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調(diào)研報(bào)告：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新樣本
桂陽縣位于湖南省東南部，北枕衡山，南臨廣東，自古為湖湘入粵的通衢要道，有“三湘之屏蕃，兩廣之管鑰”之稱�，F(xiàn)轄26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，面積2973平方公里，人口88萬，是郴州市面積最大、人口最多的縣，也是湖南省縣域經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣。桂陽歷史久遠(yuǎn)，文化厚重，交通便利，物產(chǎn)豐富，享有“八寶之地，千年礦都”美譽(yù)。近年來，桂陽縣委、縣政府堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞“融入大郴州，加速新跨越，聚力建小康，爭當(dāng)郴州起飛排頭兵”的目標(biāo)定位，積極探索桂陽統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新思路、新方法、新舉措，走出了一條新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)，生產(chǎn)、生活、生態(tài)相互融合，改革發(fā)展成果共享的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新路子，打造了以“黨委政府為主導(dǎo)、示范為抓手、機(jī)制為保障、村民為主體、基建為引擎”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“桂陽樣本”。如何更好地構(gòu)建城鄉(xiāng)新布局、展開農(nóng)村新畫卷?如何更好地發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范效應(yīng)?2015年1月，受桂陽縣委、縣政府的邀請(qǐng)，湖南省委黨校調(diào)研組就此進(jìn)行了深入調(diào)查。通過與縣直主管部門領(lǐng)導(dǎo)及示范鎮(zhèn)村群眾的座談，以及到太和鎮(zhèn)、荷葉鎮(zhèn)、仁義鎮(zhèn)、樟市鎮(zhèn)等示范鎮(zhèn)實(shí)地考察，課題組認(rèn)為，桂陽縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作雖然起步晚，但來勢(shì)好，全縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作盡顯生機(jī)與活力。
一、桂陽統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要做法
隨著時(shí)間的不斷推移，全面建成小康社會(huì)的步伐越來越快，要求越來越高，任務(wù)也越來越緊迫。為此，桂陽縣委、縣政府積極順應(yīng)形勢(shì)，高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，強(qiáng)力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，圍繞“建設(shè)宜居利居樂居幸福桂陽”目標(biāo)，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，形成了以“黨委政府為主導(dǎo)、示范為抓手、機(jī)制為保障、村民為主體、基建為引擎”的做法和經(jīng)驗(yàn)。
1.堅(jiān)持黨委政府主導(dǎo)
實(shí)踐證明，我國農(nóng)村的組織形式雖然是自治，但黨委政府若撒手不管，農(nóng)村要建成全面小康社會(huì)是不現(xiàn)實(shí)的。黨委政府不僅是城市發(fā)展的代言人，而且是農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)的引領(lǐng)者，只有發(fā)揮黨委政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主導(dǎo)性作用，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展。從國內(nèi)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，黨委政府從規(guī)劃、立項(xiàng)、財(cái)政、金融、科技、教育等方面創(chuàng)造條件，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本保證。近年來，桂陽縣委、縣政府十分重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作，先后制定了《桂陽縣關(guān)于加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意見》、《桂陽縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作方案》、《桂陽縣規(guī)范農(nóng)村村民建房管理工作方案》等一系列具有前瞻性、操作性、科學(xué)性的指導(dǎo)性文件及實(shí)施辦法，并通過不斷加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性引導(dǎo)與資金的投入，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐。2014年，為打造“六鎮(zhèn)十村一線”，實(shí)行資金“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，建立了“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的多元化投融資機(jī)制，縣財(cái)政累計(jì)投入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范建設(shè)資金2億元，撬動(dòng)社會(huì)資金6億元，真正發(fā)揮了黨委政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主導(dǎo)與牽引作用。
