法治城市創(chuàng)建中存在問題調(diào)研報告
推進依法治國，建設社會主義法治國家，是我們黨和國家既定的發(fā)展戰(zhàn)略。城市，作為人類文明的結(jié)晶和傳承文化的載體，在法治建設中無疑承擔著首要的責任。20xx年4月，全國普及法律常識辦公室印發(fā)了《關于開展法治城市法治縣（市區(qū)）創(chuàng)建活動的意見》，在國家層面正式提出了創(chuàng)建法治城市的號召。本文擬針對當前法治城市創(chuàng)建中存在的問題，談一下個人淺顯的看法。
一、當前法治城市創(chuàng)建中存在的主要問題
法的最初產(chǎn)生，即與城市、商品交換有著不解之緣，可以說，法在城市之中孕育產(chǎn)生。經(jīng)過數(shù)千年的發(fā)展，法已經(jīng)滲透到城市生活的方方面面。通過市民社會自發(fā)的演變進化，法治社會或許也會自然生成；而通過有意識的開展創(chuàng)建活動，法治城市的形成則會更加快捷。當前，各地創(chuàng)建活動存在的問題主要是：
（一）創(chuàng)建活動開展不平衡。隨著區(qū)域競爭的日趨激烈，各地都非常注重城市形象的塑造和宣傳，注重通過創(chuàng)建活動，獲取國家衛(wèi)生城市、文明城市、森林城市、環(huán)保城市等各種榮譽稱號，以增強城市的核心競爭力。相形之下，法治城市這一頗具含金量的稱號并沒有得到城市執(zhí)政者的廣泛關注。除了江蘇、廣東、浙江等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)之外，在全國其他地方，法治城市創(chuàng)建活動往往悄無聲息，相關職能部門也無所作為。在一個地區(qū)內(nèi)部，由于執(zhí)政者法律意識的不同，對法治城市創(chuàng)建活動的重視程度也存在差別。創(chuàng)建活動沒能在全國范圍內(nèi)廣泛展開，也尚沒有形成各地相互競爭加壓的態(tài)勢。
（二）創(chuàng)建活動考評機制不健全。法治建設更多的屬于軟件建設，屬于城市競爭力中的軟實力，本身在考評方面就面臨著量化的難題。加上法治城市創(chuàng)建涉及面廣，涉及部門多，由此很難形成真正系統(tǒng)完善的考評細則。國家文明城市、衛(wèi)生城市等其他創(chuàng)建活動，相關主管機構都已經(jīng)出臺了明確的考評標準和細則，各地在創(chuàng)建過程中操作起來比較方便。法治城市創(chuàng)建，目前尚處于探索階段，除江蘇、深圳等地出臺了地方性的法治縣標準、法治政府標準外，尚沒有全國統(tǒng)一的標準出臺，全國普法辦的文件也只是提供了原則性的指導意見。這種狀況，客觀上亦給創(chuàng)建活動的開展制造了難題。
（三）創(chuàng)建活動協(xié)調(diào)聯(lián)動力度不夠。法治城市創(chuàng)建是一項長期性、系統(tǒng)性工作，需要強有力的協(xié)調(diào)機關。政法、司法、公安、檢察、法院、法制，以及政府眾多執(zhí)法機關在創(chuàng)建活動中都要發(fā)揮應有的作用。這些機關隸屬不同、性質(zhì)不同、業(yè)務不同，如何整合資源，形成創(chuàng)建合力，對協(xié)調(diào)聯(lián)動機制提出了很高要求。目前各地協(xié)調(diào)聯(lián)動模式不同，較多的是由縣、市依法治理工作領導小組辦公室承擔協(xié)調(diào)職能。這種模式面臨著缺少權威、缺少制約手段等弊端，難以發(fā)揮有效作用，造成眾多相關職能部門沒有把創(chuàng)建活動當做一項必需的任務來抓，創(chuàng)建往往流于口號和形式。
