農村宅基地制度
據(jù)悉，2017年是農村宅基地改革試點的收官之年，也可以說是農村宅基地出現(xiàn)大變化的一年，今年開始農村的宅基地制度將基本完善，對于宅基地的審批制度將會優(yōu)化，要做到讓農民群眾能夠滿足基本住房需要，還要實現(xiàn)不多占地、多用地，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化。
今年可以說是農村宅基地改革試點的收官之年，也可以說是農村宅基地出現(xiàn)大變化的一年，今年開始農村的宅基地制度將基本完善，對于宅基地的審批制度將會優(yōu)化，要做到讓農民群眾能夠滿足基本住房需要，還要實現(xiàn)不多占地、多用地，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化。
對于各種歷史原因導致的農村一戶多宅、農村宅基地面積超標等問題，也將會有相關的解決方案出臺了，按照當前的試點形式具體的執(zhí)行方法也主要有三大類：1、多占宅基地有償使用;2、宅基地自愿退出給于補償;3、違規(guī)超占宅基地予以收回。
如今隨著新的宅基地制度改革之后，各地農村都在不斷加強農村的集中使用，減少土地資源浪費，讓更多的農村土地合理利用在農業(yè)種植上，也預示著未來宅基地的申請將會更加嚴格，將會有更多的農民申請不到宅基地。
不符合分戶條件的農民不能夠申請宅基地，目前很多農民朋友不滿足分戶條件，或者原本宅基地的面積能夠滿足全家人的需要，這樣的農民將不能夠在重新申請宅基地了。如今又很多農民朋友都響應了自愿有償退出宅基地政策，到城市買了房屋，這里農民也將不能夠在申請宅基地。
國家正在不斷加大農村土地的利用效率，實現(xiàn)農村土地資源的有效管理，對于農村建設用地，宅基地的申請要求的也較為嚴格，但是對于普通農民大眾來說，只要符合宅基地的申請條件，還是能夠申請到宅基地。
重磅文稿：劉守英——農村宅基地制度的特殊性與出路
[摘要]宅基地制度是中國農村土地制度中最特殊的制度安排。本文在梳理宅基地制度歷史形成的基礎上，對宅基地特殊的權利安排、特殊的取得方式與特殊的社會目標進行了討論，強調了宅基地制度改革要在權衡這三者的關系中求解，最后提出了試點建議。
中國農村的宅基地制度是集體化的產物，是僅存的資源稀缺程度很高卻仍然采取福利分配的制度安排之一，理應屬于改革的重要領域。但是，由于歷史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承載的政治和社會功能，如何改革宅基地制度，成為頂層設計、法律修改、政策制定與學術討論最為謹慎和敏感的領域。土地制度改革中，宅基地制度是最為獨特、最為敏感，也是最難以決斷的一項。中國共產黨十八屆三中全會土地制度改革總體部署中，明確了宅基地制度改革的具體內容，即“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”，成為下一步宅基地制度試點與改革的基本制度安排。本文在梳理宅基地制度歷史形成的基礎上，提煉出這一制度的基本特征，對宅基地制度改革要權衡的幾個方面進行了討論，最后提出了試點的幾點建議。
一、農村宅基地制度的形成
宅基地制度是中國土地制度中非常獨特的一項制度安排。在傳統(tǒng)大陸法系國家，只有地上權之規(guī)定，但沒有宅基地之說。在中國，民間歷史以來一般以“宅”、“宅子”、“房宅”指稱宅基地，既包括他家所蓋的房子，理所當然也包括了房子所占有的那塊地[1]。在土地私有體制下，私房蓋在自己的私地上，誰也不會質疑，也沒人會想著將兩者分離會怎么樣。新中國60多年來，當中國農村歷經(jīng)土地改革—合作化運動—人民公社—家庭承包制的頻繁制度變遷時，宅基地制度變遷經(jīng)歷了與農地承包經(jīng)營權制度變遷基本類似但制度安排相異的歷程，宅基地制度的特殊性因此而生，宅基地制度改革的復雜性也因此而來。
(一)土地改革和農業(yè)合作社時期：宅基地私有。在新中國成立及之后的土地改革時期，旨在“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r民的土地所有制”,明確提出保護包括農民在內的私有財產。土地改革完成后，人民政府對土地改革后農民獲得的土地專門頒發(fā)了土地所有證。1954年新中國第一部《憲法》明確提出：“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權”以及“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料等的所有權”。宅基地作為農民私有土地的一部分，自然受到平等、合法保護。