2.注重典型示范帶動(dòng)
應(yīng)該說，目前各級(jí)政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)力是非常有限的。如何把有限的財(cái)力用好?這是需要認(rèn)真思考的一個(gè)問題。如果是撒胡椒面、面面俱到，就像把一把沙子撒到大海里，難以激起一點(diǎn)漣漪，很難看見變化。但若把有限的資金集中起來使用，就像握緊拳頭集中用力一樣，往往能產(chǎn)生立竿見影的效果。桂陽縣是郴州市面積最大、人口最多的縣，如果短時(shí)間內(nèi)在全縣26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都投入資金來推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作，其結(jié)果是可想而知的。為此，桂陽縣委、縣政府集中有限的財(cái)力進(jìn)行示范帶動(dòng)，通過示范鎮(zhèn)村建設(shè)以發(fā)揮榜樣的力量，通過以點(diǎn)帶面極大地推動(dòng)了全縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作。2014年，縣委、縣政府遵循“新煙區(qū)、新農(nóng)村、新生活”的發(fā)展理念，按照“政府主導(dǎo)、鎮(zhèn)村主體，因地制宜、分類指導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施，典型示范、逐步推進(jìn)”的原則，突出重點(diǎn)、點(diǎn)面結(jié)合、以點(diǎn)帶面，著力推進(jìn)“六鎮(zhèn)十村一線”示范建設(shè)�！傲�(zhèn)”即通過對(duì)流峰鎮(zhèn)、太和鎮(zhèn)、敖泉鎮(zhèn)、樟市鎮(zhèn)、仁義鎮(zhèn)、荷葉鎮(zhèn)進(jìn)行提質(zhì)改造，積極發(fā)展特色鎮(zhèn)，做大做強(qiáng)中心鎮(zhèn);“十村”即完成邱家、中留、白云、桐子坪、岸村、塘家門、糯粉、球村、漕溪、火田等十個(gè)村莊建設(shè)，形成新村新景、新風(fēng)新貌;“一線”即規(guī)范村民建房示范線建設(shè)，對(duì)郴桂嘉公路沿線可視范圍內(nèi)的村民住房按湘南民居特色進(jìn)行全面改造。從正式啟動(dòng)到基本建成僅僅半年多時(shí)間，就使得示范鎮(zhèn)村的舊貌換了新顏，道路平整油化了、廣場(chǎng)亮堂了、綠樹成蔭了、村容整潔了、房屋變得美輪美奐了，可謂一路風(fēng)光看不盡，美麗鎮(zhèn)村入畫卷。更為重要的是，通過“六鎮(zhèn)十村一線”的成功引領(lǐng)，大大激發(fā)了其他鎮(zhèn)村干部及廣大群眾的積極性，2015年，積極爭取示范鎮(zhèn)的有11個(gè)、爭取示范村的有60多個(gè)，從而產(chǎn)生了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的強(qiáng)大“示范效應(yīng)”。
3.加快推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新
推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作，必須有良好機(jī)制作保障。近年來，桂陽縣委、縣政府從縣情出發(fā)，在推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作特別是在“六鎮(zhèn)十村一線”示范建設(shè)中探索出了一些富有桂陽特色的運(yùn)行機(jī)制。主要包括集體簽名的申報(bào)機(jī)制、擂臺(tái)比武的遴選機(jī)制、規(guī)范統(tǒng)一的空心村改造機(jī)制、村民主體的拆遷機(jī)制、定期督查的考核機(jī)制、末位表態(tài)的倒逼機(jī)制、競爭淘汰的退出機(jī)制、以獎(jiǎng)代投的扶持機(jī)制，等等。每一個(gè)機(jī)制都有具體內(nèi)容和深刻內(nèi)涵，都發(fā)揮了實(shí)實(shí)在在的作用。比如，《桂陽縣2014年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“六鎮(zhèn)十村一線”示范建設(shè)實(shí)施方案》規(guī)定：按照周調(diào)度、月督查、季獎(jiǎng)罰、年考評(píng)的辦法，將“六鎮(zhèn)十村一線”示范建設(shè)工作納入縣直部門、相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)年終綜合考核的重要內(nèi)容，作為加減分項(xiàng)目，根據(jù)工作推進(jìn)情況相應(yīng)進(jìn)行加分或扣分。每個(gè)季度對(duì)示范鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行考核排隊(duì)，對(duì)排名第一的示范鎮(zhèn)獎(jiǎng)勵(lì)建設(shè)資金50萬元，對(duì)排名倒數(shù)第一的示范鎮(zhèn)罰款50萬元;對(duì)連續(xù)兩次(兩個(gè)季度)排名倒數(shù)第一的示范鎮(zhèn)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，等等。正是運(yùn)用這種具有操作性和激勵(lì)性的靈活機(jī)制，極大地推動(dòng)了“六鎮(zhèn)十村一線”的建設(shè)，真正做到了上下一條心、全縣一盤棋。
4.突出村民主體作用
