國稅部門內(nèi)控機制建設(shè)調(diào)研報告
加強內(nèi)控機制建設(shè)是建立健全懲防體系的重要組成部分,也是落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的深化和具體化。今年,國家稅務(wù)總局把“著力完善部門內(nèi)控機制”作為今后一段時期全國稅務(wù)系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反貪腐工作的四項主要工作任務(wù)之一。如何對“兩權(quán)”進行有效監(jiān)督控制,是當(dāng)前各級國稅部門高度關(guān)注、亟待解決的重要課題。本文結(jié)合國稅的工作實際,對如何進一步加強內(nèi)控機制建設(shè),推進黨風(fēng)廉政建設(shè)工作進行調(diào)研探討。
一、準確把握部門內(nèi)控機制建設(shè)的概念和內(nèi)涵
內(nèi)控機制是由各級國稅部門的領(lǐng)導(dǎo)班子、職能部門及其工作人員共同參與,通過明確權(quán)責(zé)分配、規(guī)范權(quán)力運行程序、強化風(fēng)險管理、健全規(guī)章制度,使權(quán)力運行實現(xiàn)分權(quán)制衡、流程制約、風(fēng)險管理、信息化運行,從而在稅收管理、稅收執(zhí)法和行政管理各項權(quán)力運行中,形成內(nèi)生的制約力的管理機制。在推進過程中,要準確把握內(nèi)控機制建設(shè)的四個內(nèi)涵。
。ㄒ唬┙ㄔO(shè)基礎(chǔ)是明晰的權(quán)責(zé)體系!懊鞔_權(quán)責(zé)分配、正確行使職權(quán)”是內(nèi)控機制的核心思想。內(nèi)控機制建設(shè)的關(guān)鍵在于權(quán)力和責(zé)任是否匹配。內(nèi)控機制建設(shè)要求各級國稅部門分解細化工作職責(zé),通過對崗位職責(zé)的規(guī)范和完善,明確各崗位在處理有關(guān)業(yè)務(wù)時所具有的權(quán)力和責(zé)任,實現(xiàn)權(quán)力、崗位、責(zé)任、制度的有機結(jié)合,形成完備的權(quán)責(zé)體系。
。ǘ┲饕獌(nèi)容是規(guī)范權(quán)力運行。內(nèi)控機制建設(shè)強調(diào)以權(quán)力運行為主線,通過內(nèi)部控制,使稅收管理權(quán)、稅收執(zhí)法權(quán)、行政管理權(quán)的運行,以及重點部門、重點崗位、重大事項、重要環(huán)節(jié)的權(quán)力運行都有章可循、有律可依,保證權(quán)力運行不出軌、干部隊伍不出事。
(三)本質(zhì)要求是促生內(nèi)在的制約力。推進內(nèi)控機制建設(shè),要準確把握監(jiān)督與制約的關(guān)系。監(jiān)督是對特定主體的監(jiān)視和督促,制約是對權(quán)力的控制和約束。內(nèi)控機制建設(shè)強調(diào)以提高制度的執(zhí)行力和責(zé)任的落實度為重點,通過規(guī)范權(quán)力的運行,使部門之間,以及部門內(nèi)部行為主體之間,由于分工和責(zé)任的不同而相互約束和牽制,形成內(nèi)生的制約力。
。ㄋ模┍憩F(xiàn)形式是科學(xué)有效的管理機制。通過內(nèi)控理念培育、崗位責(zé)任機制、風(fēng)險排查機制和評價考核機制等,對權(quán)力行使實施有效制約、規(guī)范、約束和評價,引導(dǎo)部門之間、部門內(nèi)部之間各個行為主體的互動,使對權(quán)力制約的要求與稅收征管、內(nèi)部管理的各種制度規(guī)范相適應(yīng)、相融合,形成有效制約、全程監(jiān)控、高效運行、超前防范的管理機制。
二、當(dāng)前國稅執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)控存在的主要問題
今年來,市國稅系統(tǒng)嚴格按照省局提出的找準稅收執(zhí)法“風(fēng)險點”和加強內(nèi)控機制建設(shè)的要求,結(jié)合當(dāng)前預(yù)防職務(wù)犯罪工作的需要和干部隊伍的實際,樹立預(yù)警在先、防范在前的理念,認真排查稅收執(zhí)法風(fēng)險點,規(guī)范稅收征管執(zhí)法行為,防范稅收執(zhí)法風(fēng)險,在保障全市國稅系統(tǒng)隊伍的平安、和諧方面取得了良好的成效。但在看到成績的同時,通過全市國稅系統(tǒng)的稅收執(zhí)法檢查和內(nèi)控機制執(zhí)行情況檢查發(fā)現(xiàn),當(dāng)前稅收執(zhí)法過程中也存在一些問題,內(nèi)控機制的建立還存在一些薄弱環(huán)節(jié),集中體現(xiàn)在以下三方面:
