基層審計機關審計程序簡化對策
審計程序，是指為完成審計工作所需的詳細步驟，對審計人員而言，就好像地圖對旅行者，沒有審計程序，就不能規(guī)范審計行為，保證審計質(zhì)量，防范審計風險。但是審計程序也并非越多越齊全越好，而是要兼顧成本和效率，那么基層審計機關審計程序簡化有什么對策呢?
一、 簡化基層審計機關審計程序的必要性
1、 有利于化解當前基層審計人員少任務艱巨的矛盾。
現(xiàn)行市縣兩縣級審計機關審計任務日益繁重，除“同級審”、省、署定等法定審計任務外，任期經(jīng)濟責任審計壓力尤其繁重。
按照現(xiàn)行審計程序，從立項、審前調(diào)查、制定審計實施方案、提前發(fā)出審計通知書、進點召開座談會、實質(zhì)性審計、撰寫審計報告并征求被審計單位意見、審計組對反饋意見作出說明、審計資料三級復核、召開審理會問題定性、出具審計報告和審計決定書、填報審計統(tǒng)計臺賬、審計資料歸檔等10多個環(huán)節(jié)(本級預算執(zhí)行審計還要出具審計結(jié)果報告和審計工作報告，黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計也要向同級政府及“聯(lián)席辦”提出專門的審計結(jié)果報告)，耗費審計人員太多的精力，審計效率太低。以我們曾經(jīng)開展的某某單位領導正常離任的任期經(jīng)濟責任審計工作為例，該領導干部任職時間長達15年，以往開展常規(guī)財務收支審計次數(shù)又少，可資利用的審計資料極為有限，加上該領導干部在任期內(nèi)以貸款為主投資1億多元建了一棟辦公大樓，時間跨度近十年，為收集完整有效的相關資料，審前調(diào)查和制定審計實施方案費時20多天，為確保審計數(shù)據(jù)真實準確，實質(zhì)性審計前后也投入40多天，由于基建程序復雜性，審計報告在對該事項文字表述頗費周折，長時間未能形成共識，幾易其稿，幾經(jīng)反復，撰寫審計報告和征求意見又歷時近20天，加上審計復核及大型審理會在審計問題定性處理方面分歧大，經(jīng)過上網(wǎng)尋找依據(jù)及向上級審計機關請示，對該單位開展的任期經(jīng)濟責任審計，4位審計人員用了三個多月的時間，效果仍難盡如人意，審計“性價比”差，從某種意義上說是得不償失，但站在基層審計人員的角度去解讀，也純屬無奈之舉。
因此審計程序的簡化，一定程度上可以化解這一矛盾。
2、有利于節(jié)約基層審計工作成本。
適用現(xiàn)行審計程序，對基層而言，不僅增加不必要的資金成本，同時也增加了人力資源成本。當前基層審計機關面臨著被審計單位范圍廣，規(guī)模不大，內(nèi)部管理結(jié)構簡單這種相對穩(wěn)定的格局，套用如此完整的審計程序，實在沒多大實際意義，可以毫不夸張地說，基層審計工作人員整個審計過程中，用于不具實際意義的各項程序與文書所花費的時間，絕對會遠遠多于現(xiàn)場審計時間。還有一些并沒有硬性規(guī)定，但審計工作中確不可少的一些文書或表格，如：“審計決定執(zhí)行落實情況回復”、“審計處理處罰事項匯總表”，“審計方案審批表”、“審計事項三級復核與反饋表”等等�；鶎訉徲嬋藛T往往不是將主要精力放在審計項目的實質(zhì)性審查上，而是將大部分時間用在這些程序與文書上，在程序與文書的林海之中穿梭，這不僅增加相關資金成本付出，更多地增加了人力資源成本，也違背了節(jié)約行政成本的要求，導致經(jīng)費緊張的局面難于得到釋放和有效緩解。