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，關(guān)鍵還是要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的主體作用，切實(shí)調(diào)動(dòng)村民的主動(dòng)性與積極性。桂陽縣在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作中，充分挖掘鎮(zhèn)村的潛力、調(diào)動(dòng)村民參與的積極性、能動(dòng)性、創(chuàng)造性。比如，在“六鎮(zhèn)十村一線”的遴選中為了突出村鎮(zhèn)的主體作用，創(chuàng)造性地提出“三有三無”、“三好三不”準(zhǔn)入門檻，并按照這一條件篩選出納入示范村的正式名單�！叭小保从写迕窠ㄔO(shè)理事會(huì)、有村民請(qǐng)?jiān)赋兄Z書、有建設(shè)籌資方案;“三無”，即無廢棄雜房、無旱廁、無裸露垃圾;“三好”，即村組班子好、產(chǎn)業(yè)發(fā)展好、示范效果好;“三不”，即拆房不補(bǔ)、用地不補(bǔ)、施工不阻，拆房征地補(bǔ)償由各自然村自行解決。正是充分發(fā)揮村鎮(zhèn)主體作用，并通過公平競爭，最終由村民積極性最高、準(zhǔn)備最充分、符合“三有三無”、“三好三不”原則的村鎮(zhèn)成功入選“六鎮(zhèn)十村一線”示范點(diǎn)建設(shè)。在這一過程中，由于充分體現(xiàn)了村民的積極性、主體性，最終成功實(shí)現(xiàn)了四大轉(zhuǎn)變：示范村建設(shè)由“要我建設(shè)”向“我要建設(shè)”轉(zhuǎn)變;村民建房由“要我規(guī)范”向“我要規(guī)范”轉(zhuǎn)變;廢棄雜房拆除由“求你拆”向“自愿拆”轉(zhuǎn)變;示范村確定由以前“領(lǐng)導(dǎo)定點(diǎn)”向由“村組爭取”轉(zhuǎn)變。“六鎮(zhèn)十村一線”的示范點(diǎn)建設(shè)由于做到了因地制宜，充分利用了每個(gè)村鎮(zhèn)各自不同的人文景觀、自然生態(tài)、山水田園、建筑風(fēng)情，打造出具有湘南文化特色、桂陽風(fēng)格個(gè)性的美麗鎮(zhèn)村，形成了各有特色、各有亮點(diǎn)，創(chuàng)造了可復(fù)制、可推廣的示范典型。比如，太和鎮(zhèn)街道靚麗，流峰鎮(zhèn)擴(kuò)容提質(zhì)后人氣俱增，樟市鎮(zhèn)文化休閑廣場(chǎng)氣勢(shì)恢宏，三關(guān)村邱家自然村房屋美輪美奐，白云村正立、烏珠石自然村綠意盎然生態(tài)好……可以說，“三有三無”、“三好三不”原則是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一大亮點(diǎn)，也是發(fā)揮村民主體作用的集中體現(xiàn)。
5.打造基礎(chǔ)設(shè)施引擎
目前，桂陽縣已經(jīng)基本形成以“縣城為龍頭、小城鎮(zhèn)為紐帶、社會(huì)主義新農(nóng)村為支點(diǎn)”的多層次城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局，其中加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重要引擎。具體說來，主要包括三方面：一是加大縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。按照“融郴(郴州)達(dá)江(舂陵江)”的戰(zhàn)略方向和“城(縣城)園(園區(qū))互動(dòng)”的建設(shè)理念，以組團(tuán)式發(fā)展為主要模式，加快推進(jìn)城東兩型新區(qū)、共和工業(yè)新區(qū)和舍市濱江新區(qū)等組團(tuán)建設(shè)，快速拉開40平方公里、40萬人口規(guī)模的城市骨架，構(gòu)建“一中心多組團(tuán)”的城市發(fā)展格局。深入推進(jìn)“大縣城”擴(kuò)容提質(zhì)戰(zhàn)略，拉大框架、完善功能、優(yōu)化環(huán)境、提升品位。全面完成主干道油化、綠化、亮化及人行道硬化、街景改造、背街小巷改造和出城道路亮化，加快城中村和棚戶區(qū)改造。加快縣城交通、供水、市政公共設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)建設(shè)等向農(nóng)村延伸。著力構(gòu)建現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)體系，積極配合啟動(dòng)桂寧高速公路桂陽段建設(shè)，加快推進(jìn)廈蓉高速公路連接線、X090線、X055線等干線公路建設(shè)，啟動(dòng)桂嘉公路改造、桂江大道建設(shè)工程，全面完成撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的重要連接路網(wǎng)建設(shè)，進(jìn)一步提升完善貫通內(nèi)外、連接城鄉(xiāng)的綜合交通體系。二是科學(xué)推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。重點(diǎn)支持舂陵江、正和等區(qū)域重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)，打造好流峰、太和、樟市、敖泉等省市級(jí)中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)和示范鎮(zhèn)。三是有序推進(jìn)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。堅(jiān)持公共財(cái)政投入向農(nóng)村傾斜，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向村鎮(zhèn)延伸。努力把西水村打造成全省一流的新農(nóng)村建設(shè)亮點(diǎn)工程和全市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化示范樣板。突出“點(diǎn)亮工程”和環(huán)境整治兩大重點(diǎn)，徹底改變農(nóng)村臟、亂、差、暗現(xiàn)狀，努力破解制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。
二、桂陽統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展存在的問題
