關(guān)于全面放開兩孩的亮點及焦點解讀

　　“全面兩孩”擬下元旦起施行

　　備受關(guān)注的人口與計劃生育法修正案草案(簡稱草案)昨日提交第十二屆全國人大常委會第十八次會議審議。昨日上午，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會主任李斌在會上作說明。如審議意見比較一致，該草案或?qū)⑻嵴埓舜螘�議表決，擬于2016年1月1日起施行。草案中將“提倡一對夫妻生育一個子女”修改為“提倡一對夫妻生育兩個子女”，擬允許符合政策生育二孩也可以延長產(chǎn)假。

　　至于《廣東省人口與計劃生育條例》何時修訂施行，省衛(wèi)計委回應(yīng)，地方性法規(guī)修訂要嚴(yán)格按法律規(guī)定的程序辦理，一般情況下條例修訂周期至少要3個月時間。省衛(wèi)計委與有關(guān)部門正聯(lián)手推進(jìn)，積極協(xié)調(diào)，盡量簡化程序，縮短時間，爭取盡早修訂施行。

　　按政策生二孩可延長產(chǎn)假

　　草案將“提倡一對夫妻生育一個子女”修改為“提倡一對夫妻生育兩個子女”，并刪除“鼓勵公民晚婚晚育”的規(guī)定。相應(yīng)地，將晚婚晚育可獲得延長婚嫁、生育假獎勵的規(guī)定修改為“符合法律規(guī)定生育子女的夫妻可享受延長生育假的獎勵和相關(guān)福利”。

　　據(jù)了解，孕婦產(chǎn)假主要由基礎(chǔ)性產(chǎn)假、獎勵性產(chǎn)假兩部分組成�；�礎(chǔ)性產(chǎn)假為國務(wù)院2012年頒布的《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》明確的“女職工生育享受98天產(chǎn)假，難產(chǎn)的應(yīng)增加產(chǎn)假15天”;獎勵性產(chǎn)假包括晚育和獨生子女增加的產(chǎn)假，各地規(guī)定不盡相同。例如廣東規(guī)定晚育產(chǎn)假可增加15天，獨生子女可增加產(chǎn)假35天。也就是說，在廣東一孩正常分娩產(chǎn)假能達(dá)148天。

　　不過，依照一些地方將生育第一個子女作為晚育標(biāo)準(zhǔn)之一的做法，若按各地現(xiàn)行辦法生二孩，女方能享受到的產(chǎn)假只有基礎(chǔ)性產(chǎn)假98天。對此，草案明確，符合規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。至于生育假如何延長，由省、自治區(qū)、直轄市等結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定具體辦法。

　　此外，草案對兩孩之外再生育的相關(guān)情形作出規(guī)定，明確符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排再生育子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定。夫妻雙方戶籍所在地的有關(guān)規(guī)定不一致的，按照有利于當(dāng)事人的原則適用。

　　禁止代孕與買賣精子卵子

　　值得關(guān)注的是，草案新增“明令禁止買賣精子、卵子、受精卵和胚胎，禁止以任何形式實施代孕”。這是國家法律首次擬對“代孕”作出規(guī)定。此前，衛(wèi)生部門的規(guī)章曾經(jīng)對代孕行為作出規(guī)定。如2001年8月衛(wèi)生部頒布《人類輔助生殖技術(shù)管理辦法》規(guī)定，醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員不得實施任何形式的代孕技術(shù)。

　　草案同時明確對“代孕”等行為的罰則，提出“未經(jīng)批準(zhǔn)實施人類輔助生殖技術(shù)的，買賣精子、卵子、受精卵和胚胎的，實施代孕的”等三類行為，違法所得1萬元以上的，處違法所得兩倍以上六倍以下的罰款;沒有違法所得或者違法所得低于1萬元的，處1萬元以上3萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的還會被吊銷執(zhí)業(yè)證書，甚至追究刑責(zé)。

　　育齡夫妻可自主選擇避孕

　　李斌在作報告時表示，為了修改與全面兩孩政策不協(xié)調(diào)的獎勵保障措施，刪除了對晚婚晚育夫妻、獨生子女父母進(jìn)行獎勵的規(guī)定，同時明確按照老人老辦法的原則，法律修改前按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)享受獎勵扶助的計劃生育家庭老年人、獨生子女父母和獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的父母可繼續(xù)享受獎勵扶助。

　　李斌介紹，根據(jù)剩余政策調(diào)整，配套推進(jìn)計劃生育服務(wù)管理改革，刪除夫妻應(yīng)當(dāng)接受計劃生育技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)等帶有強制服務(wù)色彩的內(nèi)容，擬將現(xiàn)行人口計生法中規(guī)定的，育齡夫妻“應(yīng)當(dāng)自覺落實計劃生育避孕節(jié)育措施，接受計劃生育技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)”修正為育齡夫妻“自主選擇”計劃生育避孕節(jié)育措施。

　　廣州市衛(wèi)計委工作人員透露，按照“老人老辦法”既定方針，即便實施全面兩孩，之前給予獨生子女獎勵仍會繼續(xù)發(fā)放。對全面二孩政策落地后的獨生子女，他們能否享受津貼會否按照“新人新辦法”實施，有待相關(guān)政策的進(jìn)一步出臺。

