ppp模式是啥意思
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。PPP項目則需要私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔(dān)的風(fēng)險最大。
公私合營模式(PPP)，以其政府參與全過程經(jīng)營的特點受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體(企業(yè))，政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險減小。PPP模式比較適用于公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。
截止到[2015年11月底，國家發(fā)展改革委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目達(dá)到329個，占推介項目數(shù)量的比例為31.5%。
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一、PPP模式在未來地方債扮演何種角色?
43號文提供了新一屆政府對地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式。財政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，最大亮點就是要大力推廣PPP模式，通過PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。在融資政策的基礎(chǔ)上，財政部擬采取公司制PE形式設(shè)立中央財政PPP融資支持資金，為PPP項目開發(fā)、準(zhǔn)備階段和融資過程提供資金支持。
根據(jù)國務(wù)院研究發(fā)展中心的測算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的融資需求約為42萬億元。根據(jù)43號文和《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的規(guī)定推演，未來地方政府性債務(wù)主要由一般政府債、專項政府債和PPP債構(gòu)成�？梢姡瑧�(yīng)對未來幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。
從43號文規(guī)定來看，對于新增政府債務(wù)，推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。對于存量政府債務(wù)，在建工程確實沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。
PPP模式具有較大的發(fā)展?jié)摿ΑＲ环矫妫?013年中國PPP項目的累計總投資為1278億美元，和同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發(fā)行量則高達(dá)9512億元，若PPP模式成功替代城投主導(dǎo)的融資模式，其發(fā)展空間巨大。
二、何謂PPP模式?
PPP模式(Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式)指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。
PPP模式的一個典型結(jié)構(gòu)是公共部門與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及經(jīng)營。這種融資形式的實質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財政困境。
三、PPP模式與BOT模式的區(qū)別?
從廣義上來說，PPP指的是企業(yè)參與提供傳統(tǒng)上由政府獨自提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式。從世界銀行對PPP的分類來看，主要包括外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。因此，BOT本質(zhì)上也可視為是PPP的一種。
BOT即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，是指政府授予私營企業(yè)一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營某公用基礎(chǔ)設(shè)施，在規(guī)定的特許期限內(nèi)，私人企業(yè)可以向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收取費用，由此來獲取投資回報。待特許期滿，私人企業(yè)將該設(shè)施無償或有償轉(zhuǎn)交給政府。
但從合作關(guān)系而言，BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)私企獨立建造和經(jīng)營設(shè)施，而不是與政府合作，PPP通過共同出資特殊目的公司更強調(diào)政府與私企利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。
PPP的優(yōu)點在于政府能夠分擔(dān)投資風(fēng)險，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協(xié)調(diào)不同利益主體的不同目標(biāo)，形成社會利益最大化，但缺點在于增加了政府潛在的債務(wù)負(fù)擔(dān)。BOT優(yōu)點在于政府最大可能的避免了項目的投資損失，缺點是投資風(fēng)險大，私營資本可能望而卻步，且不同利益主體的利益不同，單方面利益最大化的納什均衡并非全社會最優(yōu)。
四、PPP模式有哪些優(yōu)點和缺點?
PPP模式關(guān)鍵在于引入私人部門承擔(dān)公共品與服務(wù)項目融資、建設(shè)、運營等的大部分工作，與政府直接提供公共品與服務(wù)相比，PPP有助于地方債務(wù)的治理。
PPP模式能緩解政府增量債務(wù)。私人部門承擔(dān)項目融資大部分工作，以換取公共品與服務(wù)項目長期特許經(jīng)營權(quán)，政府將部分債務(wù)轉(zhuǎn)移至私人部門。
PPP模式能夠消化政府存量債務(wù)。私人部門負(fù)責(zé)項目運營、維護(hù)，其比融資平臺公司直接運營更有效率。政府部門雖需承擔(dān)新建項目部分融資工作，杠桿增加，但因項目運營更有效率地運營所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務(wù)。
PPP分散了部分風(fēng)險。PPP在項目初期已實現(xiàn)風(fēng)險分配，政府承擔(dān)部分風(fēng)險，減少了私人承擔(dān)的風(fēng)險，降低了項目融資難度，有助于項目融資成功。當(dāng)項目發(fā)生虧損時，政府與私人部門共同承擔(dān)損失。
實際上，從上世紀(jì)80年代開始，民間資本就已經(jīng)開始參與了高速公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的困境。但由于PPP在實踐過程中有許多不足，阻礙了PPP模式的推廣。亓霞、柯永建和王守清在中國軟科學(xué)上發(fā)表的《基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析》系統(tǒng)性總結(jié)了導(dǎo)致PPP項目失敗的幾個原因。
1、法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的`建設(shè)和運營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗和終止。我國缺少相關(guān)法律，對原先簽訂的PPP項目進(jìn)行保護(hù)。如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項目有關(guān)問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報率。
2、審批、決策周期長。政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)等因素，造成PPP項目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長，成本高。項目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)市場的變化對項目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。在青島威立雅污水處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認(rèn)識有限，頻繁轉(zhuǎn)變對項目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長時間談判才簽署。
3、政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導(dǎo)致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。
4、政府信用風(fēng)險高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水項目中，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不少于6萬立方米，但當(dāng)年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執(zhí)行。
5、配套設(shè)施不完善。一些PPP項目，通常需要相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施才能運營，如污水處理廠需要配套的管線才能生產(chǎn)。在實際中，有些PPP項目配套設(shè)施不完善，使生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。
6、項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質(zhì)性競爭，損害其利益。在杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準(zhǔn)備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競爭。此外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進(jìn)行補貼，但補貼額度與方法無具體規(guī)定。
在這些缺點當(dāng)中，政府信用風(fēng)險是最主要的風(fēng)險。主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期以吸引民營資本，但最終又因公共機構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險。
五、PPP模式應(yīng)當(dāng)如何改進(jìn)?