近年來，桂陽縣委、縣政府帶領(lǐng)全縣人民創(chuàng)造的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作成績令人矚目，特別是示范鎮(zhèn)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)吸引了很多兄弟縣市來考察學(xué)習(xí)。但要清醒地認(rèn)識(shí)到，目前桂陽在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作中也還存在一些亟待解決的問題。
1.統(tǒng)籌覆蓋不全不勻
中央提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，針對(duì)的主要是城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，實(shí)質(zhì)是給城鄉(xiāng)居民平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。所謂“統(tǒng)籌”就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明和生態(tài)文明建設(shè);統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、管理制度、城鄉(xiāng)收入分配，等等，最終形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。近幾年來，桂陽縣高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作，專門下發(fā)了《中共桂陽縣委桂陽縣關(guān)于加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意見》(桂發(fā)[2013]6號(hào))，并明確提出了五方面“統(tǒng)籌”具體工作要求。但在實(shí)際操作過程中，由于缺乏具體實(shí)施細(xì)則，以致存在統(tǒng)籌覆蓋不全、統(tǒng)籌力度不均勻的問題。具體而言，目前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作精力主要集中在示范點(diǎn)建設(shè)、村民建房及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理、教育、金融、戶籍、公共服務(wù)等方面還著力不多，此外，其他非示范鎮(zhèn)村的統(tǒng)籌工作準(zhǔn)備還不太充分。總的來說，桂陽的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作還處于初始階段或起始時(shí)期，正因?yàn)槿绱�，很多示范村�?zhèn)的年輕村民大多不愿留守村莊而愿意外出打工，變得漂亮的村莊僅剩老人、小孩守護(hù)。所以，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”既要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)教育等等，特別是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育提升廣大村民的素質(zhì)更是當(dāng)務(wù)之急。換言之，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展既要注重光鮮外表的打造，更要重視內(nèi)涵式發(fā)展，否則統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)際社會(huì)效果往往會(huì)大打折扣。桂陽的這種情況在全國各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作中都不同程度存在著。隨著示范鎮(zhèn)村不斷增多，桂陽的統(tǒng)籌覆蓋面應(yīng)該會(huì)不斷擴(kuò)大、統(tǒng)籌力度也會(huì)不斷加大。
2.統(tǒng)籌資金不足不活
“示范建設(shè)本身重在資金，難也在資金”。示范鎮(zhèn)村建設(shè)是一個(gè)民生工程，讓老百姓得到了實(shí)惠，然而如何籌集足夠的建設(shè)資金是擺在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)者們面前的一道現(xiàn)實(shí)難題。一是資金投入數(shù)量不足。由于“六鎮(zhèn)十村一線”示范村鎮(zhèn)建設(shè)極大地調(diào)動(dòng)了其他鎮(zhèn)村的積極性，這就意味著今后每年都要繼續(xù)加以推進(jìn)。2015年縣經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已經(jīng)提出要求，要“確保示范建設(shè)可持續(xù)、可復(fù)制，再完成6個(gè)示范鎮(zhèn)、15個(gè)示范村建設(shè)”。按照現(xiàn)有模式和相關(guān)配套資金政策，如果在26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)推廣復(fù)制示范鎮(zhèn)村建設(shè)，至少需要政府投入50億元，這對(duì)于縣財(cái)政來說無疑是一個(gè)巨大的負(fù)擔(dān)。以荷葉鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)街道多、路線長、工程量大，除縣財(cái)政配套1500萬元外，資金缺口還有2000多萬元。二是資金投入速度太慢。在調(diào)研中我們了解到，示范鎮(zhèn)建設(shè)中的一大難題是資金投入速度過慢。例如，荷葉鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)提質(zhì)改造已投入約3700萬元，除縣財(cái)政配套的資金已安排到位外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金難以落實(shí)，大多由承包方墊付，直接影響民工工資的支付，以致鎮(zhèn)政府在年前不得不緊急籌措60萬元資金用以支付民工工資。三是民間資金進(jìn)入渠道不多。2014年桂陽城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22825元，增長11.3%;農(nóng)村居民人均可支配收入11229元，增長10%，均超過郴州的平均水平，這說明桂陽縣民間資金的實(shí)力是很強(qiáng)的，然而到目前為止，民間資金參加統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的積極性并不是很高，許多資金還持一種觀望態(tài)度，亟須加強(qiáng)政策引導(dǎo)�？梢赃@樣說，多方籌措資金，盤活資金市場(chǎng)，是進(jìn)一步推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展迫在眉睫的工作。