（四）創(chuàng)建活動群眾參與度不夠。法治城市創(chuàng)建應當堅持以人為本，依靠人民群眾，充分發(fā)揮人民群眾在創(chuàng)建活動中的主體作用，這是全國普法辦提出的創(chuàng)建工作原則。各地在創(chuàng)建過程中，往往強調(diào)行政主導，本也無可厚非。正如馬懷德教授所言，“在中國這樣一個主要依靠行政主導的發(fā)展中國家，推行法治與發(fā)展經(jīng)濟一樣，需要來自政府方面的強大動力”。但是，法治創(chuàng)建的主體是人民群眾，只有群眾的法律意識得到提高、法律信仰得以建立、法律權利得以保障、法律訴求得到滿足，才能說城市實現(xiàn)了法治化。在當前的創(chuàng)建活動中，往往忽視了市民社會的培育、忽視了民間組織的參與，創(chuàng)建活動缺少了“源頭活水”。
二、對創(chuàng)建法治城市的幾點建議
法治城市創(chuàng)建意義重大。研究發(fā)現(xiàn)，法治指數(shù)每上升一點，低收入國家平均每人財富總值可以增加100美元以上，中收入國家平均每人財富總值可提高到400美元，高收入國家平均每人財富總值可以提升近3000美元。（見《瞭望東方周刊》20xx年40期）。因此，專家提出論點:法治創(chuàng)造gdp。開展法治城市創(chuàng)建活動，就如同發(fā)展城市經(jīng)濟一樣，應當成為城市管理者的自覺行動。針對存在問題，筆者認為應當從以下方面著手，抓好創(chuàng)建工作：
（一）確立創(chuàng)建活動的具體目標。城市間的競爭對城市品牌塑造提出了要求，城市執(zhí)政者自身有通過創(chuàng)建為城市獲得各種“城市名片”的內(nèi)在動力。比如，國家衛(wèi)生城市、全國文明城市創(chuàng)建活動等在經(jīng)過考察認定合格后，國家相關機構往往要授予該城市榮譽稱號和獎牌，一些省級政府對取得榮譽稱號的城市還要給予物質(zhì)獎勵。作為一種創(chuàng)建活動，法治城市創(chuàng)建因此也需要有明確的看得見的榮譽作為目標。當前，江蘇等地采取了授予“法治縣（市區(qū)）創(chuàng)建工作先進單位”稱號的方式。在國家層面，尚沒有關于“國家法治城市”如何申報、由何種機構負責評審等規(guī)定，這一定程度上將法治城市創(chuàng)建活動限定在了省級區(qū)域之內(nèi)。法治城市創(chuàng)建活動國家級目標的缺位，導致創(chuàng)建活力未能得到激發(fā)。筆者建議，可以在設立“省級法治城市”的基礎上，盡快確立“國家法治城市”這一榮譽稱號和制度，使二者能夠有效銜接。
（二）制定法治城市的具體標準。法治作為人類共有的政治文明，即便不同法系，也有某種程度的共性。作為一個統(tǒng)一的社會主義民主法治國家，擬定法治城市的共同標準，完全可行。作為法治創(chuàng)建活動先行者的江蘇省，20xx年即推出了相關考核內(nèi)容和評分標準，內(nèi)容涵蓋依法執(zhí)政、依法行政、公正司法、學法守法、依法管理、組織保障六方面。其他地方，更多的是針對建設法治政府提出了指標體系，比如深圳市制定了《法治政府建設指標體系（試行）》，內(nèi)容翔實，共12個大項44個子項225個細項。創(chuàng)建法治城市，當然要求達到法治政府的目標。但是，法治城市創(chuàng)建是個更廣泛的概念，不但涵蓋黨委、人大、政府、政協(xié)、司法等機關系統(tǒng)，律師、協(xié)會、社區(qū)等中介組織和自治組織也應包含在內(nèi)，作為城市主體的企業(yè)、市民更是不可或缺。因此，應以全國普法辦《意見》中列舉的十大任務為指導，構筑眾多的子門類標準，對十大方面原則任務進行細化和補缺，構筑起完整的系統(tǒng)的法治城市標準。
