土地專項(xiàng)審計(jì)的五個(gè)環(huán)節(jié)
土地專項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容點(diǎn)多面廣，涉及土地資源管理利用、土地出讓金收支以及被征地農(nóng)民利益保障等各個(gè)方面。在當(dāng)前審計(jì)力量有限的情況下，做好這項(xiàng)工作，應(yīng)著重抓好五個(gè)環(huán)節(jié)。
一、土地管理政策措施環(huán)節(jié)
近幾年，隨著土地管理日漸精細(xì)化，國家和地方出臺(tái)了許多相應(yīng)的政策，政策執(zhí)行情況審計(jì)將貫穿整個(gè)審計(jì)實(shí)施過程。在土地專項(xiàng)審計(jì)中，對(duì)土地管理政策措施方面的審計(jì)也是重點(diǎn)內(nèi)容之一。
審計(jì)重點(diǎn)：審查地方政府以及主管部門是否貫徹執(zhí)行了國家的土地宏觀調(diào)控政策，地方政府為加強(qiáng)土地管理、節(jié)約集約用地出臺(tái)了哪些政策措施，是否與國家制定的政策規(guī)定相符合。
審計(jì)方法：一是通過查閱政府和國土部門收發(fā)文件和會(huì)議紀(jì)要以及土地征收供應(yīng)等有關(guān)卷宗資料發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)。二是通過瀏覽當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)站，查閱當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y政策和相關(guān)文件。三是審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題后，要求被審計(jì)單位提供以文件或政府會(huì)議紀(jì)要為彤式的依據(jù)。
二、土地征收審批環(huán)節(jié)
國家實(shí)行嚴(yán)格的征地審批制度，這也是控制征地規(guī)模的重要保障。土地管理法明確規(guī)定了征地的審批權(quán)限在國家和省兩級(jí)。經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后，辦理征地審批手續(xù)。通過發(fā)布征收土地公告和補(bǔ)償安置方案公告后，由國土部門、人力資源與社會(huì)保障部門、財(cái)政部門與鎮(zhèn)政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議。縣級(jí)以上人民政府是征地行為的主體。
審計(jì)重點(diǎn)：一是審查有無規(guī)避法定審批權(quán)限，將單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地拆分審批，將應(yīng)由國務(wù)院審批的項(xiàng)目拆分后報(bào)省政府審批，即“化整為零”審批土地。二是審查有無未批先用、少批多用、以租代征情況，或者預(yù)征地等違法違規(guī)行為。重點(diǎn)關(guān)注未通過征地報(bào)批手續(xù)，當(dāng)?shù)卣逦瘯?huì)協(xié)商征用土地，或者用地單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂征地協(xié)議實(shí)施征地，以及“以租代征”等違規(guī)征用土地行為。
審計(jì)方法：一是查閱征地審批文件，關(guān)注同一用地單位是否存在分批次上報(bào)同一建設(shè)項(xiàng)目用地的情況;檢查國土部門執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)的違法案件統(tǒng)計(jì)資料、土地執(zhí)法檢查工作報(bào)告，審查征用土地是否經(jīng)過合法審批。二是通過分析征地面積和補(bǔ)償資金等數(shù)據(jù)資料，延伸有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，檢查有元國土部門未參與，僅由開發(fā)區(qū)、園區(qū)管委會(huì)或鎮(zhèn)政府與村委會(huì)簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議、土地承包合同或土地租賃協(xié)議等情況。將土地補(bǔ)償協(xié)議中的土地補(bǔ)償或租賃面積與當(dāng)年度報(bào)批的征地面積進(jìn)行核對(duì)，發(fā)現(xiàn)和揭示未經(jīng)批準(zhǔn)征用土地的違法行為。三是在延伸核查違法征地時(shí)，注重借鑒國土部門的衛(wèi)星圖片檢查結(jié)果、地籍管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用總體規(guī)劃圖等資料進(jìn)行分析研究，確定違規(guī)土地的地理位置，計(jì)量違規(guī)用地的面積。
三、土地供應(yīng)和使用環(huán)節(jié)
近幾年，國土資源部和地方政府普遍加強(qiáng)了對(duì)土地的執(zhí)法檢查，加大了建設(shè)用地批后監(jiān)管的力度。在現(xiàn)實(shí)的土地管理中，既存在未經(jīng)批準(zhǔn)征用土地等非法占地的情況，同時(shí)也存在批而未供、供而未用土地的情況。
審計(jì)重點(diǎn)：一是檢查供地是否符合有關(guān)供地政策和節(jié)約用地要求，有無違反產(chǎn)業(yè)政策向國家明令禁止項(xiàng)目供地，有無違規(guī)低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出讓土地造成國有土地收益流失的問題。二是檢查供地方式和程序是否合法合規(guī)，有無將應(yīng)以“招拍掛”方式出讓的土地，違規(guī)采取協(xié)議出讓或劃撥方式供應(yīng)。三是檢查用地單位是否按用地合同規(guī)定合法使用土地，重點(diǎn)關(guān)注有無長(zhǎng)期閑置土地和擅自改變土地用途等問題。尤其關(guān)注開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)閑置土地、浪費(fèi)土地資源的問題。
