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關于全市保障性住房建設情況的調研報告
按照市政協(xié)主席會議的安排，今年9月上旬，由分管副主席帶隊，市政協(xié)環(huán)資委組織市發(fā)改、規(guī)劃、住建、國土、財政和發(fā)展研究中心等部門負責人及部分政協(xié)委員組成調研組，分赴定邊、靖邊、綏德、米脂和榆陽等縣區(qū)，采取實地察看、翻閱資料、召開座談會等方式，就全市保障性住房建設情況進行了調研�，F(xiàn)將有關情況報告如下：
一、全市保障性住房建設取得突破性進展
近幾年來，市委、市政府及各縣區(qū)十分重視住房保障工作，把實現(xiàn)城鎮(zhèn)低收入家庭“住有所居”這一目標作為事關經(jīng)濟社會發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的大事來抓，并列入各級政府的重要議事日程。特別是今年8月份全省保障性住房建設工作會議之后，市委、市政府把保障性住房建設工作擺在更加突出的位置，先后多次召開會議專題研究貫徹落實意見，及時下發(fā)了《關于加快保障性住房建設的通知》(榆辦字〔2010〕142號)，研究制定了《XX市住房保障 “十二五”規(guī)劃及2010-2012年目標任務》(榆政辦發(fā)〔2010〕87號)，切實把保障性住房建設作為踐行科學發(fā)展觀、構建和諧社會、提升城市形象、改善民生的一項重點工程，積極推進，大力實施，并取得了階段性成果。
(一)認識明確，態(tài)度積極。在調研中，我們普遍感受到，各縣區(qū)都能把保障性住房建設作為一項重要的民生工程，思想認識明確，工作積極主動。XX區(qū)早在 2005年就啟動了經(jīng)濟適用住房建設工作，目前，已建成經(jīng)濟適用房三期和廉租住房一期，總建筑面積達75.98萬平方米，走在了全市十二縣區(qū)前列，起到了積極的表率作用。XX縣始終把住房保障作為“十大惠民工程”之一，保障性住房建設工作力度大、效果好。XX縣、XX縣針對地域實際，努力克服土地資源供應緊缺的困難，以新時期“愚公移山”的精神，不斷拓展城市空間，拉大城市骨架，新增保障住房建設用地。
(二)合理規(guī)劃，領導重視。各縣區(qū)都能結合自己的實際，及時編制了保障性住房建設規(guī)劃。XX縣制定了2010-2015年保障性住房建設規(guī)劃，用地規(guī)模將達到630多畝;XX區(qū)計劃投資13.2億元建設第二期廉租房項目和第四期經(jīng)濟適用房項目，項目建成后可解決6300多戶城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭;XX縣今年9月份分三期開工建設占地316畝41萬平方米的保障性住房建設工程，2013年建成后可解決3600多戶1.2萬多人的住房困難問題;XX縣計劃從 2011年起每年新建廉租房100套，逐步開展限價房建設工作;XX縣在土地資源短缺、財政困難的情況下，提出2010年—2012年完成廉租房、經(jīng)濟適用住房和限價商品房建設的具體任務，逐步解決各類人群的住房需求。同時，各縣區(qū)還進一步加強對保障性住房工作的組織領導，普遍成立了住房建設工作領導小組，指定專人負責，完善政策措施，強化組織協(xié)調。XX縣為加強保障性住房建設工作，專門成立了住房保障建設辦公室，配備專職工作人員，設立資金專戶，著力開展工作。
(三)勇于探索，積極創(chuàng)新。各縣區(qū)在大力推進保障性住房建設的同時，創(chuàng)新工作思路和方法，積極探索總結有益經(jīng)驗。XX區(qū)在加強經(jīng)濟適用住房銷售和售后管理中嚴把“六關”，即：“房價審查關、預售報名關、購房優(yōu)先關、審核核準關、公開選房購房關、售后復查關”，切實加強和規(guī)范了經(jīng)濟適用住房的銷售管理工作，確保了公平與公正。XX縣今年上半年著手實施限價商品房建設，在購地戶手中簽訂協(xié)議征地400多畝，建設住宅樓40萬平方米，其中14萬平方米用于和購地戶用房換地，剩余部分政府補貼300元/平方米作為限價房，按政策公開銷售給中低收入家庭，可解決2000多戶家庭住房問題。XX縣大膽創(chuàng)新工作思路，結合本縣實際，積極探索廉租房“租售并舉”的管理模式。