從1953年開始，中國農村進入社會主義改造時期。在初級社階段，農民土地采取入股統(tǒng)一經(jīng)營，但仍保留私有。而對于農民宅基地，按照1956年3月《農業(yè)生產合作社示范章程》規(guī)定，“社員原有的墳地、房屋地基不入社。社員新修房屋需用的地基和需用的墳地由合作社統(tǒng)籌解決，在必要的時候，合作社可以申請鄉(xiāng)人民委員會協(xié)助解決。”《示范章程》是第一部涉及到宅基地規(guī)定的法律。這一時期盡管土地經(jīng)歷了農民私有向合作社集體所有的轉變，但是農民的房屋仍然保持了私有屬性。這一時期的法律中并未直接出現(xiàn)“宅基地”一詞，也未對宅基地和宅基地上的房屋及其他附著物嚴格區(qū)分。因此，農民擁有房屋所有權的同時也即意味著擁有宅基的所有權。同時農民買賣、抵押、租賃房屋的權利受到保護。
(二)人民公社化時期：宅基地集體所有、由農民使用與房屋私有。到1962年時，出臺《農村人民公社工作條例》(修正草案)，對宅基地就是干脆的一句話，“社員的宅基地一律不準出租和買賣”。對于農民房屋權利的規(guī)定則非常詳盡，且極具排他性：“社員的房屋永遠歸社員所有”，“社員有買賣或者租賃房屋的權利;社員出租或者出賣房屋，可以經(jīng)過中間人評議公平合理的租金或者房價，由買賣或者租賃的雙方訂立契約;任何單位、任何人，都不準強迫社員搬家;不得社員本人同意，不付給合理的租金或代價，任何機關、團體和單位，都不能占用社員的房屋;如果因為建設或者其他的需要，必須征用社員的房屋，應該嚴格執(zhí)行國務院有關征用民房的規(guī)定，給以補償，并且對遷移戶作妥善的安置。”《條例》不僅在我國政策文件和法律中第一次使用“宅基地”一詞，而且開創(chuàng)了宅基地與其上的房屋相分離的制度安排。
到1963年時，中共中央出臺《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》，除了強調“社員的宅基地歸生產隊集體所有、一律不準出租和買賣”外，同時明確宅基地使用權“歸各戶長期使用，長期不變，生產隊應保護社員的使用權，不能想收就收，想調劑就調劑。”對宅基地上的附著物，“包括房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等，強調永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權利”。還進一步規(guī)定：“房屋出賣以后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有。”該《通知》還第一次提出了農民宅基地的取得方式：“社員需新建房又沒有宅基地時，由本戶申請，經(jīng)社員大會討論同意，由生產隊統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決，社員新建住宅占地無論是否耕地，一律不收地價。”由此可見，這份《通知》在確認房地分離的同時，也第一次明確了宅基地所有權與使用權的分離和宅基地的申請與無償取得方式。
同年，最高人民法院出臺《關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見(修正稿)》，對農民房屋交易權利進行了更明確規(guī)定：“凡是依法準許買賣的房屋，經(jīng)過正當合法手續(xù)確定了房屋買賣關系的，應保護雙方的權利，一方不能反悔廢除買賣契約。公民個人依法有權出租屬于個人所有的房屋，并收取公平合理的租金。勞動人民之間的房屋典當權，除土改中已經(jīng)解決者不再變動外，應當予以承認，在典期屆滿時準予回贖。”
最高法院的以上修正稿在1979年時以《關于貫徹執(zhí)行民事政策法律的意見》出臺，對社員宅基地使用權等糾紛處置辦法作出了具體安排。包括：宅基地使用權按“土地歸國家或集體所有，一律不準出租和買賣的原則”;“凡是當?shù)厝园赐粮臅r所確定的宅基地的所有權，改變?yōu)槭褂脵嗟�，該宅基地的使用權不�?凡是當?shù)卣匾呀?jīng)統(tǒng)一規(guī)劃過的，按所規(guī)劃后確定的社員宅基地的使用權處理;凡是經(jīng)過合法手續(xù)已進行調整的，按調整的決定處理。如宅基地使用權卻有必要變更的，人民法院應根據(jù)黨和國家的政策法律規(guī)定，與有關部門共同研究，妥善處理。社員在宅基地上種植的果樹和竹木等，均應歸社員所有。”