3.統(tǒng)籌支撐不深不力
一是支撐不深。桂陽縣抓示范鎮(zhèn)村建設(shè)不僅是造福于民的民生工程，更能激發(fā)乘數(shù)效應(yīng)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。據(jù)測(cè)算，示范建設(shè)財(cái)政每投入1元便能直接帶動(dòng)3-5元的社會(huì)投入。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，是群眾期盼和歡迎的事，必須堅(jiān)定不移、果敢決斷地干下去。但是，我們也要清醒地看到，在搞好示范村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、扮靚鎮(zhèn)村工作的同時(shí)，示范鎮(zhèn)、村建設(shè)支撐不深的問題已經(jīng)凸顯出來。這種支撐不深的主要表現(xiàn)就是示范鎮(zhèn)、村的建設(shè)與管理的市場(chǎng)化程度不高。一方面，示范鎮(zhèn)村的建設(shè)還帶有行政色彩，示范鎮(zhèn)村的建設(shè)資金還是以財(cái)政資金為主，參與建設(shè)的企業(yè)中民營企業(yè)的機(jī)會(huì)還不多，另一方面，村鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生、花木園林等的市場(chǎng)化管理還沒有跟上，可以這樣說，村鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生、花木園林等如果不進(jìn)行市場(chǎng)化管理很可能會(huì)曇花一現(xiàn)。在調(diào)研中我們了解到，示范鎮(zhèn)、村的市場(chǎng)化管理已經(jīng)開始起步，但還沒有形成氣候，有的還處于設(shè)想階段，需要進(jìn)行政策引導(dǎo)和嚴(yán)格規(guī)范。二是支撐不力。如何將已經(jīng)建設(shè)好的示范鎮(zhèn)村環(huán)境保持下去、如何進(jìn)一步做好示范鎮(zhèn)村的后續(xù)工作、如何進(jìn)一步推廣示范鎮(zhèn)村建設(shè)?關(guān)鍵還是要解決示范鎮(zhèn)村的產(chǎn)業(yè)支撐問題。一個(gè)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的示范鎮(zhèn)、示范村，必定是一個(gè)空心鎮(zhèn)、空心村，是難以持續(xù)的，建得再美也沒有意義。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)有些鎮(zhèn)村雖然建起了漂亮的房子、寬廣的道路，但村上沒有像模像樣的產(chǎn)業(yè)，有些村依然只是一些單一的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。比如，煙葉是桂陽的傳統(tǒng)拳頭產(chǎn)品，煙葉產(chǎn)業(yè)是不少鎮(zhèn)村的支柱產(chǎn)業(yè)，然而隨著人們對(duì)健康越來越重視，控?zé)煂⑹且粋�(gè)基本的趨勢(shì)，目前很多村民仍然沒有看到煙葉發(fā)展存在的潛在危機(jī)，更不懂得如何將煙葉產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，這是非常危險(xiǎn)的。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須加強(qiáng)村民的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)教育，著力培養(yǎng)村民的市場(chǎng)意識(shí)，引導(dǎo)村民因地制宜發(fā)展包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、特色養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等新興支柱產(chǎn)業(yè)。
三、桂陽提升統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平的路徑
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然選擇，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、全面建成小康社會(huì)的根本舉措。2015年是桂陽“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進(jìn)年”，如何解決存在的問題以持續(xù)有序推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作?這是桂陽不斷提升統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平的當(dāng)務(wù)之急。
1.堅(jiān)持走新型城鎮(zhèn)化之路
