稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政調(diào)研報(bào)告
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黨的十五大確立依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略后，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)越來(lái)越重視依法行政工作，稅務(wù)系統(tǒng)法治建設(shè)取得了較大的進(jìn)展。國(guó)稅系統(tǒng)自全面貫徹國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來(lái)，大力規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為，依法行政工作也取得了明顯成效。但在推進(jìn)稅收法治建設(shè)的同時(shí)，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)特別是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在依法行政工作上仍然還存在著一些不容忽視的問(wèn)題，諸如不同程度地存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的存在，影響了我國(guó)稅收法規(guī)的貫徹實(shí)施和依法治稅的進(jìn)程，一些執(zhí)法難題和困境仍有待破解。
一、當(dāng)前稅收?qǐng)?zhí)法中存在的主要問(wèn)題
（一）外部法制大環(huán)境有待進(jìn)一步優(yōu)化。一是稅法立法上的不完善。主要表現(xiàn)在法律法規(guī)的內(nèi)容，或不夠完善或重疊交錯(cuò)，法律用語(yǔ)過(guò)于簡(jiǎn)單，模糊概念使用較多，立法前瞻性不夠，造成稅法修改補(bǔ)充頻繁、穩(wěn)定性較差。二是稅收計(jì)劃管理與推進(jìn)“依法治稅”之間存在矛盾。由于制定稅收計(jì)劃任務(wù)的主要依據(jù)是上年稅收完成數(shù)和計(jì)劃年度預(yù)計(jì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，客觀上形成稅收計(jì)劃指標(biāo)與客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅源變化保持協(xié)調(diào)和一致存在很大的不確定性，在一定程度上使稅收計(jì)劃管理與推進(jìn)“依法治稅”之間存在著矛盾。三是社會(huì)綜合治稅機(jī)制尚不成熟，部門配合不力。主要表現(xiàn)為相關(guān)執(zhí)法部門各自為政、信息交流不暢、協(xié)作不力。一些相關(guān)部門對(duì)稅務(wù)部門在稅收?qǐng)?zhí)法的配合協(xié)作上推諉、拖延，難以形成行政執(zhí)法的整體合力。
（二）內(nèi)部管理體制機(jī)制尚需進(jìn)一步完善。一是思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題沒(méi)有根本上解決，依法行政意識(shí)有待加強(qiáng)。二是內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制不完善，缺乏統(tǒng)一的稅收?qǐng)?zhí)法質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)。另外，稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督的手段仍難以跟上發(fā)展的需要。三是專業(yè)法制人員力量薄弱，結(jié)構(gòu)不盡合理，不能滿足當(dāng)前稅收法制工作的需要。從知識(shí)結(jié)構(gòu)看，稅務(wù)系統(tǒng)法制機(jī)構(gòu)的工作人員沒(méi)有受過(guò)系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育，在法學(xué)理論、法律理念和法律知識(shí)等方面沒(méi)有受過(guò)系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育，還不能完全適應(yīng)依法行政的要求；從年齡結(jié)構(gòu)看，尚未在總體上形成梯次的年齡結(jié)構(gòu)。四是稅法執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)有限影響法制權(quán)威。稅務(wù)部門對(duì)于違法執(zhí)法人員的處理只有“建議”權(quán)而沒(méi)有直接處理權(quán)，嚴(yán)重影響監(jiān)督效果和法制機(jī)構(gòu)的權(quán)威，對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)依法行政工作產(chǎn)生負(fù)面影響。