至此，中國宅基地制度的雛形基本形成，這就是：第一，宅基地的所有權歸生產隊集體所有，社員禁止出租和買賣。第二，宅基地所有權與使用權相分離，農戶擁有宅基地長期使用權，并受法律保護。第三，宅基地與其上的房屋權利安排相分離。第四，農戶對房屋有排他性所有權，可以買賣、租賃、抵押、典當。第四，宅基地使用權隨著房屋的買賣和租賃而轉移。第五，確立了宅基地的依申請無償取得制度[2]。
(三)改革時期：宅基地權利體系的構建。改革開放以后，中國宅基地管理工作步入正軌。相繼出臺了一系列加強農村宅基地管理法律和指導文件，建立起了完善的管理機關，形成了比較明晰的管理辦法,基本形成現(xiàn)行比較獨特的宅基地權利體系。
第一，宅基地的歸屬與權利限制。1981年國務院出臺《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》，明確“分配給社員的宅基地，社員只有使用權，既不準出租、買賣和擅自轉讓，也不準在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等。”1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》重申“社員對宅基地，只有按照規(guī)定用途使用的使用權，沒有所有權。不得在自留地、自留山、飼料地和承包的土地上建房、葬墳、開礦和毀田打坯、燒磚瓦等。嚴禁買賣、出租和違法轉讓建房用地。”1982年《憲法》、l986年、1988年、1998年《土地管理法》皆規(guī)定“宅基地屬于集體所有”，“出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準”。
第二，宅基地的取得。1997年《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》提出“農村居民建住宅要嚴格按照所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，依法取得宅基地。農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有。”2004年國土資源部印發(fā)《關于加強農村宅基地管理的意見》規(guī)定“嚴格宅基地申請條件。堅決貫徹‘一戶一宅’的法律規(guī)定。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省(區(qū)、市)規(guī)定的標準。各地應結合本地實際，制定統(tǒng)一的農村宅基地面積標準和宅基地申請條件。不符合申請條件的不得批準宅基地。農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準。”
第三，房地關系與宅基地使用權認定。1989年《國家土地管理局關于確定土地權屬問題的若干意見》規(guī)定：房產所有者享有土地所屬集體其他成員同等的土地使用權。非農業(yè)戶口居民原在農村的宅基地，凡房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。通過房屋繼承取得的宅基地，繼承者擁有使用權。若繼承者已有宅基地，合計面積超過規(guī)定標準的，可以暫時按實際使用面積確定其集體土地建設用地使用權。接受轉讓或購買房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計面積超過當?shù)卣?guī)定標準的，按有關規(guī)定處理后再予確定集體土地建設用地使用權。農村專業(yè)戶宅基地以外的非農業(yè)建設用地與宅基地分別確定集體土地建設用地使用權。農村居民宅基地的集體土地建設用地使用權，凡超過當?shù)卣?guī)定面積標準的，以后房屋拆遷、改建、翻建時，按當?shù)卣?guī)定的面積標準重新確定使用權，其超過部分退還集體。
第四，宅基地的權利結構。經(jīng)過不斷完善，到2007年《物權法》頒布時，對宅基地權利的制度安排形成體系。具體而言就是，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。已經(jīng)登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的`，及時辦理變更登記或者注銷登記。宅基地使用權不得抵押。2008年十七屆三中全會《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。”2013年1號文件提出“改革和完善農村宅基地制度，加強管理，依法保障農戶宅基地使用權。”