美國著名城市理論家劉易斯·芒福德指出：城與鄉(xiāng)不能截然分開，城與鄉(xiāng)同等重要，城與鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合在一起。的確，當(dāng)一個(gè)國家和地區(qū)在生產(chǎn)力水平或城市化水平發(fā)展到一定程度時(shí)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村相互融合就在所難免。國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)城市化水平處在50%左右時(shí)，是推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的最佳時(shí)期。目前，我省城市化水平總體上已經(jīng)接近50%，已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期，因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)箭在弦上不得不發(fā)。需要指出的是，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化一定要堅(jiān)持走新型城鎮(zhèn)化之路，這是因?yàn)樾滦统擎?zhèn)化是中國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必由之路，也是農(nóng)民享受均等化基本公共服務(wù)的根本舉措。桂陽要加速推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作，一定要認(rèn)清新型城鎮(zhèn)化這樣一個(gè)大的趨勢(shì)，自覺走新型城鎮(zhèn)化之路。要繼續(xù)按照“做強(qiáng)縣城，做特鄉(xiāng)鎮(zhèn)，做美農(nóng)村”的思路，著力構(gòu)建桂陽縣城、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)及重點(diǎn)鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)三級(jí)配套的現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)體系，引導(dǎo)和促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)要素向新型城鎮(zhèn)聚集，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的良性互動(dòng)。特別是要強(qiáng)化桂陽縣城和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展互相融合、城鄉(xiāng)居民生活普遍改善，從而建成富裕、文明、和諧的新桂陽。
2.大力發(fā)展鎮(zhèn)村特色產(chǎn)業(yè)
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，根本在產(chǎn)業(yè)支撐。沒有產(chǎn)業(yè)支撐，鎮(zhèn)村建得再好，也很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，桂陽縣示范鎮(zhèn)村建設(shè)還要著力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)打造各具特色的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，推動(dòng)桂陽縣域經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展。各示范鎮(zhèn)村不僅要比基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扮靚程度，更要比產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，要通過評(píng)比、獎(jiǎng)懲措施激發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的熱情。一般來說，可以著力推進(jìn)以下特色產(chǎn)業(yè)：一是大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。通過建設(shè)無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供給基地，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，精心培育龍頭企業(yè)，發(fā)展莊園經(jīng)濟(jì)。近年來，桂陽縣積極把現(xiàn)代莊園經(jīng)濟(jì)作為休閑農(nóng)業(yè)與龍頭企業(yè)的“升級(jí)版”進(jìn)行重點(diǎn)打造，安排休閑農(nóng)業(yè)等專項(xiàng)引導(dǎo)資金，支持項(xiàng)目建設(shè)與品牌開發(fā)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)與旅游、文化等產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，促進(jìn)融合發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)莊經(jīng)濟(jì)保持良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，涌現(xiàn)了包括采摘觀光、休閑度假、體驗(yàn)認(rèn)知、養(yǎng)生保健等多種形態(tài)的農(nóng)業(yè)莊園，逐步形成了如神農(nóng)蜂、橋市度假山莊、陽山湖農(nóng)業(yè)生態(tài)園、九竹園有機(jī)農(nóng)莊、奇秀度假山莊等莊園品牌，擴(kuò)大了影響，產(chǎn)生了效益。今后要繼續(xù)因地制宜培育各種特色農(nóng)莊，切實(shí)拓寬就業(yè)渠道，增加農(nóng)民收入。二是大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。桂陽鄉(xiāng)村旅游業(yè)大有潛力可挖。要按照《桂陽縣休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游概念性總體規(guī)劃》，把發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)作為加快桂陽統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要路徑，切實(shí)落實(shí)《規(guī)劃》中關(guān)于“一心一圈，兩帶三組團(tuán)，產(chǎn)業(yè)支撐多個(gè)點(diǎn)”的構(gòu)想�！