例如，我們近期開展市直某行政事業(yè)單位的預算執(zhí)行情況審計，其年度撥款總額僅為260多萬元，又沒有行政性收費職能和政府性基金收入，純屬一般性的小型行政事業(yè)單位審計，由3名審計人員組成的審計組從審計正式進點到現(xiàn)場審計結(jié)束共計5天15個工作日，但是從實施審前調(diào)查開始至出具正式審計報告、下達審計決定書，共計歷時29天，其中：審前調(diào)查及與被審單位相關人員座談2天，制定審計實施方案1天，下達審計通知書3天，實質(zhì)性審計及整理審計資料7天，征求被審單位意見7天，審計資料三級復核及召開審理會對審計問題定性分析分析處理處罰7天，簽發(fā)審計文書2天，就這么一個極其普通的小型審計項目，一套完整審計程序走完，歷時近一個半月(含正常的休息日)，其人力物力的耗費之多與審計效率之低下，讓人難于接受，從某種意義上表明，簡化基層審計工作程序事不宜遲。
當前市縣兩級審計機關經(jīng)費困難，這是不爭的事實，辦公經(jīng)費、交通工具、通訊設備不能適應現(xiàn)行審計工作的實際需要，相當一部分基層審計機關工作經(jīng)費與實際審計上繳收入掛鉤，審計程序的簡化，有利于節(jié)省人力資源成本，化解經(jīng)費緊張的瓶徑。
3、有利于調(diào)動基層審計人員工作積極性，有效提高審計效率。
現(xiàn)有審計程序未能充分考慮基層審計工作現(xiàn)實，硬性規(guī)定必須嚴格遵守，與實際操作嚴重脫節(jié)，一定程度上阻礙審計人員創(chuàng)造力的發(fā)揮。 以我們這次專門開展的縣級審計機關近三年實施審計工作匯總情況看，已列入統(tǒng)計的7個縣級審計機關2007—2009年共計實施審計項目465個項目(單位)，平均每縣一年開展審計約23個項目，在近三年所實施的審計項目中，年度收入規(guī)模(指行政事業(yè)單位年度經(jīng)費收入總額、企業(yè)單位經(jīng)營收入總額、建設項目當年實際完成投資額)300萬元及以下者為284個單位(項目)，約占總審計項目數(shù)的61%;投入審計力量中，程序性耗時(指耗費在審計程序性方面的工作時日)占總投入審計力量高達64%，審計查出問題處理處罰在10萬元以下的單位數(shù)占67%，特別是目前上級審計機關對任期經(jīng)濟責任審計提出的逢提必審、逢離必審等措施，給基層審計機關提出了新的更高的要求，即必須考慮經(jīng)濟責任審計與干部管理部門的同步問題，現(xiàn)行審計程序周期過長，審計難以達到預期目標。審計效率低下，審計人員工作積極性與主動性難于調(diào)動和發(fā)揮，迫切需要一套與干部選拔任用和監(jiān)督管理相適應的審計程序。由此可見，現(xiàn)行審計工作程序已嚴重制約基層審計機關正常審計工作的有效開展，簡化審計程序勢在必行。
簡化審計程序可以提高審計工作效率，有利于貫徹“全面審計”的方針。因為簡易審計程序簡化了大量的審計機關內(nèi)部工作流程，這就可以節(jié)約出大量的審計時間，有利于擴大審計覆蓋面，由原來滾動審計項目5年覆蓋審一次，改為3年覆蓋審一次，真正實現(xiàn)“三年審一次，一次審三年”。
4、有利于更好地服務當?shù)亟?jīng)濟建設，發(fā)揮審計職能作用。隨著審計工作重要性的日益顯現(xiàn)，地方黨委、政府、紀檢等部門交辦的工作任務越來越多，沒有超強快速反應能力，是很難信任高難度工作壓力需要的，特別是當前“海西建設”，如火如荼，時不我待，福建要真正實現(xiàn)跨越式發(fā)展，非有超常規(guī)的舉措與行動不可，作為經(jīng)濟衛(wèi)士的基層審計機關，面臨著前所未有的巨大壓力，更必需尋找簡單易行解決問題的方法，應對政治與現(xiàn)實的客觀要求。審計程序的簡化，能夠促使基層審計機關更好地發(fā)揮審計職能作用，更為快速有效完成領導交辦的各項任務，從而為當?shù)亟?jīng)濟建設特別是海西建設提供優(yōu)質(zhì)服務。