第五，對非成員資格者宅基地的處置。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定，“農村社員，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，建房需要宅基地的，應向所在生產隊申請，經(jīng)社員大會討論通過，生產大隊審核同意，報公社管理委員會批準;確實需要占用耕地、園地的，必須報經(jīng)縣級人民政府批準。批準后，由批準機關發(fā)給宅基地使用證明。”
1986年和1988年《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費。
1991年《土地管理法實施條例》規(guī)定，“城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，應當經(jīng)其所在單位或者居民委員會同意后，向土地所在的村農業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經(jīng)濟組織提出用地申請。使用的土地屬于村農民集體所有的，由村民代表會或者村民大會討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查同意后，報縣級人民政府批準;使用的土地屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經(jīng)濟組織討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查同意后，報縣級人民政府批準�；卦l(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞，需要使用集體所有的土地建住宅的，依照《土地管理法》相關條款辦理。”
1995年原國家土地管理局出臺《關于印發(fā)確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》，非農業(yè)戶口居民(含華僑)原在農村的宅基地，房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。房屋拆除后沒有批準重建的，土地使用權由集體收回。
1999年下發(fā)《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產證。”
第六，宅基地的管制。從1982年《村鎮(zhèn)建設條例》到1998年《土地管理法》，關于宅基地及其建房管制安排不斷成型，到2004年國土資源部頒發(fā)《關于加強農村宅基地管理的意見》，現(xiàn)行管制體系得以形成：
一是嚴格實施規(guī)劃，從嚴控制村鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。加強農村宅基地用地計劃管理。農村宅基地占用農用地應納入年度計劃。省(區(qū)、市)在下達給各縣(市)用于城鄉(xiāng)建設占用農用地的年度計劃指標中，可增設農村宅基地占用農用地的計劃指標。農村宅基地占用農用地的計劃指標應和農村建設用地整理新增加的耕地面積掛鉤�？h(市)國土資源管理部門對新增耕地面積檢查、核定后，應在總的年度計劃指標中優(yōu)先分配等量的農用地轉用指標用于農民住宅建設。
二是改革和完善宅基地審批制度，規(guī)范審批程序。各縣(市)可根據(jù)省(區(qū)、市)下達的農村宅基地占用農用地的計劃指標和農村村民住宅建設的實際需要，于每年年初一次性向省(區(qū)、市)或設區(qū)的市、自治州申請辦理農用地轉用審批手續(xù)，經(jīng)依法批準后由縣(市)按戶逐宗批準供應宅基地。對農村村民住宅建設利用村內空閑地、老宅基地和未利用土地的，由村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))逐級審核，批量報縣(市)批準后，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))逐宗落實到戶[3]。
二、對農村宅基地制度特殊性的認識