　　尚存分歧的問題暫不修改

　　李斌提到，此次修法采取修正案的形式，對存在分歧、暫時形不成共識的問題及適合在配套法規(guī)中解決的問題，暫不修改。

　　全國人大科教文衛(wèi)委員會在對草案的審議報告中提到，草案解決現(xiàn)行法律中存在的突出問題，但有些內(nèi)容還需要進(jìn)一步研究，調(diào)整生育政策不僅需要修改計生法，還要重視解決具體問題，如社會撫養(yǎng)費征收、流動人口管理、計劃生育家庭的獎勵政策、失獨家庭的社會保障等，同樣涉及一些行政法規(guī)和地方性法規(guī)修訂問題，建議國務(wù)院及有關(guān)部門做好有關(guān)法規(guī)和配套政策的銜接。

　　草案亮點

　　提倡生二孩

　　提倡一對夫妻生育兩個子女;符合法定條件的可以要求安排再生育子女，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。夫妻雙方戶籍所在地的省、自治區(qū)、直轄市之間關(guān)于再生育子女的規(guī)定不一致的，按照有利于當(dāng)事人的原則適用。

　　延長生育假

　　將“公民晚婚晚育，可以獲得延長婚假、生育假的獎勵或者其他福利待遇”修改為“符合本法第十八條規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇”。延長生育假的獎勵或者其他福利待遇，由各省區(qū)市和較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會或者人民政府結(jié)合實際情況，制定具體的實施辦法。

　　獨生不獎勵

　　人口計生法修正案草案刪除對晚婚晚育夫妻、獨生子女父母進(jìn)行獎勵的規(guī)定，同時明確按照“老人老辦法”的原則，法律修改前按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)享受獎勵扶助的計劃生育家庭老年人、獨生子女父母和獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的父母可繼續(xù)享受獎勵扶助。

　　避孕自主選

　　將“育齡夫妻應(yīng)當(dāng)自覺落實計劃生育避孕節(jié)育措施，接受計劃生育技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)。預(yù)防和減少非意愿妊娠”修改為“育齡夫妻自主選擇計劃生育避孕節(jié)育措施，預(yù)防和減少非意愿妊娠”。

　　嚴(yán)令禁代孕

　　具備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)人員、設(shè)施設(shè)備、倫理審查機構(gòu)以及管理制度的醫(yī)療機構(gòu)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門審查批注，可以實施人類輔助生殖技術(shù)。具體管理辦法和技術(shù)規(guī)范由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定。草案同時規(guī)定，禁止買賣精子、卵子、受精卵和胚胎;禁止以任何形式實施代孕。

　　焦點解讀

　　A

　　各地如何調(diào)整二孩生育休假政策?

　　提倡一對夫妻生育兩個孩子，生二孩也將能夠在98天的基礎(chǔ)性產(chǎn)假之外再延長產(chǎn)假。不過，如何延長，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會或者政府可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定具體實施辦法。《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》明確的“女職工生育享受98天基礎(chǔ)性產(chǎn)假之外，各地通過各自的計生條例規(guī)定具體的產(chǎn)假延長政策，通常有晚育假、獨生子女假、哺乳假、增休產(chǎn)假等幾種名目，但也有地方統(tǒng)一將延長產(chǎn)假歸入晚育假。

　　獨生子女假會如何取消?草案刪除對晚婚晚育夫妻、獨生子女父母進(jìn)行獎勵的規(guī)定，而且隨著獨生子女政策告別舞臺，獨生子女假這一名目勢必不會再有。如廣東計生條例規(guī)定的，廣東籍獨生子女可以增加35天產(chǎn)假，會進(jìn)行相應(yīng)修訂。

　　二孩產(chǎn)假會否與一孩產(chǎn)假一致?草案中未明確說明，仍待各地根據(jù)各自情況修訂各地計生條例。北京市人口研究所原副所長尹志剛說，婦女承擔(dān)了生育孩子的絕大多數(shù)風(fēng)險成本，既然是提倡一個家庭生兩個孩子，就應(yīng)該讓二孩與一孩的產(chǎn)假至少能夠保持一致。削減現(xiàn)有產(chǎn)假福利不太可能，比較可能的做法是將現(xiàn)在給獨生子女家庭的晚育假、獨生子女假、哺乳假等統(tǒng)一并入“計劃生育假”，讓符合政策生一孩、二孩的家庭，均能獲得延長產(chǎn)假福利。

　　此外，是否可能趁著全面兩孩實施，各地修訂計生條例的窗口期，對現(xiàn)有延長產(chǎn)假政策更進(jìn)一步調(diào)整，也值得觀察。尹志剛說，現(xiàn)在提倡母乳喂養(yǎng)，母嬰早期的互動也有利于孩子健康成長，發(fā)達(dá)國家普遍享有較多產(chǎn)假時間，應(yīng)呼吁政府為生育女性制定相對彈性的延長產(chǎn)假政策，為男方也提供更多陪護(hù)假期。

　　專家認(rèn)為，生育配套政策需要從原有的獎勵少生向保障人口安全轉(zhuǎn)型，激勵按政策生育，對按政策生育兩孩的家庭給予關(guān)愛和政策配套。

　　B

　　再婚家庭再生育子女政策有何變化?