(四)注重實效，全力推進。各縣區(qū)都能按照市上確定的目標任務，狠抓落實，強力推進保障性住房建設。保障性住房在全市住房體系中所占的比重逐年擴大。據(jù)統(tǒng)計，全市已安排保障性住房建設用地2301.85畝，計劃投資總額46.58億元。其中：經(jīng)濟適用房建設用地1954畝，計劃投資40.2億元;廉租住房建設用地347.85畝，投資6.38億元。截止目前，全市已建成經(jīng)濟適用住房面積102萬平方米、9765套，解決住房困難家庭9765戶、2.93萬人;建成廉租住房面積7.5萬平方米、1500套，現(xiàn)已解決困難家庭859戶。在建保障性住房建設用地781.6畝，計劃投資總額13億元。計劃到 2012年，保障性住房面積占到全市各類住房總面積的18.3%。同時，積極爭取中央對我市廉租住房租金補貼投資1.35億元，涉及項目24個。按人均住房面積標準，對12063戶申請保障的住房困難家庭做到應保盡保。
二、目前影響全市保障性住房建設的幾個主要問題
全市保障性住房建設工作在各級各部門的不懈努力下，取得了可喜的成績，但還存在一些突出問題和困難。
(一)工作進展不夠平衡。由于發(fā)展理念上的差異，加之受地方財力、土地指標、征地拆遷等因素限制，各縣區(qū)之間存在著建設規(guī)模、項目推進、工程進展、管理服務等方面的不平衡。有的縣區(qū)廉租房建設項目至今沒有得到落實;有的縣區(qū)經(jīng)濟適用房建設尚未正式啟動;有的縣區(qū)因保障性住房建設起步晚，欠賬多，影響了全市整體工作的進展。
(二)保障體系不夠完善。一是保障模式比較單一。目前我市僅開展了經(jīng)濟適用住房和廉租房建設工作，而公共租賃住房和限價商品房則尚未真正啟動。二是各縣區(qū)在保障性住房建設過程中，從政策制定、保障對象、土地供應、資金保障、建設標準等方面還沒有形成長效工作機制。三是低收入家庭住房狀況調查工作機制不完善，在資格審查的過程中，存在申請保障性住房家庭的經(jīng)濟收入核定困難的問題。四是后續(xù)管理滯后。各縣區(qū)普遍對保障性住房的后續(xù)管理心存疑慮，一些由住戶負擔的水、電、暖及物業(yè)等費用難以按時足額繳納，同時，在住房退出機制方面還不夠完善，給后續(xù)管理帶來一定的困難。
(三)融資渠道不夠暢通。由于我市南北區(qū)域經(jīng)濟的失衡，XX縣財政收入普遍較低，經(jīng)濟總量較小，政府的土地儲備幾乎沒有或儲備很少。在這種情況下，這些縣區(qū)落實保障性住房配套資金的壓力很大，就是北部縣區(qū)也不同程度存在政府儲備土地有限、拆遷成本高、財政支出壓力大的問題。目前我市的保障性住房建設資金來源渠道單一，主要是中、省、市縣按比例的配套資金，沒有形成一種“政府主導、多方參與”的投融資渠道。有不少縣政府將落實保障性住房配套資金寄希望于銀行發(fā)放政策性長期貸款。
(四)政府儲備建設用地不足。部分縣區(qū)政府很難做到對一級土地市場的壟斷，城市規(guī)劃區(qū)內政府手頭可以調劑的存量建設用地不足，可以由政府直接劃撥的建設用地不多，用于保障性住房供應總量有限。同時，我市建設用地指標日趨緊張，新增用地申報指標嚴重不足。近年來，隨著我市能源化工基地建設的加快，交通能源基礎設施用地量逐年增加，每年省上下達我市的指標為1.5萬畝，而我市年用地量平均4萬畝左右，建設用地的供需矛盾不同程度影響到城市新增用地儲備工作，繼而影響到保障性住房的建設。
(五)基礎配套需進一步完善。因土地受限，絕大多數(shù)縣區(qū)的保障性住房在規(guī)劃選址上相對偏僻，教育、衛(wèi)生、交通等公共基礎設施未能及時配套，供水、供氣、供電、供暖得不到正常保證，保障戶出行不便，文化娛樂、購物場所等配套實施不能及時跟進的問題，增加了保障戶的生活成本。
此外，還存在保障性住房建設機構設置不健全，缺乏應有的人員編制和工作經(jīng)費，以及建房面積和標準不規(guī)范等問題。
三、進一步加快全市保障性住房建設的意見和建議