宅基地制度的演變與安排，呈現(xiàn)出一副獨特和復雜的圖景，不僅讓住在其上的農民感到迷惑，而且裹束著宅基地制度的學術爭論、政策求解和法律修改。在我看來，在求解問題的出路之前，必須對宅基地制度特殊性的認識形成規(guī)范，它包括：一是宅基地的權利安排制度;二是宅基地的獲得與分配的獨特性;三是宅基地的特殊功能，并在這三種特殊性及其三者之間的權衡中求解。
(一)特殊的權利安排制度
與其他幾類土地相比，宅基地制度權利結構及其權利之間的關系最為復雜，筆者試圖從宅基地所有權、宅基地使用權、房屋所有權以及這三種之間的權利關系來把握。
第一，集體宅基地所有權。農村耕地的所有權經(jīng)過包產到戶改革和《農村土地承包法》的法律認定，集體已經(jīng)將耕地發(fā)包給享有成員權的每個農戶，集體盡管保留法律上的所有權，但土地集體所有在大多數(shù)村莊已經(jīng)實體化為成員使用權的集合。與耕地集體所有權的權利實現(xiàn)形式相比，宅基地集體所有權則仍然體現(xiàn)對村屬范圍內集體宅基地的權利行使，具體表現(xiàn)為： 一是集體組織掌握村莊宅基地的分配權。村級合法成員宅基地的獲得要經(jīng)過村委會。集體組織有權收回農戶宅基地，集體依法收回農戶按法定面積多出的宅基地。二是集體組織擁有對村莊內未分配到農戶手上的集體所有空閑地、公共用地、經(jīng)營性用地的控制權，這些土地的使用由村集體組織決定。三是集體組織享有對集體建設用地收益權。在一些集體土地用作非農使用、實行村莊改造、以及土地整治的村莊，集體組織控制大部分收益，行使土地收益分配權。因此，在宅基地的所有權上，集體組織絕不僅僅是一個具有法律意義的一級，而是擁有實實在在的控制權、使用權和收益權。至于分到農戶手上的宅基地使用權的所有權形式如何實現(xiàn)，以及村里剩余建設用地再分給村里農戶使用時，集體成員是否享有成員權收益權，在法律上并無明確規(guī)定。
第二，農戶宅基地使用權。 根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，農民宅基地使用權的權利內涵為：一是宅基地使用權人對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。二是一戶只能擁有一處宅基地，且其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，還必須符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，農村村民住宅用地，要經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準，如涉及占用農用地的要辦理審批手續(xù)。三是農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。四是宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。因此，從正規(guī)法律規(guī)則來看，宅基地使用權只有占有權和使用權，沒有收益權和轉讓權，更沒有抵押權，也即只有居住權沒有財產權，不得轉讓、抵押、收益。農戶宅基地使用權也是受管制的權利，即每個農戶只允許有一處，這一處的建設也要符合規(guī)劃，得到批準。以上特殊的宅基地權利結構，造成在中國農村，宅基地使用權存在習慣規(guī)則與正規(guī)法律的兩個權利規(guī)則。按照農村習慣規(guī)則，農民在從集體得到宅基地以后，他就開始自由支配和使用這塊地了。他利用這塊地在上面蓋房子，至于蓋多大、蓋幾層，是他自己的事;他將多余的房子出租，或者不在的時候允許鄰里、親戚有償或無償居住，也是他自己的事;還有，無論在傳統(tǒng)農區(qū)還是在城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，農戶自行處置宅基地也是常有的事，盡管不叫買賣，事實上宅基地使用人已經(jīng)將宅基地以一個價格“永久”給另外的人使用。
第三，農戶住房所有權。從中國共產黨執(zhí)政以來，在農民住房權利問題上從來沒有出現(xiàn)波折，即一直堅持農村房屋由農民所有，而且農民對房屋的買賣、出租、抵押、典權、轉讓等權利予以充分保障，且也不斷阻止政府或集體組織對農民房屋財產權的侵犯。因此，在農村，農民也形成根深蒂固的理念，即房屋是他家的，無論發(fā)生什么事情，農民都不擔心其房屋會被充公或調撥。在農民住房財產權上，習慣規(guī)則和正規(guī)法律是高度一致的，即農房是農民的私有財產。農民盡管擁有住房所有權，但是，由于對其下的宅基地使用權的賦權不充分和權能殘缺，加上住房與其下的宅基地不可分割，影響了住房所有權權能的實現(xiàn)。