（三）稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法存在的問(wèn)題急需進(jìn)一步改進(jìn)。一是重人治，輕法治。收“人情稅”、“關(guān)系稅”，該免的不免，該罰的不罰；有的擅自變通稅法，有的權(quán)限范圍掌握不準(zhǔn)確，越權(quán)處罰等等。二是重實(shí)體法，輕程序法。許多稅務(wù)人員對(duì)各稅種的稅收政策法規(guī)掌握得很熟練，但對(duì)《稅收征管法》及相關(guān)法律法規(guī)的運(yùn)用卻相對(duì)生疏。在執(zhí)法過(guò)程中有重口頭告知、輕執(zhí)法文書(shū)現(xiàn)象。在日常稅收活動(dòng)中，許多基層單位和稅務(wù)人員不重視稅收?qǐng)?zhí)法程序，憑感覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)辦事，隨意簡(jiǎn)化稅收?qǐng)?zhí)法手續(xù)，人為造成執(zhí)法失誤。三是納稅人的權(quán)利沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。實(shí)際操作中存在納稅人的義務(wù)多于權(quán)利，稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)利多于義務(wù)，即現(xiàn)行稅收法制還沒(méi)有充分又有效地保護(hù)納稅人的權(quán)利。對(duì)納稅人的行政救濟(jì)制度也不完善，重執(zhí)法輕救濟(jì)。四是稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)加大。就政策原因來(lái)講，表現(xiàn)在：稅收法律體系不健全。稅法與相關(guān)法規(guī)銜接不夠，造成稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)不完備，給稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法帶來(lái)隱患。政策出臺(tái)相對(duì)滯后，難以適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需要。一些稅收實(shí)施辦法和操作規(guī)定對(duì)可能產(chǎn)生的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠，易引發(fā)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。就稅務(wù)機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員來(lái)講，表現(xiàn)在：稅收政策調(diào)整頻繁而培訓(xùn)不到位，加之部分稅務(wù)干部缺乏學(xué)習(xí)稅收政策業(yè)務(wù)的自覺(jué)性，導(dǎo)致一部分稅務(wù)人員對(duì)稅收政策的熟悉和掌握不夠。部分稅務(wù)執(zhí)法人員存在憑經(jīng)驗(yàn)辦事的現(xiàn)象。部分稅務(wù)干部法律素質(zhì)較差。往往只重視學(xué)習(xí)和掌握稅收稅種知識(shí)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)，而不重視法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和掌握，從而使其法律知識(shí)，特別是法律基礎(chǔ)知識(shí)以及同經(jīng)濟(jì)管理密切相關(guān)的法律知識(shí)欠缺，以致使執(zhí)法權(quán)發(fā)生異化或弱化現(xiàn)象。個(gè)別稅務(wù)執(zhí)法人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力不高，工作責(zé)任心不強(qiáng)，執(zhí)法能力較差。在執(zhí)法過(guò)程中，不會(huì)應(yīng)用法律武器，正確行使依法治稅的權(quán)力，從而造成執(zhí)法偏差，破壞了法律的權(quán)威性。從而引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
二、稅務(wù)執(zhí)法問(wèn)題的根源探析
（一）稅務(wù)執(zhí)法依據(jù)不完備。孟德斯鳩指出：“一切法律并無(wú)絕對(duì)的優(yōu)劣或價(jià)值；凡是適合國(guó)情的法律就是最好的法律”。稅收法律制度表現(xiàn)尤為明顯，稅制先進(jìn)是必要的，但過(guò)于超前和追求理想化模式不僅不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有礙依法治稅。稅制具有可操作性是依法治稅的前提，如果稅制脫離本國(guó)國(guó)情，無(wú)法操作或操作中漏洞百出，要做到依法治稅就很困難�，F(xiàn)行稅制不合理的.因素也不少，主要表現(xiàn)在：一是稅收實(shí)體法中很多要素不確定，難以操作。現(xiàn)行的單行稅種稅法立法層次低，運(yùn)用“自由裁量權(quán)”時(shí)，容易出現(xiàn)有失公平的現(xiàn)象。二是稅收程序法中有關(guān)規(guī)定不嚴(yán)密，《稅收征管法》法律條文的彈性大，可操作性差，且漏洞多，稅收?qǐng)?zhí)法中許多主要問(wèn)題沒(méi)有以法律的形式加以確定。妨礙了新的稅收征管模式的運(yùn)行。三是稅收法律與其它法律不銜接，影響了稅收法律的實(shí)施效力�！抖愂照鞴芊ā分嘘P(guān)于稅務(wù)行政處罰、稅務(wù)行政訴訟和稅務(wù)行政復(fù)議的內(nèi)容，有許多與相關(guān)法律不相銜接，致使法律執(zhí)行中出現(xiàn)許多矛盾的地方。