(一)明確工作目標，提高對保障性住房建設重要性的認識。市委、市政府在《XX市住房保障“十二五”規(guī)劃及2010—2012年目標任務》中明確提出，爭取用三年時間，解決2.4萬戶城市低收入城市住房困難家庭的住房問題，實現(xiàn)人均住房面積13平方米以下的城市低保戶應保盡保。這是市委、市政府貫徹落實科學發(fā)展觀，推進和諧榆林建設的戰(zhàn)略決策。目前，全市廉租房建設普遍有了進展，經(jīng)濟適用房建設在有些縣還沒有起步。因此，各級政府應切實統(tǒng)一思想，走出保障性住房建設會影響商品房市場和地方財政收入的誤區(qū)，從保障中低收入群體民生民計的實際出發(fā)，以強烈的責任感和高度負責的使命感抓好保障性住房建設工作，努力構建起我市基本的住房保障體系。
(二)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，科學編制保障性住房建設規(guī)劃。保障性住房建設作為一項長期性工作，應置于政府的全局工作之中，科學謀劃，統(tǒng)籌兼顧，廣泛聽取群眾意見，積極穩(wěn)妥地編制規(guī)劃。建議政府在今后每年的財政預算中適當作出安排，保證規(guī)劃編制的順利實施。項目規(guī)劃既要盡可能選擇市政設施健全，教育、醫(yī)療、交通便利的地方，又要考慮縣區(qū)政府的財力可能和群眾的承受能力，把規(guī)劃制訂在扎實、可靠的基礎上，確保規(guī)劃一批，開工一批，建成一批，安置一批，使困難群眾真正享受到保障性住房建設帶來的實惠。在保障性住房規(guī)劃過程中，可借鑒外省市特別是XX市成功的經(jīng)驗和做法，優(yōu)先在交通便利、基礎設施和公共配套設施比較完善的區(qū)域安排用地，實行無差別的“混建”模式，使保障性住房應與商業(yè)樓盤布局在一起，由專業(yè)的物業(yè)公司管理，相互通融，共享配套和服務，方便中低收入家庭生活、就業(yè)、就醫(yī)和子女入學，避免形成新的城市邊緣區(qū)域。
(三)拓寬融資渠道，加大籌措項目配套資金力度。市政府應進一步加大對我市保障性住房建設的工作力度，為全市保障性住房建設配套好項目資金。各縣區(qū)也要足額配套，以緩解建設資金不足的局面，使全市保障性住房建設工作按計劃整體有序推進。應切實調動政府和社會參與保障性住房建設的積極性，多渠道籌措和落實建設資金。要提高住房公積金增值收益用于廉租房建設的資金比例，保證政府土地出讓凈收益的10%應主要用于保障性住房建設，鼓勵金融機構對保障性住房建設的信貸支持。我省XX市和這次考察調研的XX市、XX市今年入選全國利用住房公積金貸款支持保障性住房的28個試點城市行列，我市也應主動出擊，動員各方力量，積極向上級爭取列入試點城市。各級政府應在減免規(guī)費等方面出臺相關優(yōu)惠政策，借鑒我市新農(nóng)村建設的成功經(jīng)驗，廣泛動員并吸引有實力、社會責任感強、信譽好的企業(yè)家，投身于保障性住房的開發(fā)建設。同時，各縣區(qū)應創(chuàng)造性地開展工作，用好用活中省市專項資金，積極開展配售與產(chǎn)權出讓的試點工作，完善相關政策措施，用配售與出讓產(chǎn)權的收入，滾動發(fā)展，實現(xiàn)良性循環(huán)。
(四)嚴格土地供給，確保保障性住房建設用地。各縣區(qū)要根據(jù)保障性住房規(guī)劃和年度計劃，統(tǒng)籌安排保障性住房用地計劃指標，優(yōu)先安排保障性住房建設用地。全面落實《陜西省關于加快保障性住房建設的意見》(陜辦發(fā)〔2010〕11號)精神，確保廉租房、經(jīng)濟適用住房和公共租賃住房占到各縣區(qū)房地產(chǎn)用地指標的 30%左右，并納入年度土地供應計劃，未能按時落實保障性住房用地的縣區(qū)，暫停其房地產(chǎn)開發(fā)項目用地審批。廉租住房、經(jīng)濟適用住房、政府投資建設的公共租賃住房，建設用地實行政府劃撥;其他方式投資的公共租賃住房，建設用地可以采取出讓、租賃或作價入股等方式有償使用。城鎮(zhèn)國有土地變更為住宅用地的，主要用于保障性住房建設。同時，要加強耕地保護和牢固樹立集約用地理念，嚴格實行耕地總量動態(tài)平衡，管住總量，嚴控增量，盤活存量。
