合同法：農(nóng)村房屋買賣合同的效力問題

　　一、宅基地使用權(quán)的功能。

　　1、宅基地使用權(quán)的保障功能。宅基地使用權(quán)的保障功能是指保障農(nóng)民生存利益的功能。反映到制度設(shè)計上主要體現(xiàn)在以下幾個方面：(1)、身份的特殊性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是基于使用權(quán)人的特殊身份而取得的，只有集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員才有資格向其所在的集體經(jīng)濟組織申請農(nóng)村宅基地的使用權(quán)。(2)、設(shè)立的限制性。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)。(3)、取得的無償性。只要符合法定的申請條件,就可以取得宅基地使用權(quán),而且使用權(quán)人不需要支付使用費。(4)、使用的永久性。農(nóng)村居民在取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后可以世代使用,沒有時間限制。(5)、用途的有限性。宅基地使用權(quán)人對宅基地僅享有占有和使用的權(quán)利，只能建造住宅及附屬設(shè)施供其居住和使用，不能將宅基地使用權(quán)出賣和轉(zhuǎn)讓。

　　2、宅基地使用權(quán)的效率功能。宅基地如自由流轉(zhuǎn)則體現(xiàn)以下效率功能。(1)、宅基地的自由流轉(zhuǎn)有利于實現(xiàn)物的功能。(2)、宅基地的自由流轉(zhuǎn)有利于實現(xiàn)其經(jīng)濟發(fā)展功能。 (3)、宅基地的自由流轉(zhuǎn)更能體現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)利的平等性。一方面,僅允許農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)購置房地產(chǎn),而不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地,對城鎮(zhèn)居民來說是不公平的;另一方面,允許城鎮(zhèn)居民自由轉(zhuǎn)讓其房屋,而不允許農(nóng)民自由處分其房屋,對農(nóng)民來說也是不公平的。

　　二、目前針對農(nóng)村房屋買賣合同的兩種觀點。

　　1、農(nóng)村房屋買賣合同無效論

　　這種觀點認(rèn)為，農(nóng)村房屋買賣必然會涉及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題。開禁宅基地交易不過是滿足了強勢群體的利益訴求，且在宅基地分配仍具有社會保障性質(zhì)的情況下，貿(mào)然允許宅基地交易，將導(dǎo)致強勢群體對宅基地的兼并，大量失土農(nóng)民將生活無著，會對社會秩序造成巨大沖擊。從法律規(guī)定看，《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”國務(wù)院辦公廳1999 年發(fā)布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁土地炒賣的通知》 “農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民在農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得違法為建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”，2004 年11 月國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。因此宅基地的轉(zhuǎn)讓是違法行為，涉及宅基地轉(zhuǎn)讓的農(nóng)村房屋買賣合同當(dāng)然是無效合同。

　　2、農(nóng)村房屋買賣合同有效論

　　這種觀點認(rèn)為，判斷農(nóng)村房屋買賣合同的效力，應(yīng)當(dāng)以《合同法》的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，只要符合合同有效要件的合同即為有效合同。我國《合同法》第52 條規(guī)定違反法律、行政法規(guī)的合同無效。最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋》第4條進一步規(guī)定：“合同法實施以后，人民法院確認(rèn)合同無效，應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。”國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓嚴(yán)禁炒賣土地的通知》并不是行政法規(guī)，不能作為認(rèn)定合同無效的依據(jù)。且《土地管理法》是為維持農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量，保證農(nóng)民的生存之本而規(guī)定，宅基地本就是建設(shè)用地，其主體變更不會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地的減少，所以將該條適用于宅基地是不妥的。

　　三、對于農(nóng)村房屋買賣合同的法律分析

　　《物權(quán)法》規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”有觀點認(rèn)為這一授權(quán)性條款是立法者為宅基地的自由流轉(zhuǎn)預(yù)留的立法空間，但筆者認(rèn)為這恰恰顯示了立法者對宅基地自由流轉(zhuǎn)的顧慮，或許宅基地限轉(zhuǎn)終究將成為歷史話題，但至少在目前或者說是將來很長的一段時間內(nèi)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還是應(yīng)以“嚴(yán)格禁止說”為主流，堅守其保障功能為先的價值取向：