二、實行簡易審計程序的可行性
(一)簡易審計程序在法律上具有可行性
1、簡易審計程序可以借鑒司法、行政機關的作法�！缎� 政 處 罰 法》、《民 事 訴 訟法》、《刑 事 訴訟法》 等法律有關條款專門規(guī)定了簡易程序，并在實踐中得到了積極運用。如稅務、質(zhì)監(jiān)、工商等行政機關，公安、檢察、法院等司法機關都很好地依據(jù)法律法規(guī)在適用簡易程序這一環(huán)節(jié)上有了新的嘗試，并取得很好的可資借鑒的經(jīng)驗。由此可見，審計監(jiān)督作為政府行政執(zhí)法的一個重要組成部分，完全可以借鑒現(xiàn)有一些司法、行政機關的作法，在適用簡易審計程序等方面大膽探索，特別是基層審計機關，完全可以依照自身審計對象點多面廣規(guī)模較小的特點，先行先試，在簡化審計程序方面有所作為，這在法律上是完全站得住，具有很強的法律依據(jù)的。
2、簡化審計程序符合《審計法》的精神�！秾徲嫹ā返谌藯l明確規(guī)定：“審計機關應當提高審計效率”。因此，作為基層審計機關應更多的關注如何提高效率這一價值目標，必須遵循成本投入最少而產(chǎn)出最大的效益規(guī)律，必須重視程序的經(jīng)濟性，不能只為追求公正而不計成本、不惜代價。審計執(zhí)法工作其發(fā)展的方向應該是在確保審計質(zhì)量的前提下盡量提高審計效率，如果不考慮被審計單位具體情況，一律實施現(xiàn)行審計程序，雖然有利于降低審計風險，但審計效率低下，會造成審計機關人力、財力資源的浪費。為此，簡化現(xiàn)行審計程序，最大限度節(jié)約審計資源，提高審計效率，完全符合《審計法》的精神。
(二)簡化審計程序在實踐上具有可行性
據(jù)了解，浙江省、山東省、安徽省、江 蘇 省、河南省、湖 南 省、河 北省、吉 林省、廣西壯族自治區(qū)等地的一些審計機關，對市、縣兩級當?shù)刎斦攧帐罩б?guī)模較小、內(nèi)容單一，又對審計對象比較了解的審計項目試行了簡易審計程序，實踐證明，簡易審計程序因其特有的簡便快速、實用、針對性強，給基層審計機關帶來了“福音”：一是實行簡易審計程序后，可以節(jié)約大量的工作時間，減少很多流于形式的會議，并節(jié)約了辦公耗材，工作效率得到了較大提升，審計成本也隨之降低，有效緩解基層審計機關工作壓力;二是實行簡易審計程序后，審計人員可以集中主要精力在審計執(zhí)法、審計規(guī)范、審計技術、審計整改、審計創(chuàng)新、審計成果轉(zhuǎn)化等方面狠下功夫，對重點審計項目打造更多審計“精品”，還可以騰出更多時間和精力學習“充電”，研究深層次問題，更加注重在微觀審計中找出帶規(guī)律性、普遍性、傾向性、政策性的問題，實現(xiàn)從微觀到宏觀方面的轉(zhuǎn)變，并從宏觀和效益的角度出發(fā)，提升審計建議的層次，當好參謀，充分發(fā)揮審計建設性作用�？梢哉f，上述部分地區(qū)對簡易審計程序敢于先試先行，并在實踐中積累了一定的經(jīng)驗，為我省審計機關出臺統(tǒng)一規(guī)范的簡易審計程序提供了良好的環(huán)境條件。
三、簡化基層審計程序的對策與思路
《審計法》及其《實施條例》關于審計程序方面的規(guī)定必須執(zhí)行。如果需要簡化，則要通過嚴格的立法程序來審定。作為地方審計機關可以呼吁、建議，但沒有權利改變、創(chuàng)新。在履行法定審計程序的過程中，在保證審計質(zhì)量的前提下，簡化工作程序，提高工作效率，具體怎么操作，資源怎么調(diào)配，內(nèi)部流轉(zhuǎn)如何更加合理、嚴格，更有利于抓住要害、突出重點，審計機關可以優(yōu)化、探索、創(chuàng)新，這兩者并不矛盾。