　　草案中明確新增一條：夫妻雙方戶籍所在地省、自治區(qū)、直轄市之間關(guān)于再生育子女的規(guī)定不一致的，按照有利于當(dāng)事人的原則適用。衛(wèi)計委系統(tǒng)專家對此表示，此前對于再生育子女的規(guī)定上，夫妻雙方戶籍地差異在實際操作中會采取傾向于嚴(yán)格的做法，而現(xiàn)在采取傾向于寬松的原則。事實上，再婚家庭再生育子女的問題曾引起不少關(guān)注，一些再婚家庭認(rèn)為由于沒有屬于彼此共同的孩子，造成家庭關(guān)系的不穩(wěn)定。

　　打個比方，按照各地現(xiàn)行計生條例，北京在關(guān)于再婚家庭生育子女的問題上規(guī)定較嚴(yán)格，只有當(dāng)再婚夫妻雙方只有一個子女的時候，才能獲準(zhǔn)再生育一個孩子;而廣東規(guī)定較為寬松，包括一方有兩個子女，另一方未生育;雙方各有一個子女，但都隨前配偶，新組合家庭無子女;或者是雙方各有一個子女，新組合家庭子女不能成長為正常勞動力的。這三種情況都可以再生育一個孩子。因此，若按有利于當(dāng)事人的原則，一個北京人和一個廣東人再婚組合家庭后，就應(yīng)該可以按照更寬松、更有利于這對夫妻的政策來選擇是否再生育。

　　C

　　為什么要將禁止代孕入法?

　　如果“禁止代孕”寫入人口與計劃生育法，再一次顯示官方嚴(yán)打代孕的一貫立場。事實上，今年4月，國家衛(wèi)計委、網(wǎng)信辦、公安廳等12部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)開展打擊代孕專項行動工作方案的通知》，決定從4月起至12月底在全國范圍內(nèi)開展打擊代孕專項行動，已經(jīng)顯示政府打擊的決心。

　　有一種聲音認(rèn)為，逐年上升的不孕不育率是“代孕”日益增多原因之一。根據(jù)中國婦女兒童事業(yè)發(fā)展中心、中國人口協(xié)會發(fā)起的《2012年中國不孕不育現(xiàn)狀調(diào)研報告》顯示：內(nèi)地不孕不育發(fā)生率由20年前的3%提高至12%，并存在逐年上升的趨勢。也就是說，約每8對夫妻中就有1對可能存在不孕不育的情況。即使已有不少國家承認(rèn)“代孕”合法地位，但中國對于代孕媽媽在法律上該如何界定的疑問卻始終存在。

　　還有一種擔(dān)心是代孕行為商業(yè)化之后，出賣子宮，為了錢而生育的動機是否有背倫理?《專項打擊代孕行動工作方案》指出，代孕擾亂正常的生育秩序，可能會對居民健康權(quán)益造成侵害，不利于落實計劃生育基本國策。

　　D

　　社會撫養(yǎng)費下一步將如何改革?

　　國家衛(wèi)計委主任李斌向全國人大常委會作報告時指出，修訂采取修正案的形勢，對存在分歧，暫時形不成共識的問題以及適合在配套法規(guī)中解決的問題，暫不修改。而全國人大科教文衛(wèi)委員會也認(rèn)為，調(diào)整生育政策不僅需要修改人口與計劃生育法，還要重視解決具體問題，如社會撫養(yǎng)費征收、流動人口管理、計劃生育家庭的獎勵政策、失獨家庭社會保障、計劃生育服務(wù)改善等，設(shè)計一些行政法規(guī)和地方性法規(guī)修訂。

　　南都記者了解到，目前專家對于社會撫養(yǎng)費的修訂，爭議很大。有的專家主張取消社會撫養(yǎng)費，但也有專家認(rèn)為是否取消社會撫養(yǎng)費，須視國情而定。中國人口基數(shù)仍很大，計劃生育政策還需保留，以防止人口膨脹。社會撫養(yǎng)費征收制度是落實計劃生育政策的重要手段，對制約違法生育、規(guī)范生育秩序起到積極作用。

　　廣州市衛(wèi)計委相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，由于目前國家及省級立法尚未最終確定，廣州至今仍按原廣東省計劃生育管理條例進(jìn)行管理。原本因違反計生政策而需繳交社會撫養(yǎng)費的家庭，在全面放開二孩后，仍需繼續(xù)繳交。

　　不過，廣州荔灣、天河等多個社區(qū)居委會工作人員也表示，目前社會撫養(yǎng)費的征繳與往常一樣，維持不變，“雖然我們沒有上門催繳，但是社會撫養(yǎng)費的清繳依然是跟小孩入學(xué)等事項掛鉤的，目前，計劃外生育家庭仍需要繳納這部分費用”。

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