未來PPP債將在地方政府性債務(wù)模式扮演重要角色，如何趨利避害，以盡可能發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢至關(guān)重要。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實施PPP項目的關(guān)鍵。成功推廣PPP模式，促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共品與服務(wù)領(lǐng)域，需要建立一個行之有效的保障機制。
首先，制定法律、法規(guī)保障私人部門利益。公共品與服務(wù)項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，私人部門在參與這些項目時會考慮進(jìn)入后的風(fēng)險。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本進(jìn)入。
其次，完善風(fēng)險分擔(dān)機制。政府部門對政治風(fēng)險、法律變更的承受能力強，而融資、經(jīng)營等風(fēng)險，與企業(yè)經(jīng)營活動直接相關(guān)，根據(jù)項目具體情況在政府和私人部門之間分配風(fēng)險，建立合理公平的風(fēng)險分擔(dān)機制。
最后，協(xié)調(diào)好參與方利益。在PPP項目中，政府主要任務(wù)是監(jiān)管，對私人部門的利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果私人部門從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據(jù)合同對其進(jìn)行補貼以保證合作繼續(xù)，反之，若私人部門從PPP項目中獲得超額利潤時，政府可根據(jù)合同控制其利潤水平。
附錄：國家體育場PPP項目案例
國家體育場工程總面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項目總投資額313900萬元。2008年奧運會期間，國家體育場承擔(dān)開幕式、閉幕式、田徑比賽和足球比賽等重要賽事，奧運會后可舉辦特殊重大賽事、各類常規(guī)賽事以及文藝演出和商業(yè)展示會等非競賽項目。因用途多樣，有非常好的盈利預(yù)期，為采用PPP模式創(chuàng)造了條件。
中信集團(tuán)出資65%，北京城建[9.44% 資金 研報]集團(tuán)出資30%，美國金州公司出資5%，組成中國中信集團(tuán)聯(lián)合體。2003年8月9日，中國中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委簽署《特許權(quán)協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》協(xié)議，與北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司簽署《合作經(jīng)營合同》共同組建項目公司——國家體育館有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)國家體育館的融資、建設(shè)工作。項目竣工后，北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司在30年特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)國家體育場賽會運營、維護(hù)工作，待運營期滿將國家體育場移交給北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司。
北京市政府根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的相關(guān)要求，提供了許多優(yōu)惠政策和資金支持。項目用地土地一級開發(fā)費用僅為1040元/平方米，而相鄰地段商業(yè)用地地價高達(dá)10000元/平方米，項目土地價格非常低廉。北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司出資18.154億元參與項目，且對該筆資金不要求回報。為方便體育場的建設(shè)和運營，北京市政府提供施工場地附近區(qū)域的必要配套基礎(chǔ)設(shè)施，以及其他可為方便體育場建設(shè)和運營的幫助。
在奧運會測試賽和正式比賽期間，北京奧組委向北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司支付場地費用，而專用于奧運會開閉幕式但賽后不再使用的特殊裝置所有費用，由北京市政府承擔(dān)。在特許經(jīng)營期內(nèi)，限制北京市市區(qū)北部區(qū)域新建體育館或擴建已有體育館，如確有需要新建體育館，北京市將與北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司協(xié)商，并按特許權(quán)協(xié)議對其進(jìn)行補償。
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