簡易審計程序的適用范圍 。審計項目就其性質(zhì)而言，有簡單、一般、復雜之分，只有對不同項目使用不同的程序才能使審計資源在配置上更加合理。行業(yè)審計、重點建設項目審計、國有大中型企業(yè)審計、經(jīng)濟責任審計、預算執(zhí)行審計等內(nèi)容較復雜的重要審計項目采用一般審計程序。屬于財政財務收支內(nèi)容單一、規(guī)模較小或人均費用較低的;資產(chǎn)負債規(guī)模較小、經(jīng)濟活動涉及面窄、影響范圍不大的行政機關或事業(yè)單位。審計部門對這些被審計單位的情況比較了解，認為被審計對象各項制度比較健全、內(nèi)部管理比較嚴格、相關經(jīng)濟活動比較規(guī)范的實行簡易審計程序。
1、現(xiàn)行法律環(huán)境下簡化審計程序的對策。在審計實踐中要試行簡易的審計程序，自然涉及到是否“依法審計”的問題。我國現(xiàn)行的《審計法》及其《實施條例》沒有簡易審計程序方面的明文規(guī)定，也就是說，簡易審計程序還未正式立法。從嚴格意義上來說，不管審計項目大小、繁簡，審計機關都必須執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)定的審計程序。但是，有些程序?qū)鶎訉徲嫏C關的小審計項目而言是根本沒有必要的。為了規(guī)避審計風險，我們可以把現(xiàn)行的審計程序分為涉及審計機關外部的審計程序和審計機關內(nèi)部運行的審計程序�！秾徲嫹ā分饕且�(guī)范審計機關和被審計單位之間的權利義務關系，其規(guī)定的審計程序也相應以規(guī)范外部審計程序為核心。審計機關違反法定程序，可能會導致審計處理處罰決定無效等法律后果，因此，凡涉及審計機關外部的審計程序，如發(fā)送審計通知書、取證、審計報告征求意見、聽證、復議程序等等，既涉及被審計單位的權利和義務，又是《審計法》規(guī)定的法定程序，應當適用審計的一般程序。
《審計法》未做明確規(guī)定的程序，而是各級審計機關為了控制審計質(zhì)量而出臺的審計程序，如編制審計項目計劃、制定審計方案、編寫審計日記、內(nèi)部復核、召開審理會等等屬于審計機關內(nèi)部規(guī)定的審計程序，可以適用簡化的審計程序。
2、簡化審計程序的思路。
參照“行政處罰法”的模式，把審計程序區(qū)分為一般審計程序和簡易審計程序。一般審計程序是指現(xiàn)行審計法及其實施條例以及國家審計準則規(guī)定的審計程序;簡易審計程序是相對于一般程序而言的，指審計機關在審計簡單審計項目所適用的程序。
實行簡易審計程序的審計項目可以不進行審前調(diào)查，不編寫審計工作方案，簡化審計實施方案和審計報告的編寫過程和內(nèi)容。簡易審計程序的審計實施方案可以只包括下列主要內(nèi)容：一是審計實施方案編制的依據(jù)，二是被審計單位的名稱和基本情況，三是審計目標，四是審計的范圍、內(nèi)容、重點以及對審計目標有重要影響的審計事項的審計步驟和方法，五是預定的審計工作起止時間，六是審計組組長、審計組成員及其分工，七是編制的日期，八是其它有關內(nèi)容。其中被審計單位基本情況等有關內(nèi)容可以從以前年度的審計資料獲得，也可以電話詢問被審計單位的有關人員。審計實施方案由主審人員編寫，部門負責人審核、分管領導批準后實施。同時審計報告的被審計單位基本情況與相關摘錄報表數(shù)據(jù)資料亦可相應簡略，去粗取精，真正達到精簡高效的目的需要。