（三）建立創(chuàng)建活動的權威機構。創(chuàng)建活動需要多方參與，依法治理領導小組辦公室承擔協(xié)調(diào)職能的模式難以滿足需要�？紤]到中國目前的政治體制，建議設立專門的`“創(chuàng)建法治城市領導小組”，由城市黨委、人大、政府、政協(xié)、司法等系統(tǒng)主要領導擔任組長、副組長，具體涉法部門的領導為成員，定期舉行例會，討論創(chuàng)建活動中的重大問題。在領導小組下，設立“創(chuàng)建法治城市辦公室”，直接隸屬于所在市市委市政府領導，由具有專業(yè)法律知識和經(jīng)驗的專職人員組成，具體負責法治城市創(chuàng)建標準的擬定、日常的督察、年終的考核等職能。當然，機構方面的問題沒必要整齊劃一，可以由各個地方結(jié)合自身城市特色創(chuàng)造性的設置，重要的是機構能夠真正發(fā)揮作用。在具體創(chuàng)建過程中，為保障機構的權威性，增強其協(xié)調(diào)聯(lián)動能力，可以賦予其相應的權力，比如對日常法治工作的檢查權、對不服從協(xié)調(diào)的建議處分權等，該機構亦可以通過對創(chuàng)建工作的考評獎懲確立自己的權威。
（四）把握創(chuàng)建活動的重點領域。法制城市創(chuàng)建涉及面廣，但城市的主體是人民群眾，在創(chuàng)建活動中應抓住幾個與群眾密切相關的重點領域。法治政府建設最為關鍵。普通市民在生活中不可避免的要經(jīng)常和政府機關打交道，建設服務、責任、信用、公開政府是市民的普遍訴求，這些訴求歸結(jié)于一點就是建設法治政府。公正司法也是創(chuàng)建活動的重點。市民社會中糾紛不可避免，糾紛能否得到公正解決，直接影響市民的法治信仰。正如一句著名的法諺所說：“一次不公正的司法判決比多次不公正的其他舉動為禍尤烈，因為這些不公正的舉動不過弄臟水流,而不公正的司法判決則把水源弄壞了”。強有力的法治保障和規(guī)范的市場秩序也是法治城市的必然要求。市民生活在城市中，首先需要生活的安全感、交易的公平感，法治城市應當是一個犯罪和治安案件低發(fā)的地區(qū)，一個市場發(fā)育成熟，市場資源自由流通合理配置，各種交易誠信公平的地區(qū)。
（五）暢通群眾參與創(chuàng)建的渠道。法治城市創(chuàng)建的成果將由市民共享，法治城市創(chuàng)建的過程離不開市民的廣泛參與。要發(fā)揮辦事處、社區(qū)等基層單位的作用，開展形式多樣的創(chuàng)建宣傳活動，調(diào)動群眾參與法治城市創(chuàng)建的積極性。在立法過程中，可以通過聽證會、論證會等形式，由市民參與其中，做到民主立法。在司法審判活動中，推行人民陪審員制度，讓群眾參與司法活動�？梢詫⒁恍┑湫桶讣姆ㄍラ_到群眾中間，使市民近距離的受到法治教育。可以利用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡、手機短信等傳媒，向市民宣傳普及法治知識。特別是對于群眾的訴求，要及時有效地解決反饋。要擴大法律援助和法律服務的范圍，提高法律服務從業(yè)人員的素質(zhì)，使市民能夠得到及時的法律幫助。在制定法治城市考評標準時，群眾應該廣泛參與；在出臺的考評體系中，市民的法治滿意度、法治參與度，應當成為主要測評指標。
創(chuàng)建法治城市，推進城市各項事業(yè)的法治化管理水平，是城市管理工作的一項重要任務。作為城市的執(zhí)政者、管理者，應當清醒的看到法治城市創(chuàng)建的價值所在。法治城市創(chuàng)建的考評標準和機制需進一步探索完善，對創(chuàng)建活動規(guī)律的認識和把握也有一個深化的過程，法治城市創(chuàng)建不可能畢其功于一役，需要我們常抓不懈的研究和努力。
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