。ㄒ唬﹫(zhí)行與控制難對稱,執(zhí)法行為的復(fù)雜性、廣泛性、時效性與監(jiān)督控制的局限性和滯后性之間不對稱
從執(zhí)法內(nèi)容來看,稅收執(zhí)法涉及很多個業(yè)務(wù)流程,適用稅收法律、規(guī)章和規(guī)范性文件更是紛繁復(fù)雜;從執(zhí)法客體來看,每個縣區(qū)局管轄的納稅人成千上萬,每個納稅人的經(jīng)營納稅情況千差萬別;從執(zhí)法主體上看,除了綜合管理部門和信息技術(shù)部門,其他人員均具有一定的執(zhí)法權(quán),均是執(zhí)法的主體。因此,不論從執(zhí)法的主體、客體和內(nèi)容上看,稅收執(zhí)法貫穿于稅收管理實踐的自始至終,具有顯著的復(fù)雜性、廣泛性和時效性,它客觀要求有一套行之有效的手段對其進行全覆蓋、全過程監(jiān)督,但從目前稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)控的運行情況來看,監(jiān)控存在著局限性和滯后性問題。一方面是計算機監(jiān)控的局限性。目前稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)的監(jiān)控點多為逾期辦理、應(yīng)辦未辦等程序容易監(jiān)控的'點進行了監(jiān)控,并未全面涵蓋每項業(yè)務(wù)各個環(huán)節(jié)的執(zhí)法監(jiān)控點,尤其信息系統(tǒng)無法對虛假信息進行識別,只能對執(zhí)法行為進行表面和形式上的控制,難于對執(zhí)法行為進行深層次控制;另一方面是人工監(jiān)控的滯后性,目前執(zhí)法檢查是對稅收執(zhí)法進行人工監(jiān)督的重要手段,但這種手段主要為事后檢查,并且多采用抽查,只檢查了既成事實的結(jié)果,且監(jiān)控面窄、不深入,對稅收執(zhí)法行為的事前、事中、事后全方位全過程的監(jiān)控難以執(zhí)行到位。
。ǘ┍O(jiān)控難統(tǒng)籌,稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)控工作職責(zé)不清、要求不一
隨著稅收執(zhí)法責(zé)任制的推行和稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)的上線運行,初步形成了科學(xué)化、精細化的“人機結(jié)合”監(jiān)控新模式,但在工作實踐中,稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)控卻因各種原因難于統(tǒng)籌,主要表現(xiàn)在:一是監(jiān)控職責(zé)不明晰,監(jiān)控職能難統(tǒng)籌。從目前部門職責(zé)定位上看,對稅收執(zhí)法進行監(jiān)督控制的職責(zé)主要定位于政策法規(guī)部門,其他部門雖然對職責(zé)范圍內(nèi)的稅收執(zhí)法行為進行了監(jiān)控,但在日常工作中,各業(yè)務(wù)部門執(zhí)法監(jiān)控處于各自為政狀態(tài),難于實施統(tǒng)籌管理,不能形成監(jiān)控合力;二是管理要求不統(tǒng)一,執(zhí)法監(jiān)控難操作。各業(yè)務(wù)部門之間在平時缺乏及時有效溝通,在任務(wù)下達、標(biāo)準設(shè)定、業(yè)務(wù)銜接、資料流轉(zhuǎn)等方面未能及時進行統(tǒng)籌規(guī)范,致使基層執(zhí)法人員難于操作,執(zhí)法監(jiān)控也難于實施。
(三)內(nèi)控制度未能得到全方位的貫徹落實
市局在前期深入調(diào)研,全面收集相關(guān)材料,廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上,制訂了《關(guān)于印發(fā)加強稅收執(zhí)法監(jiān)督若干意見的通知》,分別對加強增值稅一般納稅人和小規(guī)模納稅人稅收管理、加強出口退稅管理、加強稽查系列管理和加強發(fā)票管理等五方面提出了防范制約措施,從各環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險點、可能引發(fā)的問題、加強管理和防范的措施、責(zé)任追究等方面作了規(guī)定;同時,還出臺了《關(guān)于在稅收管理和組織收入工作中實施干部問責(zé)的意見》,以確保上述五項措施的落實。但在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn),在實際工作中還存在制度執(zhí)行不到位,圖形式、走過場等問題,特別是在“兩權(quán)”運行過程中的某些崗位、某些環(huán)節(jié)還存在某些風(fēng)險隱患,內(nèi)部控制監(jiān)管的效果還有待進一步提高。
