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養(yǎng)老金“空賬”是怎么形成的？
所謂養(yǎng)老金的空帳問題或者是缺口的問題，指的現(xiàn)在對應(yīng)到每個個人賬戶的錢沒有做實，有很多賬戶雖然應(yīng)該有這么多錢，實際上是空的，是因為我國現(xiàn)在實際養(yǎng)老金的運行模式是一種統(tǒng)賬結(jié)合的方式，下面是小編收集整理的養(yǎng)老金“空賬”是怎么形成的？，歡迎閱讀。
養(yǎng)老金“空賬”解讀：
中國養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的結(jié)構(gòu)，本質(zhì)上是創(chuàng)建了一個前所未有的混合型部分積累制，也就是“現(xiàn)收現(xiàn)付制加個人積累制”的模式，其初衷是將社會統(tǒng)籌和個人賬戶的優(yōu)勢發(fā)揮出來，目的是實現(xiàn)預(yù)期穩(wěn)定和多繳多得。在制度的實際執(zhí)行中，由于沒人承擔從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)制成本，個人賬戶繳費不得不用于保障當期養(yǎng)老金的發(fā)放，從而形成了“空賬”。
值得一提的是，中國人民大學公共管理學院教授李珍認為，基本養(yǎng)老保險中設(shè)置強制性的個人賬戶引發(fā)了許多問題，從理論上來說，個人賬戶強調(diào)的是精算公平，而作為統(tǒng)籌的社會保險強調(diào)的是社會公平，將個人賬戶內(nèi)置于社會保險之內(nèi)，導(dǎo)致社會保險的價值觀和運行機理都是沖突的。
中國社科院世界社保研究所所長鄭秉文曾表示，連年上調(diào)養(yǎng)老金，模糊了個人賬戶的邊界，個人賬戶多繳多得的精算功能降到了歷史最低點，“賬戶養(yǎng)老金”的權(quán)重相對于“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”(即統(tǒng)籌基金形成的養(yǎng)老金)也降到了最低點。
“只有到退潮時，才知道誰在裸泳”這句話同樣適用在這些年養(yǎng)老保險基金的運行上。過去十多年財政收入好時所采取的行政化上漲養(yǎng)老金的辦法在如今經(jīng)濟新常態(tài)下已經(jīng)行不通了。一些地區(qū)養(yǎng)老保險收支壓力巨大。
據(jù)第一財經(jīng)日報報道，日前召開的中央經(jīng)濟工作會議已將養(yǎng)老保險改革列入今年的六大重點改革之一，提出要“加快養(yǎng)老保險制度改革，完善個人賬戶，堅持精算平衡，提高統(tǒng)籌層次”。
《第一財經(jīng)日報》從我國人力資源和社會保障部的相關(guān)人士處獲悉，該部正在制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案，如果順利的話，今年內(nèi)就會出臺。
這一切的背后則是我國近年來個人賬戶的“空賬”額以每年數(shù)千萬的速度遞增，個人賬戶的空賬額在2014年底超過3.5萬億元。
養(yǎng)老金“空賬”正成為國家財政所面臨的重大風險之一。
3.5萬億空賬的風險
去年12月26日，中國社科院世界社保研究中心發(fā)布了《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2015》(下稱《報告》)。
《報告》稱，個人賬戶累計記賬額快速增長，即使把城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險積累的所有資金用于填補個人賬戶，個人賬戶仍然會有較大空額。
個人賬戶記賬累計額減去各省做實的累計結(jié)余就是“空賬”。截至2014年底，個人賬戶的空賬額超過3.5萬億元。
中國人民大學公共管理學院教授李珍用了一個比喻形象地說明了當前基本養(yǎng)老保險基金的財務(wù)狀況：“這就好比說一個人口袋里有10元錢，可他還有一張11元的欠條在別人口袋里�！�
李珍說，許多人很樂觀，說養(yǎng)老保險有滾存結(jié)余，所以近期財務(wù)狀況良好�？墒菂s忽視了制度希望積累起來的個人賬戶資金卻被使用去發(fā)放當期養(yǎng)老金，養(yǎng)老保險制度整體為負債。
“空賬”是怎么形成的?