(二)特殊的取得制度
第一，宅基地的成員身份性。正如前面回顧中所陳述的，宅基地制度是集體化的產物。集體制度的本質特征是其成員身份特征。也就是說，只有集體經(jīng)濟組織成員，才有資格申請和得到宅基地。非集體經(jīng)濟組織成員無法獲得宅基地。按照這一規(guī)定，非集體經(jīng)濟組織成員就無權獲得宅基地。加上農戶只有宅基地的占有權和使用權，無收益權和轉讓權，集體內部成員之間不能交易宅基地使用權，非集體成員更無法通過交易和轉讓獲得農村宅基地使用權。
第二，宅基地的無償性。從法律上來講，只要是集體組織成員，就可以無償取得宅基地。這是中國土地制度安排中最讓人費解的制度安排，一方面十分憂慮土地資源稟賦不足，擔心耕地安全引發(fā)糧食安全，另一方面又對最稀缺的資源實行無償提供。形成農民多占多用宅基地，造成稀缺土地資源的不經(jīng)濟使用。
(三)特殊的社會目標
第一，嚴守耕地。1987年老土地管理法的制定，有一項重要的目標是制止農民建房占用大量耕地，到1998年修訂土地管理法時，這一意圖更為明顯。農民蓋房需要一級級審批，農民蓋房受規(guī)劃、年度用地計劃和用途管制。但由于實施困難，效果很差。大多數(shù)村莊一級根本無法制定和實施規(guī)劃，處于無序狀態(tài);宅基地審批變成事實上的村干部控制，導致以權謀私和分配不公;農民蓋房無法獲得宅基地指標，助長違法和違規(guī)蓋房用地。
第二，穩(wěn)住農民。中國土地制度在政治上的功能，除了其作為中國特色社會主義制度的基礎性制度之外，還有一個功能就是起到穩(wěn)定社會、穩(wěn)住農民的功能，在農民向城市流動不能落地的制度安排下，土地制度保證農民不失地、不失所，就成了重要的政治考量之一。農地承包經(jīng)營權制度的底線是保證農民不失地，宅基地制度的底線是保證農民不失所。因此，在宅基地制度的財產性與政治穩(wěn)定性，資源稀缺性與社會公平性之間，從政治的考量來看，當對政治穩(wěn)定和社會公平的考慮占很高的權重時，犧牲其財產性和效益性，就是優(yōu)先的選擇了。
(四)宅基地制度運行中存在的問題
在政治、法律和政策為宅基地制度的特殊性左右為難時，這一制度在現(xiàn)實中遇到的困境越來越大，政策、法律與現(xiàn)實的沖突加劇，既造成政策實施困難，又傷害法律的權威。
第一，宅基地大量入市。盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉讓和交易權利，但事實上，農民宅基地進入市場已呈普遍化趨勢。具體表現(xiàn)為，在廣大沿海地區(qū)，農民將宅基地蓋成多層住宅，用于出租，滿足快速工業(yè)化下大量外地農民工的居住問題;在大中小城市(鎮(zhèn))的城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，政府在征用農民耕地后，將宅基地留下來，農民利用宅基地蓋房出租，解決了快速城鎮(zhèn)化進程中進城流動人口的居住問題;在廣大農區(qū)，一些舉家進城的農戶在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作和居所后，將宅基地私下出讓或租賃給需要宅基地蓋房的農戶。宅基地在不同類型地區(qū)大量入市的現(xiàn)狀，不僅解決了工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中原住民的財產收入增長問題，也解決了進城人口的居住問題，也降低了城鎮(zhèn)化的成本，但是，這種自發(fā)入市與現(xiàn)行法律直接沖突。
第二，宅基地的成員權取得和無償獲得制度難以實施。一是無償取得宅基地，被認為是政府給農民的福利，體現(xiàn)了制度自信。但是，在沿海地區(qū)和廣大城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化進程中土地級差收益的大幅提高，城鎮(zhèn)建設用地也越來越緊張，無償分配宅基地與土地資本化背道而馳，這些地區(qū)在上世紀90年代中后期以后，就不再無償分配宅基地了。二是在財產價值逐漸顯化后，以成員權劃定宅基地使用資格的制度受到集體邊界內外夾擊。集體內部成員要實現(xiàn)財產價值，有出租或轉讓宅基地的需求，集體外的成員或迫于城市高房價壓力或為了到農村尋求另一種生活方式，紛紛租或變相購買農民宅基地(房)。三是一戶一宅在城市化地區(qū)也很難管理。隨著宅基地在這些地區(qū)的價值顯化，農民充分利用現(xiàn)有宅基地，紛紛加蓋房屋，有的突破了原來分配的宅基地面積，有的突破了各省市規(guī)定的宅基地上蓋的住房面積。四是在傳統(tǒng)農區(qū)，宅基地無償分配不利于保護耕地。在傳統(tǒng)農區(qū)仍然實行宅基地無償分配，但是，近些年農民出外打工收入提高，他們紛紛回村蓋更大的房，原有宅基地不夠，就占用承包地，導致耕地在農區(qū)、尤其是平原農區(qū)的大量流失。