實行簡易審計程序的審計項目可以不編寫審計日記，簡化審計工作底稿。審計工作底稿只要求包括下列要素：一是被審計單位名稱，即接受審計的單位或者項目的名稱，二是審計事項，即審計實施方案確定的審計事項;三是會計期間或者截止日期，即審計事項所屬會計期間或者截止日期;四是審計人員及編制日期，即實施審計項目并編制審計工作底稿的人員及編制日期;五是審計結(jié)論或者審計查出問題摘要及其依據(jù)，即簡要描述審計結(jié)論或者審計查出問題的性質(zhì)、金額、數(shù)量、發(fā)生時間、地點、方式等內(nèi)容，以及相關依據(jù);六是復核人員、復核意見及復核日期，即審計組組長或者其委托的有資格的.審計人員對審計工作底稿的復核意見及實施復核的日期;七是索引號及頁次，即審計工作底稿的統(tǒng)一編號及本頁的頁次;八是附件，即審計工作底稿所附的審計證據(jù)及相關資料。
實行簡易審計程序?qū)徲嬳椖康膶徲嬋∽C程序，應當突出重點，不求面面具到。審計人員根據(jù)審計方案要求，對需要采集的審計證據(jù)進行分析、判斷，按照審計事項分類，將審計證據(jù)與審計事項相關程度進行排序;只采集有用的審計證據(jù)，只求審計證據(jù)足以支持審計結(jié)論，放棄與審計事項無關、無效、重復、冗余證據(jù)的采集。
實行簡易審計程序?qū)徲嬳椖康膶徲媹蟾�，其基本要素不能減少，但報告的內(nèi)容可以簡化�；疽睾鸵话愠绦蛞粯影ㄆ唔�，即標題、編號、被審計單位名稱、審計項目名稱、內(nèi)容、出具單位、簽發(fā)日期。審計報告的內(nèi)容可以只包括下列六項：一是審計依據(jù)，二是被審計單位的基本情況，主要是財政收支、財務收支狀況，三是 實施審計的基本情況， 包括說明審計所涉及的被審計單位財政收支、財務收支所屬的會計期間和有關審計事項。四是審計評價意見，五是審計查出的被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為的事實和定性、處理處罰決定以及法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，有關移送處理的決定。六是必要時可以對被審計單位提出改進財政收支、財務收支管理的意見和建議�；鶎訉徲嫏C關的業(yè)務部門負責人一般都是審計組成員，審計組的審計報告要由審計組全體成員集體討論決定，審計組所在部門負責人對審計報告進行復核并簽字，不必提出書面復核意見。同時審計組所在部門可暫不草擬對外審計報告和決定，待審計業(yè)務會議召開后直接核定。
基層審計機關大都沒有專職的復核機構和人員，其內(nèi)部復核程序可以和審計業(yè)務會議合并，由分管領導或其指定的一名工作人員在會前進行復核，并在業(yè)務會議上提出復核意見，在充分討論的基礎上形成審計業(yè)務會議決定。對于問題較少或性質(zhì)不嚴重的,定性清楚的審計項目,可不召開審計業(yè)務會議,由分管領導直接審定。
3、簡易審計程序執(zhí)行中應注意的問題
簡化審計程序并不是可以隨意更改審計程序。在行政執(zhí)法中，實體與程序是一樣重要的，審計監(jiān)督作為一項行政執(zhí)法，離不開程序的引導和約束，審計程序履行責任是審計監(jiān)督責任的保證，因為“程序合法是實體合法的前提”，不按程序執(zhí)法是一種嚴重的違法行政。對不涉及法定程序、不影響內(nèi)在質(zhì)量的規(guī)定可以不作統(tǒng)一規(guī)定，允許審計組在把握準則制度基本精神、基本要求的前提下靈活運用。比如，審前調(diào)查的方式方法和內(nèi)容要求、審計日記的詳略程序、審計方法的運用、審計報告的詳略程度等等。只有這樣才能真正起到防范風險的作用，也才能真正提高審計工作效率。在審計實踐中，程序違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，比如：有的審計實施方案不是在審計前，而是在項目完成后按已審計情況后補的;有的盲目取證，該取的沒取到，不該取的取了一大堆，取到的證據(jù)未經(jīng)提供者簽字確認;有的編制審計工作底稿殘缺不全;有的審計法律文書送達以后，沒有取回送達回執(zhí);有的審計證據(jù)替代審計報告征求被審計單位意見等等。種種重實體、輕程序的現(xiàn)象，必須糾正。