這或許和現(xiàn)行制度有關(guān)。中國養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的結(jié)構(gòu)，本質(zhì)上是創(chuàng)建了一個前所未有的混合型部分積累制，也就是“現(xiàn)收現(xiàn)付制加個人積累制”的模式，其初衷是將社會統(tǒng)籌和個人賬戶的優(yōu)勢發(fā)揮出來，目的是實現(xiàn)預(yù)期穩(wěn)定和多繳多得。
在制度的實際執(zhí)行中，由于沒人承擔從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)制成本，個人賬戶繳費不得不用于保障當期養(yǎng)老金的發(fā)放，從而形成了“空賬”。
“統(tǒng)賬結(jié)合”制度是中國的一個創(chuàng)舉，這個制度表面上看起來是和世界銀行建議的“三支柱”模式類似，實際上卻有根本的不同。
但是，中國的養(yǎng)老保險制度與世界銀行“三支柱”不同的是，將第一支柱和第二支柱捆綁在一起，形成了一個混合制度。
李珍認為，基本養(yǎng)老保險中設(shè)置強制性的個人賬戶引發(fā)了許多問題，從理論上來說，個人賬戶強調(diào)的是精算公平，而作為統(tǒng)籌的社會保險強調(diào)的是社會公平，將個人賬戶內(nèi)置于社會保險之內(nèi)，導(dǎo)致社會保險的價值觀和運行機理都是沖突的。
不少受訪人士認為，雖然20多年過去了，當年的預(yù)警都已經(jīng)成為現(xiàn)實——養(yǎng)老費率居高難降，企業(yè)不堪重負;個人賬戶大規(guī)模空賬運行，由于是空賬，個人賬戶基金不得不以最低利率來計息，這成為退休人員收入不斷降低的主要原因之一。
引發(fā)養(yǎng)老待遇降低
李珍2011年就開始研究個人賬戶對退休收入的影響。她說，個人賬戶是否能提供有效保障取決于它的收益率能否盯住工資增長率。
她的研究顯示，過去的十幾年年平均工資增長率為13.41%，而個人賬戶只能按照一年期銀行利率計息，計息率僅為2.66%，這就意味著一個按社會平均工資100%繳費18年(1997~2014年)的人，其個人賬戶只積累了46146元，如果是男職工，此時退休每月從中只能拿到332元;如果是女職工，每月則更是只能拿到236.65元。
按照2014年全國退休人員平均養(yǎng)老金2061元來計算，每個月能從個人賬戶中拿到的錢只占到月收入的11%到15%之間，退休人員大部分的收入還是來自統(tǒng)籌資金。
從今天養(yǎng)老金的構(gòu)成來看，個人賬戶顯然達不到38.5%的目標，甚至也達不到2005年《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(38號文)所希望的24.2%的目標。
李珍表示，個人賬戶既沒有增進效率，也沒有解決人口老齡化情況下退休收入保障的問題，卻引發(fā)了退休收入的下降，長期來看必然對制度的財務(wù)平衡產(chǎn)生壓力。
中國社科院世界社保研究所所長鄭秉文曾表示，連年上調(diào)養(yǎng)老金，模糊了個人賬戶的邊界，個人賬戶多繳多得的精算功能降到了歷史最低點，“賬戶養(yǎng)老金”的權(quán)重相對于“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”(即統(tǒng)籌基金形成的養(yǎng)老金)也降到了最低點。
“只有到退潮時，才知道誰在裸泳”這句話同樣適用在這些年養(yǎng)老保險基金的運行上。過去十多年財政收入好時所采取的行政化上漲養(yǎng)老金的辦法在如今經(jīng)濟新常態(tài)下已經(jīng)行不通了。一些地區(qū)養(yǎng)老保險收支壓力巨大。
基本養(yǎng)老保險制度根本性的改革已經(jīng)迫在眉睫。去年12月，我國人社部社會保險研究所所長金維剛在清華的一個論壇上表示，養(yǎng)老保險基金雖然總量上收大于支，但局部地區(qū)當期仍然存在收不抵支的問題。目前主要是動用歷年累積結(jié)余和財政補助來確保發(fā)放。
“做空”“做實”雙雙不通
對于“空賬”所引發(fā)的風險，財政部門非常警惕。但現(xiàn)實情況是，空賬的規(guī)�；蛟S并沒有得到有效的控制。
事實上，從2001年開始的做實個人賬戶試點早就難以為繼了。2001年中央決定由遼寧省實施個人賬戶試點，2008年盡管已經(jīng)擴大到了13個省份，但此后再也沒有省份愿意加入。
專家們認為，試點進行不下去的原因，一方面是地方政府積極性不高，由于轉(zhuǎn)型成本的解決沒有法制化、力度有限，中央財政僅對少數(shù)幾個省進行數(shù)量有限的配比補貼，東部發(fā)達地區(qū)的試點省份完全由地方財政解決。
另一方面，各級政府都意識到將財政資金存在個人賬戶，將變成永遠都不可能收回的“沉沒成本”。擴大補貼規(guī)模等于將更多的財政資金置于貶值風險之中。
遼寧省是中國最早進行做實個人賬戶試點的省份，它從2001年開始做實，但是到2010年，中央財政對遼寧做實試點的補貼處于暫時中止狀態(tài)，并特批遼寧省向已經(jīng)做實的個人賬戶基金借支發(fā)放養(yǎng)老金，到2014年借款額達到了700多億。
遼寧省停止“做實”成為個人賬戶做實試點過程的一次重要事件。雖然從目前來看，大部分參與做實試點的地區(qū)仍然在繼續(xù)推進做實個人賬戶試點工作，全國做實的累計結(jié)余為5001億元，2014年也達到20%以上的增長率，然而，“做實”已經(jīng)不是主流。
于是，“做空”的觀點開始盛行。簡而言之，“做空”就是以后個人賬戶中沒有真實資金，而是對個人繳費進行記賬，把繳費和收益都計入賬戶，作為未來發(fā)放的依據(jù)。
然而，“做空”的建議并沒有被決策層最終采納。目前分析，原因有二，一是“做空”相當于將當代政府的責任推給了未來政府，二是“做空”在一定程度上是養(yǎng)老保險的私有化，將大大削弱養(yǎng)老保險失去社會共濟功能。
個人賬戶待剝離?