　　1、從制度起源看，資源的配置方式?jīng)Q定了宅基地須以保障功能為先。解放前，農(nóng)民自有房屋占有的土地屬私人所有。解放后，農(nóng)民的宅基地所有權(quán)收歸了集體所有，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛姓�基地使用�?quán),形成了個人住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)相結(jié)合的農(nóng)村居民住房產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),在這種結(jié)構(gòu)框架下，集體經(jīng)濟負(fù)有無償設(shè)定宅基地使用權(quán)并移轉(zhuǎn)給村民供其建造房屋及附屬設(shè)施的義務(wù)，這種義務(wù)也是作為農(nóng)民曾響應(yīng)國家號召，自愿放棄土地所有權(quán)將之歸于集體所有的歷史補償，因為集體不能在無償取得農(nóng)民土地所有權(quán)后再要求其有償使用這些土地。作為權(quán)利義務(wù)的對等，宅基地使用權(quán)人在享有權(quán)利的同時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，因此直至《物權(quán)法》出臺，法律仍只賦予宅基地使用權(quán)人“占有”和“使用”兩項權(quán)能。此外，在我國農(nóng)村土地分為宅基地、農(nóng)業(yè)用地、其他土地資源，其中宅基地是為農(nóng)民的居住而設(shè)，農(nóng)業(yè)用地和其他土地資源則用于生產(chǎn)經(jīng)營，前者肩負(fù)保障功能，后者肩負(fù)經(jīng)濟發(fā)展功能，所以農(nóng)民完全沒有必要借助宅基地去實現(xiàn)經(jīng)濟利益，宅基地最重要的職責(zé)就是確保農(nóng)民的居住權(quán)益。

　　2從基本國情看，我國宅基地使用權(quán)的完全放開時機尚不成熟。我國幅員遼闊，區(qū)域發(fā)展相當(dāng)不平衡，盡管在一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū),由于農(nóng)民的主要收入來自于非農(nóng)業(yè),農(nóng)民抗御社會風(fēng)險的能力逐步增強,土地作為一種社會保障手段的作用日益減弱,但我們應(yīng)當(dāng)看到的是，我國大多數(shù)地區(qū)尚處于貧窮落后的狀態(tài)，宅基地仍是農(nóng)民安身立命之所，而由于這部分農(nóng)民缺乏足夠的抵御風(fēng)險的能力，因此在制度上對其生存加以保障是不可或缺的。

　　四、對農(nóng)村房屋買賣合同的效力認(rèn)定。

　　1、農(nóng)村本集體經(jīng)濟組織成員之間農(nóng)村房屋買賣合同糾紛中合同效力問題。因這類購房者具有在該地申請宅基地的集體經(jīng)濟組織成員身份，這便排除了宅基地不能進行流轉(zhuǎn)的障礙，故立法精神和國家相關(guān)政策也認(rèn)可這種房屋轉(zhuǎn)讓行為。因此，審實踐中基本上形成了共識：本集體經(jīng)濟組織成員之間農(nóng)村房屋買賣，只要買賣雙方所訂立的買賣合同符合《合同法》關(guān)于有效合同要件，原則上均認(rèn)定為有效合同適用《合同法》進行處理。

　　2、非本集體經(jīng)濟組織成員之間農(nóng)村房屋買賣合同糾紛合同效力問題。審判實踐中大多審判人員都認(rèn)為，因法律禁止將農(nóng)村宅基地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟組織成員以外的人轉(zhuǎn)讓，因此，這類合同應(yīng)一律認(rèn)定無效。但筆者認(rèn)為，不能簡單的作出這樣的結(jié)論。因為在這類合同所涉及的內(nèi)容中有許多方面目前法律并未作出明確否定，是值得商榷的;且目前我國正在大力進行社會主義新農(nóng)村建設(shè)，鼓勵農(nóng)村村民進鎮(zhèn)購房，因此，對這類合同應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、政策的規(guī)定，結(jié)合目前農(nóng)村房屋買賣的實際情況，將其劃分為兩種情形，具體問題具體分析，實行區(qū)別對待：