（二）稅務(wù)司法保障體系不健全，難以為稅務(wù)執(zhí)法提供強(qiáng)有力的后盾。稅務(wù)司法保障體系是發(fā)揮國(guó)家司法力量的強(qiáng)制、威懾作用，嚴(yán)厲制裁破壞國(guó)家稅收秩序的嚴(yán)重違法犯罪行為，保證稅務(wù)執(zhí)法嚴(yán)肅性的重要方面。我國(guó)現(xiàn)行稅務(wù)司法保障體系并沒(méi)有表現(xiàn)出其保障稅務(wù)執(zhí)法的基本功能。在稅收犯罪案件處理中，由于以罰代刑的問(wèn)題普遍存在，致使打擊力度不夠，造成稅務(wù)違法犯罪活動(dòng)猖撅，降低了稅務(wù)執(zhí)法的水平和質(zhì)量。
（三）征收管理力度不夠。依法治稅的載體是稅收征管。“對(duì)什么征稅，按什么標(biāo)準(zhǔn)征稅，在什么環(huán)節(jié)征稅，怎樣征稅”等都是法定的，必須依法進(jìn)行。但制約征管質(zhì)量的內(nèi)在因素也很多，包括征管手段、征管方式、征管模式、考核標(biāo)準(zhǔn)及稅務(wù)人員素質(zhì)等。一是在征管手段上，確保稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)制征稅的手段仍顯不足。對(duì)“賬外經(jīng)營(yíng)”、“額外收入”缺乏相應(yīng)的控管措施，現(xiàn)行模式推進(jìn)依法治稅舉步維艱。二是在征管模式上。對(duì)現(xiàn)行的申報(bào)納稅、優(yōu)化服務(wù)、集中征收、重點(diǎn)稽查、計(jì)算機(jī)監(jiān)控模式的理解存在許多偏差，直接影響實(shí)際征管。三是考核標(biāo)準(zhǔn)不完善。組織財(cái)政收入是稅收的基本職能，因而從上到下的考核標(biāo)準(zhǔn)主要就是收入計(jì)劃完成得如何，導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)以任務(wù)為中心。四是稅務(wù)人員素質(zhì)有待提高。部分人員責(zé)任意識(shí)差，缺乏愛(ài)崗敬業(yè)精神，工作懶懶散散，不求上進(jìn)。部分人員適應(yīng)能力差，缺乏勤奮好學(xué)、只爭(zhēng)朝夕的精神，不愿學(xué)習(xí)新知識(shí)，掌握新技能，難以適應(yīng)新形勢(shì)。少數(shù)人員法紀(jì)觀念淡薄，執(zhí)法違法，知法犯法，經(jīng)不起誘惑，為偷抗騙稅開(kāi)綠燈，甚至直接參與涉稅犯罪。
（四）稅收環(huán)境不夠理想。一是公民習(xí)慣于接受政府救濟(jì)，卻對(duì)依法收稅、政府組織收入不理解。二是許多偷騙稅案件都是以補(bǔ)代罰，以罰代刑，涉稅犯罪得不到應(yīng)有的追究，這種法治環(huán)境難以維護(hù)依法治稅，有時(shí)甚至削弱了依法治稅。
三、破解稅務(wù)執(zhí)法難題的對(duì)策建議
（一）加強(qiáng)稅收立法，健全稅收法律體系，完善稅收立法體系。加強(qiáng)稅收立法，健全稅收法律體系是推進(jìn)依法治稅、治理稅收流失的基礎(chǔ)。
（二）健全護(hù)稅協(xié)稅體系，優(yōu)化依法治稅的社會(huì)環(huán)境。完善協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，健全稅務(wù)機(jī)關(guān)同其他執(zhí)法機(jī)關(guān)及社會(huì)組織之間協(xié)同配合機(jī)制，做到稅務(wù)機(jī)關(guān)專業(yè)管理與社會(huì)協(xié)稅護(hù)稅力量的有機(jī)結(jié)合，不斷優(yōu)化稅收法治環(huán)境。樹(shù)立依法用稅觀，糾正把依法治稅等同于依法征稅和依法納稅的觀念。依法治稅的關(guān)鍵，在于真正把握稅收收入的最終投向。在現(xiàn)代民主、法制思想熏陶下，納稅人思考的不僅僅再是為什么繳稅、如何繳稅、繳多少稅的問(wèn)題，他們更關(guān)注納稅人的錢被用到哪里去了，用得是否合理，用得是否有效。因此，更新稅收觀念，必須更新用稅人的觀念，提高用稅效率意識(shí)、公開(kāi)透明稅收用途。讓廣大納稅人知道稅收用在何處，增加其貢獻(xiàn)感、榮譽(yù)感，同時(shí)也便于加強(qiáng)對(duì)用稅人的監(jiān)督，反腐倡廉。
（三）加大稅法宣傳力度，改進(jìn)稅法宣傳教育方式，注重實(shí)效。采取多種行之有效、喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式大力宣傳稅收法律法規(guī)，提高全民納稅遵從度。一是樹(shù)立依法納稅義務(wù)觀。依法納稅不是光榮不光榮的道德問(wèn)題，而是是否遵紀(jì)守法的法律問(wèn)題。必須強(qiáng)化納稅人的義務(wù)觀，糾正“納稅光榮論”，“納稅多貢獻(xiàn)大”的法制觀念，通過(guò)廣泛的稅法宣傳教育，促使廣大納稅人樹(shù)立新型納稅觀念，為依法治稅奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。二是培育協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)。要消除人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，以為收稅是稅務(wù)機(jī)關(guān)的事，與己無(wú)關(guān)。