個人賬戶的取舍并不是第一次擺在決策者面前。早在2000年，全國統(tǒng)一的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度運行兩年多之后，時任國務(wù)院總理的朱镕基就開始交代有關(guān)部門研究是否取消個人賬戶。
雖然“怎么分”還存在很大的爭議，但“統(tǒng)賬分離”已經(jīng)成為一些專家學者的主流意見。與學界不同，決策部門在個人賬戶的未來走向還沒有做出明確的表態(tài)。
南京財經(jīng)大學公共管理學院教授林治芬認為，職工養(yǎng)老保險個人賬戶從社會養(yǎng)老保險中分離出來，讓參保人建立自愿性儲蓄養(yǎng)老制度，會減少因政府干預(yù)產(chǎn)生的扭曲，會對多層次養(yǎng)老金制度的健全產(chǎn)生正面影響。
清華大學就業(yè)與社會保障研究中心楊燕綏建議，整合現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險個人賬戶、企業(yè)年金個人賬戶、商業(yè)保險個人賬戶、消費積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金，進入國民個人養(yǎng)老儲蓄賬戶(含機關(guān)事業(yè)單位)，制定稅收政策，委托受托人管理。
林治芬則認為，應(yīng)該實行“統(tǒng)賬分管”，即對社會統(tǒng)籌和個人賬戶這樣兩種性質(zhì)不同且運行規(guī)律也不同的基金實行分賬管理，在基金收入方分賬的基礎(chǔ)上，將養(yǎng)老金支出方也分開為統(tǒng)籌和個賬各自負擔。
林治芬表示，“統(tǒng)賬分管”之后，個人賬戶必須“記實”。這樣就可以搞清楚這些年來政府在養(yǎng)老金上的債務(wù)到底是多少，而不是像現(xiàn)在的“糊涂賬”。
然而，是否能真正實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金從混賬模式到分賬管理，還要看全國統(tǒng)籌是采取“統(tǒng)收統(tǒng)支”還是“調(diào)劑金”制度。如果是后者，那么到時候個人賬戶能否獨立，仍然是個未知數(shù)。
分析：
原因如下：
1. 養(yǎng)老保險基金運營管理混亂。我國在社會保障制度改革后采用的是統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，這兩個賬戶都是由各地的養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理，采取的是混賬管理模式，國家也沒有對其設(shè)立一個有效的監(jiān)督機構(gòu)，一旦統(tǒng)籌賬戶的資金滿足不了當期養(yǎng)老保險的開支，很輕易就能擠占個人賬戶基金，形成了個人基金賬戶的空賬。
2. 由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡的轉(zhuǎn)軌成本由誰承擔問題沒有解決。我國從現(xiàn)收現(xiàn)付制過渡到“統(tǒng)賬結(jié)合”的混合制，意味著當前就業(yè)人口養(yǎng)老金繳納的一部分要建立他們的個人賬戶，這部分養(yǎng)老金不再作代際轉(zhuǎn)移，這自然會出現(xiàn)一塊缺口”，這個“缺口”就是業(yè)內(nèi)人士所言的轉(zhuǎn)軌成本。對于新制度實施前已退休或已經(jīng)參加工作的“老人”和“中人”，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍應(yīng)由社會統(tǒng)籌基金支付，但其個人賬戶養(yǎng)老金沒有或很少。在現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度改革方案中，對這一轉(zhuǎn)軌成本由誰負擔的問題設(shè)有落實，導(dǎo)致個人賬戶的積累資金被用來填補“空缺”，形成空賬。
3. 養(yǎng)老保險覆蓋率低且繳費率偏高。在我國，由于養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低以及戶籍制度的限制，勞動力在跨地區(qū)流動后，與其相伴的養(yǎng)老保險賬戶很難轉(zhuǎn)至其新的工作區(qū)域，對于流動性較大的人群來說，他們不會參保，以致我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的參保人數(shù)與覆蓋率偏低。在“統(tǒng)賬結(jié)合“的制度模式中，社會統(tǒng)籌賬戶用以當期養(yǎng)老保險的支付，由于覆蓋率低，因而參保企業(yè)的負擔較重，主要表現(xiàn)為繳費率相對較高。在這種情況下，導(dǎo)致養(yǎng)老金支出大于收入。使現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度出現(xiàn)支付困境．挪用個人賬戶資金也就成為必然。