耙恍摹�，即桂陽城市旅游接待與都市農(nóng)業(yè)中心;“一圈”，即圍繞縣城周邊的郊野休閑度假圈;“兩帶”，即騎田嶺鹽鐵古道民居休閑旅游帶和舂陵江文化苦旅生態(tài)風(fēng)光旅游帶;“三組團(tuán)”，即陽山古村組團(tuán)、大溪唐文化風(fēng)景區(qū)組團(tuán)、泗洲古寨組團(tuán);“產(chǎn)業(yè)支撐多個(gè)點(diǎn)”，即結(jié)合加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)，著力打造芙蓉食品加工園以及水稻、油茶、烤煙、水果、藥材等多個(gè)特色農(nóng)業(yè)觀光休閑示范點(diǎn)，達(dá)到連點(diǎn)成片、連片成景的效果，努力把鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游和農(nóng)莊經(jīng)濟(jì)打造成為桂陽新型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。三是大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。市場(chǎng)化服務(wù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新生事物，也是培養(yǎng)村民市場(chǎng)意識(shí)、優(yōu)化市場(chǎng)資源配置的重要形式，通過市場(chǎng)化服務(wù)可以逐步改變農(nóng)民萬事不求人的小農(nóng)意識(shí)。隨著示范鎮(zhèn)村的不斷增多，花卉苗木、鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)村金融、村民購物等都需要仿效城市相關(guān)的運(yùn)作方式進(jìn)行市場(chǎng)化管理，這就需要大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，讓農(nóng)民享受到良好的市場(chǎng)化服務(wù)所帶來的便利與高效。四是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值是加快農(nóng)民致富的重要途徑，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要支撐。桂陽的許多農(nóng)產(chǎn)品如橙子、豆腐等產(chǎn)品的品質(zhì)是相當(dāng)好的，一定要加大農(nóng)產(chǎn)品加工的力度，讓桂陽的農(nóng)產(chǎn)品像臨武鴨一樣進(jìn)行充分的加工和市場(chǎng)運(yùn)作。此外，要大力推廣村企合作模式，鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)采取產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、合作開發(fā)、直接參與、智力幫扶、公益捐助等多種形式，與示范鎮(zhèn)村合作共建，利用企業(yè)的人才、資金、技術(shù)、市場(chǎng)和管理優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，并通過村企共建拓展企業(yè)自身發(fā)展的空間和領(lǐng)域。
3.多渠道籌集建設(shè)資金
實(shí)踐證明，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，政府不能靠邊站，當(dāng)“甩手掌柜”。政府不僅要投入，而且要按照財(cái)政收入增長的情況加大投入力度。但又要看到，政府投入始終是有限的，或者說僅靠政府投入是不可能完全解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展特別是示范鎮(zhèn)村建設(shè)的資金來源問題的，必須多渠道籌措資金。一是要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)鞏固政府投入。在資金有限的情況下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須規(guī)劃先行、量入為出、有序推進(jìn)。要繼續(xù)選擇部分村鎮(zhèn)重點(diǎn)投入打造，以點(diǎn)帶面，分批推進(jìn)。縣財(cái)政對(duì)新的示范鎮(zhèn)建設(shè)投入1500-2000萬元、示范村投入300-500萬元的標(biāo)準(zhǔn)不能變，最好在原有基礎(chǔ)上有所增加。對(duì)政府資金的投入要加強(qiáng)資金的審計(jì)與管理，提高資金的使用效率，防止的滋生。不然，興起一批示范鎮(zhèn)、村，倒下一批干部，將極大影響人們對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的認(rèn)識(shí)，從而形成新的工作阻力。二是要鼓勵(lì)有條件的鎮(zhèn)、村集資投入。示范鎮(zhèn)、村建設(shè)不是別人的事，而是自己的事，也就是說，示范鎮(zhèn)村建設(shè)的主體、享受的主體都是村民自己，要通過宣傳教育，讓村民認(rèn)識(shí)到自己的責(zé)任，發(fā)揮自己的主體作用，積極籌資建設(shè)示范鎮(zhèn)村。例如，有些鎮(zhèn)村條件較好，需要提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，增加的投入就需要集資來解決。此外，在整個(gè)建設(shè)資金中集資也應(yīng)占一定的比例，絕不能讓政府唱獨(dú)角戲。對(duì)集資必須加強(qiáng)管理，絕不能借口集資而肆意攤派，擾亂農(nóng)村金融秩序，引發(fā)新的社會(huì)問題。三是要引導(dǎo)社會(huì)資金投入。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下必須通過發(fā)揮市場(chǎng)的作用來籌集資金，通過積極創(chuàng)新土地運(yùn)作、資產(chǎn)盤活、招商引資、向上爭資、名人捐資等多渠道籌融資辦法，有效破解示范鎮(zhèn)村建設(shè)資金瓶頸問題。特別是要?jiǎng)?chuàng)造條件吸引戰(zhàn)略投資者來桂陽投資興業(yè)，帶動(dòng)桂陽統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作更上一層樓。例如，縣委統(tǒng)戰(zhàn)部可以圍繞“同心·致和”工程，積極搭建平臺(tái)，充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線各方面優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)海內(nèi)外資金為桂陽統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加油鼓勁，獻(xiàn)計(jì)出力。