三、進一步加強內(nèi)控機制建設(shè)的對策建議
加強內(nèi)控機制建設(shè)就是通過深入分析查找稅收執(zhí)法和行政管理中容易發(fā)生問題的風(fēng)險隱患,有針對性地制訂防范措施,加大管理力度,完善內(nèi)部控制,在日常管理中做好預(yù)防工作,從而最大限度地預(yù)防和減少工作過錯以及違紀違法行為的發(fā)生,這是建立健全懲防體系的重要組成部分,也是落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的深化和具體化。針對存在問題,加強國稅部門內(nèi)控機制建設(shè),必須全面落實科學(xué)發(fā)展觀,堅持“聚財為國,執(zhí)法為民”的宗旨,以統(tǒng)一思想認識為基礎(chǔ),以強化組織領(lǐng)導(dǎo)為關(guān)鍵,以落實工作制度為重點,以加強隊伍建設(shè)為保障,進一步加強“兩權(quán)”監(jiān)督,落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制,把對權(quán)力的制約貫穿于部門權(quán)力運行的全過程,扎實有效地推進內(nèi)控機制建設(shè),保證權(quán)力規(guī)范、透明、高效運行。
(一)統(tǒng)一思想認識,樹立風(fēng)險防范理念
思想是行動的先導(dǎo)。要進一步統(tǒng)一思想,讓全系統(tǒng)干部職工充分認識加強內(nèi)控機制建設(shè)對防范風(fēng)險、強化源頭治理、推進懲防體系建設(shè)的重要意義,樹立“防風(fēng)險、抓管理、促規(guī)范、上水平”的工作理念,強調(diào)認真履行職責(zé),把對權(quán)力運行的監(jiān)督制約融入業(yè)務(wù)線條管理工作中,把監(jiān)督貫穿于國稅管理工作的過程中,牢牢把握行政執(zhí)法風(fēng)險和廉政風(fēng)險這兩個加強內(nèi)控機制建設(shè)的重點開展工作,積極探索,構(gòu)筑各種違法違紀“不能為”的堤防,努力形成大監(jiān)督的管理格局。同時,創(chuàng)新內(nèi)容,不斷豐富預(yù)防教育的內(nèi)涵,把法紀教育作為預(yù)防教育的基礎(chǔ)內(nèi)容,通過培訓(xùn)班、輔導(dǎo)報告會、編印《廉政手冊》、組織廉政知識考試等方式,增強廣大干部職工的風(fēng)險意識、紀律觀念和黨員權(quán)利保障意識。各縣區(qū)局和各基層分局要建立廉政文化活動室,把廉政文化素養(yǎng)教育作為預(yù)防教育的拓展內(nèi)容,積極探索預(yù)防教育和廉政文化的聯(lián)姻,重視發(fā)掘和弘揚優(yōu)秀廉政文化,堅持用科學(xué)的理論來武裝人,用文化的力量培育人。
。ǘ⿵娀M織領(lǐng)導(dǎo),為內(nèi)控機制建設(shè)提供組織保障
要抓住加強內(nèi)控機制建設(shè)、防范執(zhí)法風(fēng)險點的關(guān)鍵環(huán)節(jié),在全局建立起“堅持黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),齊抓共管,紀檢組織協(xié)調(diào),部門各負其責(zé)”的工作運行機制,把風(fēng)險防范工作提上黨組的重要議程。要明確具體組織牽頭部門和各相關(guān)業(yè)務(wù)部門的職責(zé),對內(nèi)控機制建設(shè)各項具體工作任務(wù)做好部署和安排;要落實崗位責(zé)任,確保該項工作有專人落實;要把好查找風(fēng)險點和制訂防范措施的審核關(guān),保證風(fēng)險點找得準,制訂的措施能切實解決問題。基層要把內(nèi)控機制建設(shè)貫穿于稅收工作的全過程,科學(xué)制定工作方案,明確工作目標(biāo)和工作要求,強化落實措施,使工作有序推進,確保取得實實在在的效果。
(三)規(guī)范權(quán)力運行,全面執(zhí)行內(nèi)控機制建設(shè)工作制度
1.貫徹落實加強內(nèi)控機制建設(shè)的各項工作制度。落實好加強稅收執(zhí)法監(jiān)督若干意見,繼續(xù)對照有關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)文件精神,結(jié)合機構(gòu)改革,對各部門的權(quán)力事項,特別是稅收業(yè)務(wù)管理權(quán),人、財、物管理權(quán),稅收執(zhí)法權(quán)等進行全面梳理,進一步健全內(nèi)控制度。著力規(guī)范權(quán)力運行機制,抓好各項工作制度的貫徹落實,優(yōu)化權(quán)力運行機制,明確具體權(quán)力事項的業(yè)務(wù)操作程序,堅持制權(quán)與增效相結(jié)合,簡化辦事程序,減少不必要的環(huán)節(jié),建立起職權(quán)清楚、責(zé)任明確,既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力制衡機制。