第三，宅基地管理失控。盡管法律在宅基地管理上的規(guī)定非常嚴格，但是，事實上很難實施。一是鎮(zhèn)以上土地管理很難落地，實施機制缺乏，管理成本高昂。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所人員有限，很難對全鎮(zhèn)幾萬農戶進行監(jiān)管，往往只能在農民房子蓋好以后，罰款了事。二是村干部既是土地所有權主體，也是宅基地管理一方，但出于農民蓋房的實際需求，往往睜一只眼閉一只眼，上面盯得不緊時，他更傾向于于閉上管理之眼。三是用途管制只是控制用地規(guī)模和自上而下，在用地計劃和指標上難以顧及農民蓋房需求，形成農民新蓋房大量占用承包地，危及耕地保護。
第四，宅基地的無序擴張不利于城市健康發(fā)展。由于宅基地使用現(xiàn)狀與法律嚴重沖突，政府對宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài)，規(guī)劃和用途管制無法實施。在政府管制缺位下，農民宅基地的擴張和蓋房更是處于無序，甚至有蔓延之勢。造成城中村的私搭亂建、毫無規(guī)劃、基礎設施和公共服務不足、治理無組織，治安問題嚴重，與城市形成完全的兩張皮，加大城市管理成本和未來更新的難度。
三、宅基地制度的出路何在
中國近些年的宅基地制度改革抉擇實際上一直在以上特殊性之間猶豫不決。既想在宅基地權利制度上有所突破，又想在宅基地管理制度上往前走。這從《物權法》在“用益權”下將宅基地制度寫入，到2000年以后的歷次中央一號文件，直到十八屆三中全會，不斷重復著“保障農戶宅基地用益物權，改革完善宅基地制度”表述，就可見一斑。但是，在涉及具體怎么改、怎么管時，卻被這一制度的特殊性給難住了。常見的說法有，宅基地福利分配保證了農民居住權，如果把這個改掉，農民就會流離失所;宅基地制度是以成員身份為前提的，突破這種特殊性的改革就是方向錯了;宅基地用益物權不能包括抵押權，否則農民不理性把它抵押出去就會失去安身立命之所;宅基地不能對村外人、尤其是城里人開放，因為那些帶著資本進來的人會以很低價錢把農民宅基地買走……問題出在哪?在我看來，只要在宅基地制度的特殊性上打轉轉， 宅基地權利制度改革就很難有進展，宅基地管理制度也很難有效建立。
筆者認為，宅基地制度的矛盾化解和出路，就是要在現(xiàn)實困境中，通過創(chuàng)新探索找到破解這一制度特殊性的突破口。基本的思路是：明確宅基地用益物權的內涵，完善宅基地權利體系;改革宅基地無償獲得和集體成員分配制度;改革村莊規(guī)劃方式，完善用途管制。
(一)明確宅基地用益物權，完善農村宅基地權利體系
一是農戶宅基地用益物權內涵。在《物權法》中，明確規(guī)定：“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。”“所有權人不得干涉用益物權人行使權利。”而在對于作為用益物權的一個類別的宅基地權利規(guī)定上，《物權法》則另作規(guī)定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”“宅基地使用權不得抵押。”按照這一規(guī)定，農戶對宅基地的占有權是實實在在的，只要他不違反相關法律和規(guī)定，其他人或組織是不能動他那塊宅基地的。但是，與一般意義的用益物權相比，宅基地的用益物權只有占有和使用權，沒有收益權，宅基地使用人不能以此獲取收益。按照這樣的規(guī)定，農民對宅基地的用益物權事實上就是一個居住權，而且是按照規(guī)定面積的一戶一宅的居住權。停留在居住權意義上的宅基地制度，既與法律規(guī)定其為用益物權不符，也與現(xiàn)實相差懸殊。