　　(1)購房者是本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)村居民.相關(guān)法律法規(guī)雖然禁止將宅基地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟組織成員以外的人轉(zhuǎn)讓，但法律、法規(guī)對農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)并無禁止性規(guī)定，而國家相關(guān)政策也無禁止向本集體經(jīng)濟組織外的農(nóng)村居民出售房屋的規(guī)定。因此在審理案件中應(yīng)區(qū)別不同情況,單獨就房屋買賣行為是否有效作出客觀公正的認(rèn)定。這樣做有利于農(nóng)村居民對房屋處分權(quán)的實際實現(xiàn)，也能滿足和調(diào)劑某些農(nóng)村村民之間的特殊需要。因此，筆者主張對這類農(nóng)村房屋買賣合同，只要其符合《合同法》關(guān)于有效合同其他要件的，應(yīng)依法認(rèn)定為有效合同。

　　(2)購房者是城鎮(zhèn)居民;對于農(nóng)村居民是否能向城鎮(zhèn)居民出售房屋，我國法律、法規(guī)雖無相關(guān)的禁止性規(guī)定，但國務(wù)院辦公廳早在 1999年就在《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地通知》作出了：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民在農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得違法為建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”的明文規(guī)定;2004 年11 月，國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》又進一步規(guī)定“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。從這些規(guī)定來看，國家是一向嚴(yán)厲禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的�！睹穹ㄍ▌t》 第六條規(guī)定，“民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國家政策”。由此可見，農(nóng)村房屋雖然可以買賣，但城鎮(zhèn)居民卻是排除在該合同適格主體之外的。因此，對這類違反國家政策的合同，應(yīng)適用《合同法》無效合同的處理規(guī)則進行處理。因規(guī)章制度無溯及力，故應(yīng)將1999年國務(wù)院辦公廳頒布禁止性規(guī)定的時間作為臨界點，即1999年之前將農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓給城市居民的買賣合同為有效合同，1999年之后的則為無效合同。

　　五、合同無效后果的處理

　　盡管宅基地使用權(quán)的限轉(zhuǎn)性導(dǎo)致農(nóng)村房屋不可自由流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村房屋買賣從其交易的形態(tài)來看均符合市場行為的特性，體現(xiàn)了效率功能。因此筆者認(rèn)為1999年后與城鎮(zhèn)居民間的農(nóng)村房屋買賣合同雖因違反國家有關(guān)強制性規(guī)定而無效，但在無效后果的處理上，應(yīng)以效率功能的實現(xiàn)作為審判的基礎(chǔ)，不可因保障功能而一味地保護出售方的利益。

　　首先，賠償損失。雙方的房屋買賣無效，出售方有權(quán)要求返還房屋，但購買方可主張出售方返還錢款，因此造成損失的，還可以要求賠償，在確定損失時，應(yīng)當(dāng)將房屋現(xiàn)有價值與原購房款之間的差價作為信賴?yán)�益的損失考慮在內(nèi)。

　　其次，確定過錯責(zé)任。作為市場主體，農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民在交易秩序中的地位是平等的，不能因為農(nóng)民抵御風(fēng)險的能力差就認(rèn)為城鎮(zhèn)居民的購房行為是欺詐.而從糾紛現(xiàn)狀看，也多是農(nóng)村房屋出賣人因房屋價格上漲或拆遷等原因訴諸法院要求確認(rèn)合同無效。因此在確定過錯責(zé)任時也應(yīng)將之考慮在內(nèi)，即反悔一方應(yīng)分擔(dān)多一點的過錯責(zé)任，這樣更符合誠實信用原則的要求。

　　再次，添附物的處理。購房者大多會對所購房屋重新裝修或翻新重建，對此應(yīng)作為善意添附.故合同被確認(rèn)無效后，所作之添附應(yīng)視為經(jīng)房屋所有權(quán)人同意，適用善意添附的規(guī)定，在房屋歸屬不動產(chǎn)所有人后，另一方當(dāng)事人可依不當(dāng)?shù)美�要求不動產(chǎn)所有人賠償損失。

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