基地用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)村村民住宅小區(qū)建設(shè)等。具體做法包括：一是實行宅基地占用農(nóng)用地備案核銷制度，保障農(nóng)村村民的宅基地權(quán)利;二是探索建立宅基地退出激勵機(jī)制，農(nóng)村村民主動退出依法取得使用權(quán)的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者政府予以獎勵，并采取經(jīng)濟(jì)等手段予以激勵;三是探索宅基地流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)村村民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地。宅基地退出后復(fù)墾為農(nóng)用地的，將對原使用人予以補助，根據(jù)不同類型，每畝最高可獲6萬元補助。
浙江嘉興：“兩分兩換”模式
2008年12月，浙江出臺《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的實施意見》試點開展農(nóng)戶宅基地置換和流轉(zhuǎn)。其中，嘉興的“兩分兩換”方案備受矚目，“兩分”是指“宅基地和承包地分開、征地和拆遷分開”，農(nóng)民的宅基地和承包地可以分別處置，自主選擇保留或者置換。“兩換”是指“以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”和“以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”。具體而言，先由政府投資成立國有投資開發(fā)公司，再到銀行融資，然后在安置區(qū)域先行占用一定面積的土地(從其他地方調(diào)劑的建設(shè)用地指標(biāo))建設(shè)住宅公寓。在農(nóng)民自愿的前提下，以其宅基地?fù)Q取一套住宅，然后政府將農(nóng)民的宅基地收歸國有并復(fù)墾為耕地，這些耕地將為城市換來一定比例的建設(shè)用地指標(biāo)。銀行貸款的償還大部分依賴于這部分新增建設(shè)用地的出讓收入。
“兩分兩換”讓農(nóng)民的生產(chǎn)和生活資料變成有價資產(chǎn)，在增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的同時，也解決了農(nóng)民的社會保障問題，是對現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新和有益嘗試。
四川彭州：“土地銀行”模式
為解決災(zāi)后重建農(nóng)民集中居住點而產(chǎn)生的土地權(quán)屬調(diào)整等問題，四川彭州市在2008年開始對“土地銀行”模式進(jìn)行探索。“土地銀行”是指農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社，是由政府組織成立的具有存貸、置換、整合、土地質(zhì)押、出租和農(nóng)業(yè)保險等業(yè)務(wù)，承擔(dān)信用中介的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)。其運作模式是：首先由評估機(jī)構(gòu)對農(nóng)戶的土地確定一個儲存價格;農(nóng)戶在自愿的前提下將土地使用權(quán)(承包地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)以及“拆院并院”之后的農(nóng)民宅基地使用權(quán))存入土地銀行，獲得存入利息;土地銀行再將土地貸給土地需求者(如農(nóng)業(yè)企業(yè)，種植、養(yǎng)殖大戶)，后者根據(jù)約定的用途經(jīng)營土地，并支付利息。在這一過程中，“土地銀行”賺取利息差額，用于自身發(fā)展和建立風(fēng)險資金等。農(nóng)民存入土地后，可以通過就地務(wù)工獲得收入。
“土地銀行”為農(nóng)戶和其他市場主體搭建了一個平臺，通過這一平臺，農(nóng)民可獲得較穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入和工資收入;土地需求者不直接與農(nóng)戶打交道，降低了其風(fēng)險和成本。此外，通過“土地銀行”對農(nóng)村土地進(jìn)行分類整合，“零存整貸”，有利于加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的集約化、規(guī)模化經(jīng)營，也有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。
重慶：“地票交易”模式
經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，重慶于2008年12月成立了重慶農(nóng)村土地交易所，探索地票制度。“地票交易”是基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地占補平衡。其基本原理是通過集中居住等方式，節(jié)省出農(nóng)村建設(shè)用地，復(fù)墾后折算為虛擬的建設(shè)用地指標(biāo)，增加城市的建設(shè)用地。地票運行全過程分四個環(huán)節(jié)：一是將閑置的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地;二是驗收合格后，確認(rèn)地票數(shù)額(即騰出的建設(shè)用地指標(biāo));三是通過農(nóng)村土地交易所將地票面向社會公開交易;四是購得地票的單位在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)選定待開發(fā)土地，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)并完成補償安置后即取得國有建設(shè)用地使用權(quán)。收益分配方面，地票成交價款全部用于農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村建設(shè)：騰出的宅基地及附屬設(shè)施用地以“地票”形式獲取的純收益中85%給農(nóng)戶，剩余的15%以及其他集體建設(shè)用地以“地票”形式獲取的純收益至少80%留給村集體經(jīng)濟(jì)組織。
“地票交易”實現(xiàn)了建設(shè)用地指標(biāo)的商品化，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可流動的資本，通過用地指標(biāo)遠(yuǎn)距離、大范圍的置換，盤活了農(nóng)村地區(qū)閑置的建設(shè)用地資源，有利于促進(jìn)農(nóng)民增收和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，從而實現(xiàn)城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)發(fā)展的目標(biāo)。
◎ 國家政策
中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定
2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”
國土資源部完善農(nóng)村宅基地管理制度通知
2013年3月，國土部下發(fā)了《國土資源部完善農(nóng)村宅基地管理制度通知》，明確探索宅基地管理的新機(jī)制，落實最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，凡村內(nèi)有空閑宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。鼓勵通過改造原有住宅，解決新增住房用地。各地要根據(jù)地方實際情況制定節(jié)約挖潛、盤活利用的具體政策措施。