4. 養(yǎng)老保險基金投資收益率過低。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金支付缺口，很大程度上要依靠養(yǎng)老保險金本身增值去填補，而我國養(yǎng)老保險基金投資收益率常年偏低，使得這筆龐大的資金始終無法增值。如果僅以CPI作為參數(shù)，過去9年里CPI平均漲幅為2．2％，社保基金年均收益率不足2％。
5. 退休人員的增長比例大大高于在職職工增長比例。主要表現(xiàn)在提早退休，這一方面使大批勞動者過早地退出勞動領(lǐng)域，直接減少在職職工人數(shù)，減少作為繳納養(yǎng)老保險基金基數(shù)的職工工資總額。不僅影響擴面范圍，而且影響基金的收入規(guī)模。另一方面。大批勞動者提前退體，實質(zhì)上是延長了養(yǎng)老金的支付期限和支付規(guī)模，對養(yǎng)老金的需求就直線上升，所以造成個人賬戶“空賬”。
解決辦法：
1. 統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶徹底分離并進行透明化管理。我國的養(yǎng)老保險制度模式是統(tǒng)賬結(jié)合，這兩個賬戶都是由政府進行操控，政府不僅是養(yǎng)老保險金的所有者，也是養(yǎng)老保險金的管理者，依照“理性經(jīng)濟人”的特征，理性的自然人就會通過兩個賬戶管理上的漏洞貪污、擠占、挪用養(yǎng)老保險基金。因此，要杜絕個人賬戶被擠占、挪用的現(xiàn)象，首先應(yīng)該把兩個賬戶徹底分離，避免養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶對個人賬戶的擠占。其次，政府作為廣大職工的“代理人”，應(yīng)定期向社會公布養(yǎng)老保險金的運營情況，進行透明化管理，接受人民群眾的監(jiān)督。
2. 采取多種措施．消化轉(zhuǎn)軌成本。對如何籌集資金，消化轉(zhuǎn)軌成本，看法并不一致，大致如下：(1)使用政府經(jīng)常性收入(即通過稅收融資)；(2)出售部分國有資產(chǎn)；(3)發(fā)行特種國債和福利彩票。由于轉(zhuǎn)軌成本巨大(世界銀行估算結(jié)果為3～4萬億元左右)，因此單純使用任何一種方式來籌集資金，是不可能消化巨大轉(zhuǎn)軌成本。如完全通過征稅，會加重企業(yè)和個人的經(jīng)濟負擔，造成經(jīng)濟效率的損失；若僅依靠發(fā)行債券就會使政府的財政不堪重負，而變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)則受目前資本市場規(guī)模和發(fā)育程度的制約，且只能漸進實施。所以，只有多管齊下，才能籌措足夠的資金．消化轉(zhuǎn)軌成本。
3. 提高養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金的投資收益率。由于我國養(yǎng)老保險基金的投資面過于狹窄，養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金收益率很低，無法實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金增值和彌補基金支付缺口，以致統(tǒng)籌賬戶基金不斷擠占個人賬戶基金，形成新的空賬。因此，提高養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金的投資回報率，是緩解個人賬戶空賬壓力的有效途徑之一。
4. 提高退休年齡。退休年齡是文定養(yǎng)老負擔水平的一個基本因素。在人口平均預(yù)期壽命和保障水平一定的情況下，如果退休年齡提高，平均享受養(yǎng)老金年限就會縮短，養(yǎng)老金總負擔就能降低。
5. 加快進行個人賬戶基金的資本化管理運營。個人賬戶做實之后，基金積累額逐年增加，且數(shù)額巨大。要把個人賬戶真正做實，個人賬戶基金管理規(guī)范化操作就至關(guān)重要。通過對養(yǎng)老保險個人賬戶基金的投資管理，擬采取全部委托方式為宜，即建立受托人、投資管理人和投保人分工負責、互相制約的管理體制，與此同時，建立一系列相應(yīng)配套風險監(jiān)控制度。這樣通過資本化市場管理運營，個人賬戶積累的資金就可以達到投資回報率和風險防范兼顧的目的，從而真正地把個人賬戶做大做實。
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