賦予宅基地財產權，是宅基地制度改革的突破口。一是在農民的意識和習慣規(guī)則中，宅基地是農村幾類土地中最接近他自己的，沒有理由對它的賦權比耕地承包權還差，比一般意義的用益物權內涵更窄。二是無論發(fā)達地區(qū)、城鄉(xiāng)結合部地區(qū)、還是傳統(tǒng)農區(qū)，宅基地已被作為事實上的財產權對待，通過出租、交易、甚至轉讓獲得收益的現(xiàn)象已經(jīng)普遍化。三是不賦予宅基地可交易的權利，并不能起到保護農民利益的作用。不允許交易，不利于農民兌現(xiàn)他的宅基地使用權的收益，導致產權殘缺。賦予他權利后，他如何處置是他的事，由農民自己做主，他會評估風險和收益，不會造成因賦權導致農民失去宅基地而流離失所。四是只有賦予宅基地更充分的財產權，才能為交換宅基地福利分配制度打下基礎。因此，要明確，保障農民的宅基地用益物權，就必須賦予農民對宅基地更充分的占有、使用、收益和轉讓權以及繼承權，使其真正成為農民的財產。
二是完善農村宅基地權利體系。核心是進一步明確宅基地集體所有權、農戶宅基地使用權與農戶房屋所有權的權利內容以及三者之間的權利關系。一是在所有權上，在實施農村集體所有權確權后，明確村組邊界內的宅基地及其他集體建設用地為農民集體共有產權。作為集體共有土地，其上產生的收益為成員共有。 在宅基地集體所有權與農戶使用權的關系上，一個待解決的問題是，集體所有者要不要對使用者收取所有權地租。一種方案是，集體內的宅基地如是按成員權平分，集體所有權內部化為成員權集體所有制，就不存在所有權租金問題。另一種方案是，承認現(xiàn)在的按戶申請與批準宅基地現(xiàn)實，農戶之間占有的宅基地量就是差別化的，既然集體所有宅基地是成員平等共有的，平衡成員利益的方式就是，集體所有者向農戶收取地租，再在成員之間平等共享。二是在宅基地使用權上，已經(jīng)分到各戶的宅基地使用權權利按上面提到的宅基地用益物權改革方案處理，在此不再累述。三是房屋所有權上，現(xiàn)有法律和政策已經(jīng)賦權充分，唯一要解決的是房地關系問題，即實現(xiàn)宅基地使用權與其上房屋所有權的權利關系的統(tǒng)一。
(二)改革現(xiàn)行宅基地制度，實現(xiàn)宅基地的資本化
宅基地制度安排中最特殊的體現(xiàn)在兩方面：一是以成員權獲得;二是無償取得。目前在宅基地制度改革上也陷在這里。一種觀點認為，宅基地制度改革應以承認這兩方面的獨特性為前提。因為它是以集體成員權為邊界的，所以集體以外的成員不能進入;因為集體成員是無償獲得的，所以宅基地就不是商品，更不能資本化。這種觀點有一定的道理，但是，不能以此作為不往前走的理由。我的觀點是，只有打破成員性和無償性，宅基地制度才能朝著財產性和資本化方向改。如果繼續(xù)守著這兩個特殊性，宅基地制度就談不上改革。因此，筆者認為，改革宅基地制度，就是改革宅基地的成員分配制度和無償取得制度。與耕地承包經(jīng)營權分配制度類似，以一個時點為界，集體合法成員一次性獲取均等的宅基地，新成員或立新戶者取得宅基地，以有償方式取得。在此基礎上，對不同區(qū)域宅基地對外開放，采取差別性辦法，沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)結合部宅基地價值已經(jīng)顯化地區(qū)，由于早就沒有實行宅基地福利分配制度，實行宅基地使用與轉讓的對外開放，外村租用或轉用集體宅基地的收益，在集體組織成員間分配。對于傳統(tǒng)農區(qū)，鑒于需求沒有那么旺盛，宅基地問題主要是村內農戶之間的調劑問題，建議先放開村內及村際宅基地可交易，限于農民身份的人之間的出租、轉讓，在條件成熟后，實現(xiàn)與沿海地區(qū)及城鄉(xiāng)結合部地區(qū)同等的宅基地對外交易。
(三)改革村莊規(guī)劃和用途管制，完善宅基地管理制度
我們前面已論及，現(xiàn)行的宅基地管理看上去非常嚴格，審批與指標管理層層加碼，但是，宅基地管理效力很差，為此，必須結合農村實際，提高宅基地管理的有效性。一是以規(guī)劃管制明確村莊和政府宅基地管理責任。在劃定村莊宅基地使用規(guī)劃后，上級政府按村莊規(guī)劃，對于突破規(guī)劃的行為進行依法管制。規(guī)劃范圍內的宅基地使用管理下放到村級組織。二是明確宅基地使用主要是村莊存量用地。鑒于中國宅基地總量非常大，鄉(xiāng)村人口在減少，空心村在增加，未來中國村莊宅基地使用不得再占新增用地。對于村莊使用存量建設用地，國土管理部門不需再將宅基地納入年度建設用地指標管理。只要符合規(guī)劃，且在存量范圍內使用，就不需要進行年度指標審批，由村集體自行處置。三是嚴格用途管制。在規(guī)劃和存量管理權下放到村一級以后，政府加大從嚴實施用途管制，對于占用耕地蓋房行為，對村組織和蓋房主體嚴格依法處置。
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