審計(jì)方法：一是通過瀏覽當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)站、廣告和媒體報(bào)道等信息平臺(tái)，多方收集了解有關(guān)土地利用方面的外部信息，關(guān)注群眾反映強(qiáng)烈的違規(guī)建設(shè)別墅區(qū)或高爾夫球場(chǎng)等問題。二是查閱土地出讓的卷宗，對(duì)照國家規(guī)定，分析協(xié)議出讓和劃撥出讓土地條件以及土地出讓價(jià)格是否符合國家控制的標(biāo)準(zhǔn)，三是與當(dāng)?shù)貒敛块T進(jìn)行跨部門配合，抽查用地面積較大的單位以及連續(xù)競(jìng)得土地的.使用者，注重借鑒國土部門土地衛(wèi)星圖片檢查結(jié)果和使用GPS定位儀測(cè)量土地面積的功能，核實(shí)是否存在閑置土地問題。四是查閱農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批報(bào)件以及征收土地文件，與土地供應(yīng)臺(tái)賬進(jìn)行比較，分析批而未供的土地面積。
四、土地出讓收入征收管理使用環(huán)節(jié)
從審計(jì)情況看，2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》下發(fā)后，大部分地方政府已經(jīng)將土地出讓收支納入預(yù)算管理。在土地出讓收入征收管理使用方面，應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)，保證財(cái)政資金安全。
審計(jì)重點(diǎn)：關(guān)注土地出讓收入是否及時(shí)足額征收，與土地受讓人在土地出讓合同中依法約定的分期繳納全部土地出讓價(jià)款是否得到嚴(yán)格執(zhí)行;是否按照規(guī)定安排支出，有無擅自擴(kuò)大支出范圍或者違規(guī)使用土地出讓收入;有無違規(guī)減免或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返或補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入的問題。
審計(jì)方法：一是查閱政府會(huì)議紀(jì)要以及國土部門收發(fā)文登記簿和歸檔文件目錄，重點(diǎn)關(guān)注按“一事一議”原則減免土地出讓收入的記錄;審查欠繳土地出讓收入統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，核實(shí)土地出讓收入欠繳數(shù)。二是查閱財(cái)政部門土地出讓收入支幽明細(xì)賬和有關(guān)憑證，有無以“土地前期整理支出”“企業(yè)扶持資金”“項(xiàng)目補(bǔ)助資金”“科技扶持資金”等名義將土地出讓收入撥付給企業(yè)。不管采用何種方式撥付，都造成了實(shí)質(zhì)上的土地低價(jià)出讓，審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其中是否存在違法違規(guī)問題。三是將國土部門實(shí)際征收土地出讓收入與土地檔案反映的應(yīng)征數(shù)據(jù)相核對(duì)，審查違規(guī)減征、免征、欠征土地出讓收入的問題。四是將國土部門實(shí)際征收的土地出讓收人數(shù)額與繳入財(cái)政專戶和國庫設(shè)立的專賬數(shù)據(jù)相核對(duì)，審查有無截留挪用及體外循環(huán)問題。
五、征地補(bǔ)償資金和補(bǔ)償安置政策的落實(shí)環(huán)節(jié)
2010年，國土資源部重新修訂了征收土地公告辦法，進(jìn)一步規(guī)范了征地工作，各地對(duì)征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償發(fā)放程序等也作了明確規(guī)定。近年來，中央和地方相繼出臺(tái)了從社會(huì)保障到安置就業(yè)、征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等多種方式解決失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的相關(guān)安置政策。從審計(jì)情況看，招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)與財(cái)政狀況緊張是并存的。一方面，土地管理不嚴(yán)格，存在未批先征的問題;另一方面，財(cái)政缺乏足夠的資金解決失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的相關(guān)安置問題。
審計(jì)重點(diǎn)：一是檢查地方征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是否符合國家法律法規(guī)和政策規(guī)定，是否存在征地補(bǔ)償資金不到位、欠撥土地補(bǔ)償款等問題。=是對(duì)地方政府建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度情況進(jìn)行調(diào)查和分析，并提出完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策措施的建議。
審計(jì)方法：一是對(duì)照國家補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，審閱補(bǔ)償安置協(xié)議和財(cái)政部門土地補(bǔ)償支出明細(xì)賬以及有關(guān)憑證等資料，檢查被征地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)是否及時(shí)足額撥付，有無通過與鎮(zhèn)政府簽訂還款承諾書或借款協(xié)議，將應(yīng)撥付被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)為借款的情況。二是將征地臺(tái)賬中反映的征地補(bǔ)償費(fèi)用與財(cái)政支出明細(xì)賬反映的征地補(bǔ)償資金進(jìn)行核對(duì)，如果財(cái)政撥付的補(bǔ)償資金與征地臺(tái)賬中反映的征地補(bǔ)償費(fèi)用懸殊，應(yīng)進(jìn)一步核實(shí)是否存在財(cái)政部門僅撥付青苗補(bǔ)償費(fèi)，而將土地補(bǔ)償費(fèi)分年度以租金形式發(fā)放的情況。三是通過座談走訪等形式，調(diào)查被征地農(nóng)民社會(huì)保障情況，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況到當(dāng)?shù)厝肆Y源和社會(huì)保障部門進(jìn)行調(diào)查，對(duì)有關(guān)政策的落實(shí)情況進(jìn)行檢查，切實(shí)了解和反映失地農(nóng)民的社會(huì)保障落實(shí)情況。
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