4.改善民生提高民生水平
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本目的是改善民生。在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，必須始終以均衡的理念、務(wù)實(shí)的舉措來改善民生，切實(shí)提高鎮(zhèn)村的民生水平。為此，必須建立起以科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)體系，進(jìn)一步推進(jìn)全縣城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，逐步實(shí)現(xiàn)全縣村民與市民同步小康。一是實(shí)現(xiàn)教育發(fā)展均衡化。要加大全縣農(nóng)村教育投入，啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段合格學(xué)校建設(shè)等項(xiàng)目，提升農(nóng)村中小學(xué)設(shè)施和師資水平，不斷改善全縣農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件。統(tǒng)籌教師資源，通過逐年招聘充實(shí)農(nóng)村師資隊(duì)伍。制定激勵(lì)政策，對(duì)長期在桂陽農(nóng)村基層和邊遠(yuǎn)山區(qū)工作的教師發(fā)放特殊津補(bǔ)貼，對(duì)骨干教師、學(xué)科帶頭人、名師給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助�？h財(cái)政要安排專項(xiàng)資金對(duì)有高中以上學(xué)歷又愿意扎根農(nóng)村的青年進(jìn)行農(nóng)業(yè)專門技術(shù)培訓(xùn)，讓其成為桂陽農(nóng)村發(fā)財(cái)致富的技術(shù)能手。二是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障均等化。加快健全以新型合作醫(yī)療、最低生活保障、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障制度，提高城鄉(xiāng)社會(huì)保障并軌的層次和水平。三是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)平等化。消除農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的制度障礙，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度。縣財(cái)政每年要安排就業(yè)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)專門資金，積極搭建安心在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)，認(rèn)真落實(shí)就業(yè)再就業(yè)優(yōu)惠政策，大力鼓勵(lì)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，激發(fā)民間投資和創(chuàng)業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)，加大對(duì)農(nóng)村大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的支持力度，形成“百姓創(chuàng)家業(yè)，能人創(chuàng)企業(yè)，干部創(chuàng)事業(yè)”的生動(dòng)局面。四是實(shí)現(xiàn)文化體育事業(yè)公益化。按照“政府牽頭、市場(chǎng)運(yùn)作、共建共有、共管共享”的原則，有計(jì)劃、分步驟地推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)文化體育事業(yè)發(fā)展。開展文化、科技、衛(wèi)生、政策、法律服務(wù)“五下鄉(xiāng)”活動(dòng)，積極引導(dǎo)城市科學(xué)文化、信息技術(shù)等要素向農(nóng)村流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民文化素質(zhì)同步提升。示范村鎮(zhèn)不僅要在村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套、房屋美化等實(shí)體方面發(fā)揮示范作用，還要在文化建設(shè)、村民素質(zhì)方面發(fā)揮示范作用。只有堅(jiān)持民生導(dǎo)向，真正提高村民的素質(zhì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“統(tǒng)籌”領(lǐng)域才能做到既有廣度又有深度，才能在成功打造桂陽統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上更上一層樓，使統(tǒng)籌更有后勁、更可持續(xù)，建設(shè)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的幸福桂陽、美麗桂陽!
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