事實(shí)上，支持稅收工作是全民的義務(wù)，稅收最終是由人民使用，稅收沒(méi)有做到應(yīng)收盡收，實(shí)質(zhì)上是把人民的利益讓渡給小團(tuán)體或個(gè)人。必須動(dòng)員全社會(huì)力量，建立起密切聯(lián)系的協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論和監(jiān)督力量。做到稅收應(yīng)收盡收，以保障人民的安居樂(lè)業(yè)，社會(huì)的全面進(jìn)步�？傊�，要做到“四個(gè)注重”：一是注重宣傳的形式和內(nèi)容的統(tǒng)一，并側(cè)重于宣傳的內(nèi)容和效果；二是注重集中宣傳與日常宣傳相結(jié)合，并側(cè)重經(jīng)常性宣傳；三是注重稅收宣傳的普及和提高；四是稅法宣傳要注重貼近生活，貼近社會(huì)。
（四）改進(jìn)征管完善內(nèi)部制約機(jī)制。一是改進(jìn)征管手段和征管方式。應(yīng)盡快實(shí)行企業(yè)與稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)，以提高工作效率，節(jié)約稅收成本。二是改進(jìn)考核方式。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，將過(guò)去的計(jì)劃考核標(biāo)準(zhǔn)改變?yōu)?ldquo;應(yīng)收盡收”，建立完整的征管質(zhì)量考核體系，真正實(shí)現(xiàn)依率計(jì)征，照章征稅，杜絕有稅不收或收“過(guò)頭稅”的問(wèn)題。三是進(jìn)一步加強(qiáng)稅務(wù)干部隊(duì)伍法制和業(yè)務(wù)建設(shè)。要做到公正、嚴(yán)格執(zhí)法，最根本的是執(zhí)法者要牢固樹(shù)立法制觀念，做到心中有法、言必合法、行必循法。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)人員的法制教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)；開(kāi)展稅務(wù)人員的職業(yè)道德教育和全心全意為人民服務(wù)的宗旨教育，引進(jìn)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)廣大稅務(wù)人員從事稅收工作的自豪感，榮譽(yù)感。四是強(qiáng)化稅務(wù)行政執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制，全面實(shí)行稅務(wù)行政執(zhí)法責(zé)任制，廣泛接受外部對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的監(jiān)督，形成內(nèi)外相促、上下結(jié)合、專兼配套、形式多樣的執(zhí)法監(jiān)督體系。從而使執(zhí)法監(jiān)督工作更加規(guī)范化、制度化。
（五）提高干部素質(zhì)，加強(qiáng)執(zhí)法主體建設(shè)，建立一支高素質(zhì)的稅收?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍。一方面提高政治素質(zhì)。以為人民服務(wù)為核心，努力強(qiáng)化共產(chǎn)主義信念教育，提高全體地稅人員思想素質(zhì)。另一方面，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，提高職業(yè)道德觀念，熱愛(ài)稅收，依法治稅，提高行政執(zhí)法水平。要提高稅務(wù)人員的法律素質(zhì)。“徒法不能自行”，依法治國(guó)和依法治稅都需要有較高法律意識(shí)的人來(lái)具體執(zhí)行，建立一支高素質(zhì)的稅收?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍就要加強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，特別是法制培訓(xùn)，不斷提高稅務(wù)干部的綜合素質(zhì)，特別是法律素質(zhì)。加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，提高稅務(wù)執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)和拒腐防變能力。建立健全廉政監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)稅務(wù)干部執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督。
依法治稅是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，涉及到方方面面，需要全社會(huì)各個(gè)方面的共同努力和配合，在實(shí)踐中解決存在的問(wèn)題，改善稅收環(huán)境。同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)要處理好方方面面的關(guān)系，從具體工作做起，逐步實(shí)現(xiàn)稅收的規(guī)范化、法制化，將依法治稅推向一個(gè)更高的層次。
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