簡化審計程序不能以降低審計質(zhì)量為代價。審計質(zhì)量具體體現(xiàn)在兩方面：一個是規(guī)范，一個是成效。評價審計項目質(zhì)量高低主要看它是否嚴格按照準則制度規(guī)定的作業(yè)程序進行操作，是否取得顯著成效。簡化審計程序，目的是提高工作效率。一個優(yōu)秀的審計項目，基礎是規(guī)范化操作，核心在于是不是有成效。簡化后的審計程序，內(nèi)部審計環(huán)節(jié)被大大簡化.要提高審計項目的質(zhì)量.除了提高審計人員素質(zhì)以外，要加強審計組長責任制、審計執(zhí)法過錯責任追究制度、行政執(zhí)法責任制等責任制度，審計組長負責全過程審計工作.實行項目主審負責制。在進一步明確行政行為責任的同時，理順審計工作中的法律關系.才能提升依法審計的工作質(zhì)量和效率�？傊�，審計質(zhì)量控制制度重在堅持基本原理、基本要求，重在靈活運用，不能死搬硬套。
簡化審計程序要更加注重突出重點。一是計劃立項要突出重點。要改進計劃管理，加強立項前的調(diào)查研究，在充分論證的基礎上，制定審計項目計劃，二是審計實施要突出重點。改變大而全的審計實施方案要有重點意識。要加強審計現(xiàn)場管理積極探索運用計算機手段對審計現(xiàn)場實施隨機的實時管理。三是后續(xù)控制要突出重點。要切入關鍵控制點，比如對被審計對象反饋意見的核實、說明，審計復核、審計業(yè)務會議審議等環(huán)節(jié)。四是審計管理要抓重點。以選準最佳的審計目標為切入點、以查深查透、以查處大要案等為特色，帶動整體質(zhì)量管理水平的提升。
簡化審計程序要完善審計責任的評估追究機制。審計質(zhì)量責任追究就字面理解帶有事后監(jiān)督，是出現(xiàn)問題后的一種補救措施，用以對責任人的一種警示。由于審計程序的簡化，審計的環(huán)節(jié)步驟減少，必須強化審計過程控制，把事后責任評估前移，開展“問責問效”等督查活動，把監(jiān)督重點放在監(jiān)督相對薄弱的審計實施階段，突出加強對審計組長和審計組成員行使檢查權的監(jiān)督，重點檢查審計程序、審計實施方案和審計質(zhì)量控制辦法，審計紀律和各項廉政規(guī)定的執(zhí)行情況以及任務完成情況。采用內(nèi)部檢查、同業(yè)檢查等等形式，使審計質(zhì)量控制體系能更有效地運行。
實行簡易審計程序的項目控制。根據(jù)年審計項目計劃，由業(yè)務部門提出，報分管領導同意后，在制定審計實施方案的時候確定。在審計實施過程中，發(fā)現(xiàn)如果繼續(xù)采用簡易審計程序可能將影響審計結(jié)果的合法性或出現(xiàn)審計風險時，應當終止簡易操作程序，轉(zhuǎn)為正常程序?qū)徲�。例如下列情況：一是審計過程中發(fā)現(xiàn)被審計對象違紀違規(guī)問題較多或問題性質(zhì)較嚴重的(如存在私設小金庫問題);二是審計過程中發(fā)現(xiàn)領導干部本人有廉潔自律方面問題的;三是審計過程中接到群眾舉報線索，審計人員分析后認為需要進一步核實的;四是其它需要轉(zhuǎn)為正常程序?qū)徲嬊闆r。
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