(五)創(chuàng)新工作理念，啟動公租房和限價商品房建設。今年6月，李克強副總理主持召開了全國公共租賃住房工作會議，住建部等部門聯(lián)合下發(fā)了《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》，這是深化我國住房制度改革的一件大事。目前我市的低保家庭住房困難問題得到了緩解，而中等偏下收入住房困難家庭、再就業(yè)職工、進城務工人員、新就業(yè)大學生和來榆的專業(yè)技術人才，對公共租賃住房和限價商品房的需求尤為迫切。根據(jù)我們調研，因榆林房價的堅挺上漲，市縣城區(qū)中等收入家庭對戶型在80—120平方米的限價商品房、公共租賃房予以熱切的期待。借鑒XX市先進經(jīng)驗，實現(xiàn)公共租賃房與廉租房、經(jīng)濟適用房一體化建設的好處在于：一方面，不再單獨新建廉租房，廉租房居民與公租房居民同住同一小區(qū)、同一品質的房屋，只是租金有所區(qū)別，且根據(jù)中央和地方政府有關補貼政策，廉租房租金應控制在公共租賃住房租金的一定比例。另一方面，公租房可有條件地轉化為經(jīng)濟適用住房。公租房承租者可通過成本價購買，轉換成有限產(chǎn)權的經(jīng)濟適用房，不再繳納租金。購買者如果需要轉讓，只能以購房價加利息由政府回購，再作為公共租賃住房流轉使用。因此，我市應盡快啟動公租房和限價商品房建設。通過這種租金不高、又可以長期穩(wěn)定租住的公租房，即可以推遲“夾心層”進入房地產(chǎn)市場的購房時間，又對避免產(chǎn)生灰色交易、緩解城市化帶來的住房供需矛盾、有效穩(wěn)定房價等難題都有重要的現(xiàn)實意義。
(六)落實工作責任，強化保障性住房建設的監(jiān)督考核。要進一步落實市、縣區(qū)政府在保障性住房建設方面的職責，各級政府要加強領導，在資金籌措、開工準備、施工招標、質量監(jiān)管等方面，落實部門和施工單位責任。各部門之間要密切合作，協(xié)調一致，積極籌措建設資金，完善項目管理辦法，不折不扣完成中省下達的保障性住房建設任務。建議市政府組織有關部門對保障性住房建設實施情況開展監(jiān)督檢查，指導各縣區(qū)統(tǒng)籌使用中、省、市下?lián)艿耐顿Y補助和租房補助資金，督促縣區(qū)政府落實責任，幫助解決存在的困難。同時，要嚴格工作職責，嚴把工程質量關，對保障房“一保到底”，確保群眾真正得以安居。要將住房保障納入市委、市政府對縣區(qū)政府的目標責任考核，列為民生工程考核的一項重要指標，鼓勵先進、鞭策后進。
(七)完善政策措施，促進保障性住房建設健康發(fā)展。一些縣區(qū)政府認為對已建成的廉租住房可以實行出租與出售相結合的“租售并舉”方式，按群眾自愿原則可以出租，也可以出售部分產(chǎn)權，實行共有產(chǎn)權制度，對這一現(xiàn)象我們要正確看待，進行深入的調研和探討，在不違背有關文件精神的前提下制定出合理可行的規(guī)章制度或政策措施。同時，各縣區(qū)要按照全市《關于加快保障性住房建設的通知》要求，落實配建政策，做好商品房配建廉租保障住房等工作，普通商品住房中要配建不低于5%的廉租保障住房，必須在出讓合同中明確保障性住房的建筑總面積、分攤土地面積、套數(shù)套型面積、建成后政府收回或收購的條件，對沒有按照規(guī)定配建保障性住房的，要按規(guī)定嚴肅處理，且不得辦理房屋產(chǎn)權證等有關手續(xù)。
(八)積極探索經(jīng)驗，加強保障性住房管理服務。住房保障管理服務水平的高低，直接關系到住房保障工作能否公平公正實施、關系到住房保障資源能否公平善用、關系到政府的形象與社會和諧穩(wěn)定。因此，應切實做好保障性住房建設的管理服務。一要進一步理順管理體制。按照中、省有關文件精神，借鑒其他兄弟地市機構設置的做法，應在市住房和城市建設局成立住房保障中心，核定機構編制，充實工作人員，保障辦公經(jīng)費，建設高效有力的住房保障工作組織機構。各縣區(qū)也要成立專門的住房保障中心。二要進一步完善保障性住房分配方式。應對實物配租形式進行改進，可依據(jù)不同的收入狀況和住房情況對低保戶劃分等次，按類別繳納不同比例的住房保證金，強化約束管理，確保“易進易出”。三要進一步完善保障性住房動態(tài)管理機制。應逐步建立、健全保障對象家庭收入和住房現(xiàn)狀監(jiān)控體系，提高核定工作的準確性和真實性，不斷完善廉租房的準入和退出機制。四要加快建立兩級住房保障信息系統(tǒng)，并與市級管理部門聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)多部門共享，依托信息技術，建立健全市、縣區(qū)、街道辦三級聯(lián)動的信息化保障性住房管理工作機制，其建設、管理費用可由同級財政專項解決。