2.科學(xué)實施風(fēng)險管理。從分析權(quán)力運行風(fēng)險入手,對稅收管理、稅收執(zhí)法和行政管理中可能引發(fā)風(fēng)險的各種信息進行識別,并根據(jù)不同風(fēng)險度和風(fēng)險成因,采取相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對策略和措施,實現(xiàn)風(fēng)險的有效防范、控制和化解。
3.加強對權(quán)力運行的信息化監(jiān)督管理。將權(quán)力行使過程變?yōu)樾畔⑻幚磉^程,增強程序的嚴密性,弱化人為因素。依托ctais2.0征管信息系統(tǒng),逐步將以審批事項為重點的各類權(quán)力運行納入信息化管理,實現(xiàn)實時監(jiān)督、控制和綜合分析;進一步整合行政管理、人事管理、財務(wù)管理等管理系統(tǒng),使各類信息互融互通,便于溝通和監(jiān)控;進一步運用好現(xiàn)有的執(zhí)法管理信息系統(tǒng),切實掌握各類事項的受理、承辦、審核、批準、辦結(jié)等信息,做到實時監(jiān)控,全程制約。
4.不斷深化政務(wù)公開。認真落實省局關(guān)于政務(wù)公開的部署和要求,嚴格執(zhí)行公開辦事制度,不斷提高權(quán)力運行的透明度和公信力。建立健全網(wǎng)上政務(wù)公開平臺,把部門權(quán)力事項的執(zhí)行主體、執(zhí)行依據(jù)、執(zhí)行程序等內(nèi)容向內(nèi)部和社會公布,讓權(quán)力在陽光下運行。
。ㄋ模﹪栏癖O(jiān)督檢查,保證內(nèi)控機制建設(shè)工作任務(wù)的順利完成
紀檢監(jiān)察部門要加強監(jiān)督檢查,促進各部門真抓實干,防止任務(wù)不落實、推諉塞責(zé)等現(xiàn)象發(fā)生。一是分解內(nèi)控機制建設(shè)任務(wù),確定每個項目的牽頭負責(zé)人,明確要求和時限,實行目標(biāo)管理;二是采取定期督查、綜合考核、適時點評等辦法,加大落實力度,切實提高內(nèi)控機制的執(zhí)行力、遵從度和落實度;三是對內(nèi)控機制建設(shè)推進不力的部門,要嚴格問責(zé),確保部門權(quán)力事項應(yīng)控盡控,保證部門內(nèi)控機制建設(shè)工作真正落到實處。
(五)加強基層紀檢監(jiān)察隊伍建設(shè),提高內(nèi)部控制監(jiān)管的效果
1. 加強力量,成立基層稅務(wù)分局紀檢監(jiān)察小組。加強稅收執(zhí)法監(jiān)督、防范執(zhí)法風(fēng)險執(zhí)行落實在基層,為此,要注重加強基層紀檢監(jiān)察隊伍的建設(shè),注重充分發(fā)揮基層紀檢監(jiān)察干部的風(fēng)險防范作用,嚴格貫徹落實《關(guān)于進一步加強基層分局紀檢監(jiān)察隊伍管理的若干意見》,在各基層分局各配置一名專職紀檢監(jiān)察員和兩名兼職紀檢監(jiān)察員組成紀檢監(jiān)察小組,明確各專兼職紀檢監(jiān)察員的工作職責(zé),加強對基層紀檢監(jiān)察隊伍建設(shè),夯實基層稅務(wù)分局黨風(fēng)廉政建設(shè)基礎(chǔ)。
2.加強培訓(xùn),提高專職紀檢監(jiān)察員綜合素質(zhì)。要定期開展紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)培訓(xùn),并根據(jù)統(tǒng)一部署,每年開展不少于2次的各基層分局專職紀檢監(jiān)察員交叉執(zhí)法監(jiān)察。落實定期匯報制度,縣局紀檢監(jiān)察部門每季度要組織各基層分局專職紀檢監(jiān)察員召開1次工作例會,聽取各基層分局的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作情況,從而拓寬視野、取長補短、互相促進。
3.加強考核,促進基層黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的落實。要加強對基層分局專、兼職監(jiān)察員工作的考核,對認真履行職責(zé)、成績突出的,給予表彰和獎勵;對未能履行職責(zé)、工作不力的及時提出批評或調(diào)整;對造成工作失誤的要追究其相應(yīng)的責(zé)任。
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