關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知
2014年7月，國家發(fā)改委、中央編辦等11部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》(發(fā)改規(guī)劃[2014]1229號)。改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標(biāo)準(zhǔn)宅基地處置辦法;啟動試點地區(qū)將建立宅基地確權(quán)、登記、頒證改革完善農(nóng)村宅基地制度，并在修訂農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村居民點人均建設(shè)用地空置標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，探索宅基地使用權(quán)人在宅基地占有、使用、收益和處分權(quán)能。
◎ 專家觀點
葉興慶(國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長)：
物權(quán)法已將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，但這還不夠。因為宅基地使用權(quán)還不能抵押、流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的房屋附著在不能流轉(zhuǎn)的宅基地上，導(dǎo)致農(nóng)民房屋價值不能得到充分體現(xiàn)。第一步應(yīng)放寬農(nóng)民房屋流轉(zhuǎn)的限制條件，允許農(nóng)房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉(zhuǎn)而必然產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有者，可向購買農(nóng)房、購買宅基地使用權(quán)的人收取一定的集體土地使用權(quán)有償使用費。對購買農(nóng)房者應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格的資格條件和使用、維修改造規(guī)定，防止城市資本一窩蜂地到農(nóng)村買房。第二步應(yīng)放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件。這需要一個長期的過程，也需要很多前提條件,比如要解決宅基地不能再無償取得、明確使用期限等制度問題。
劉守英(國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員)：
允許宅基地的商品化、資本化，是城市近郊地區(qū)迫在眉睫的選擇，不容回避。它既可以解決我國農(nóng)民分享土地級差收益的機(jī)制，又可以打通城市房地產(chǎn)市場與農(nóng)村租屋市場，改變目前政府獨家供地和開發(fā)商獨家供房的局面。目前政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式，允許宅基地商品化，將節(jié)約出來的宅基地以自用、廠房出租、土地出租等方式集約利用，將土地的級差收益留在農(nóng)村。
文輝(國家發(fā)改委城市和中小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃研究部主任)：
在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，由于鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃缺失和管理不規(guī)范，農(nóng)村集體用地土地利用率較低，并存在部分用地閑置。只有加快土地制度改革，才能解決現(xiàn)階段城市建設(shè)用地缺乏造成地價高企，農(nóng)村集體用地閑置荒廢得不到應(yīng)有價值的現(xiàn)象。
黃小虎(中國土地學(xué)會副理事長、中國土地勘測規(guī)劃院研究員)：
農(nóng)村宅基地市場需要放開。只有放開市場，“才有可能規(guī)范”。農(nóng)村地區(qū)土地整理利用的潛力很大。因為過去農(nóng)民宅基地分散，且部分宅基地超標(biāo)嚴(yán)重，還有一部分人其實已不務(wù)農(nóng)了。所以，盤活農(nóng)村宅基地是賦予農(nóng)民財產(chǎn)性收入最現(xiàn)實的途徑。現(xiàn)在農(nóng)民的財產(chǎn)性收入占總收入的比例不到3%，非常低。而集體建設(shè)用地和宅基地的盤活對于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村居民而言，意義十分重大。
李國祥(中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員)：
通過宅基地退出補償機(jī)制，可以減少農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。但同時要注意應(yīng)將退出后的宅基地優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)，以復(fù)墾為主，在補充滿足了農(nóng)地指標(biāo)后再適當(dāng)搞一些非農(nóng)建設(shè)。退出后如何對土地實行嚴(yán)格的用途管制非常關(guān)鍵，否則當(dāng)宅基地退出在全國推廣后，完全有可能走上以前耕地征用的老路，出現(xiàn)非農(nóng)化、侵犯農(nóng)民權(quán)益等一系列亂象。
拓展閱讀：農(nóng)村宅基地退出三種補償方式，你知道幾種?
一、貨幣補償
這是最常見的方式，你答應(yīng)退出農(nóng)村的宅基地，便按照退出的面積給你一定數(shù)額的金錢補償，但是這個補償可沒有規(guī)定的數(shù)額，得根據(jù)什么區(qū)域來商定的，有高有低，而且差距非常大。
據(jù)了解，上海市退出宅基地的金錢補償有的可達(dá)到一畝上百萬元，重慶的部分地區(qū)只能達(dá)到一畝15萬元，湖北沙洋縣僅僅2.58萬元/畝，差距達(dá)到了幾十倍。
這個方式我相信有的農(nóng)民高興，有的農(nóng)民會不同意，為啥?給的錢不一樣，有多有少，給錢多的肯定皆大歡喜，給錢少的，我還不如不退出了呢，給那點錢也不夠干啥的。
二、補償樓房
這種是拆掉農(nóng)民的房子，將農(nóng)民集中居住到由地方政府新建設(shè)的樓房上。這種也給錢，不過是將錢抵消了樓房款。
這個就比較有爭議了，你給的多了還行，我換完一個樓房還能剩點(但基本上政府是不會讓你剩的，你懂的!)，但是要是補償?shù)牟粔驌Q樓房的，我還得添錢，那我就不干了，我還不如在鄉(xiāng)下的小破房住著呢。
還真有真實的案例，因為農(nóng)民發(fā)現(xiàn)新樓房住著還沒有鄉(xiāng)下的房子好，就不愿意上樓，地發(fā)強(qiáng)制性執(zhí)行，還引發(fā)了頻繁的沖突甚至血案。
三、平等置換商品房
將農(nóng)民的住房拆掉，置換相同面積的商品房。
這個還是不錯的，在這三條里面感覺是對農(nóng)民最有利的一種方式，雖然咱農(nóng)村的宅基地看似很值錢，但是得有人買才能變出錢來不是，你守著個金疙瘩也不能當(dāng)飯吃啊。
但是換成商品房就不一樣了，商品房具有極高的價值，而且方便交易，這才是真正方便農(nóng)民的政策，像江蘇常州的海虞鎮(zhèn)、上海嘉定的外岡鎮(zhèn)都是這么弄得，頗受農(nóng)民的歡迎。
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