保障性住房建設工作是各級政府義不容辭的責任和義務。只要我們按照中省的有關要求，上下一心，扎實推進，創(chuàng)新工作，通過全市上下的共同努力，中低收入群體的住房難題一定能得到有效解決，“住有所居”的目標也一定能夠早日實現(xiàn)。
附：
外省市保障性住房建設工作的主要經(jīng)驗與啟示
為了學習外省市在住房保障工作方面的經(jīng)驗和做法，市政協(xié)環(huán)資委組織相關部門負責人組成調研組，赴烏魯木齊、成都、重慶等地市就保障性住房建設工作進行了認真學習考察。通過學習考察，我們認為主要有以下幾點做法和經(jīng)驗值得我們學習借鑒：
(一)領導重視，工作力度大。各地對保障性住房工作高度重視，黨政一把手將此項工作放在民生工程優(yōu)先發(fā)展的位置，并作為踐行科學發(fā)展觀的突破口和切入點來抓。黨委、政府主要領導在保障性住房建設過程中，親自掛帥，親自督查，主動協(xié)調解決遇到的困難和問題。同時，能結合當?shù)貙嶋H，大魄力超前謀劃，科學實施，大力推進。XX市今年提出將用3年時間建成3000萬平方米公共租賃房，解決50萬戶中低收入人群的居住問題，在未來10年，由政府投資和提供相關優(yōu)惠及配套政策，建設4000萬平方米公共租賃住房，解決200多萬中低收入人群的住房困難問題。XX市計劃在2010—2012年總投資約91.5億元，提供超過5.64萬套保障性住房。烏魯木齊今年在8個片區(qū)建設8000套保障性住房，其中廉租房6000套、經(jīng)濟適用房2000套。
(二)規(guī)劃先行，布局合理。各地都能把保障性住房建設融入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃之中，并編制專門規(guī)劃，布局合理、均衡。規(guī)劃的保障性住房小區(qū)附近大都有學校、醫(yī)院、購物商業(yè)區(qū)和文體娛樂設施等公共服務場所。大都參照中高檔商業(yè)樓盤規(guī)格設計，建成中端以上配套齊備的現(xiàn)代居住小區(qū)，與當?shù)刂懈邫n商業(yè)樓盤有機相容，共享社區(qū)環(huán)境和專業(yè)物業(yè)公司管理與服務�？紤]到城市交通的快速發(fā)展，在小區(qū)大都設置了地下停車位。系統(tǒng)化的設計考慮，使小區(qū)形成布局科學、配套完善、環(huán)境優(yōu)美，有地域特色的人口聚集區(qū)，做到建設風格特色化，住宅塔樓多樣化，戶型設計標準化，公共綠地人性化，生活設施配套化，充分滿足“宜居”要求。進而彌合了社會分層而形成的裂痕，消除了收入差距的心理障礙，使居民身心都能全面健康發(fā)展。
(三)理念先進，管理規(guī)范。各地都能樹立 “低端有保障、中端有市場、高端有約束”的保障住房調控理念，努力建立市場供給和政府保障并舉的“雙軌制”住房供應保障體系，使住房保障體系得到進一步鞏固和完善。他們認為，經(jīng)濟適用房一定期限后可以上市轉讓也帶來了一系列的問題，因此保障性住房應突出公共產(chǎn)品屬性，承租人所居住的經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房等在進行轉讓或抵押處置時，其回購的主體只能是地方政府的保障性住房管理機構，用以在轉讓給新的低收入群體，從而避免因利益輸送帶來的灰色交易問題。同時，最大限度降低造價和租金。建設用地以劃撥方式提供，享有免征行政事業(yè)性收費和政府性基金、土地使用稅、土地增值稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅等優(yōu)惠政策。房屋租金主要考慮貸款利息、房屋維修管理費用、空置耗損三部分因素，原則上不超過同等品質商品房市場租金的60%，真正體現(xiàn)了保障性住房的保障屬性。特別是XX市在全國率先探索，公租房打破了城鄉(xiāng)、內外差別和戶籍限制，涵蓋了過去的廉租房和經(jīng)濟適用房，實現(xiàn)了公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房一體化。
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