勞教所禁閉措施適用中存在的誤區(qū)及改革調(diào)研報告
【內(nèi)容摘要】禁閉作為勞動教養(yǎng)所政管理的重要措施之一，在維護勞教場所安全穩(wěn)定中發(fā)揮了積極的作用，但是，隨著社會治安形勢的發(fā)展變化，勞教人員的成份和結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，使現(xiàn)行的禁閉措施在適用對象和適用時間上已不適應當前勞動教養(yǎng)執(zhí)法的需要，必須加以改革。鑒于此，本文對當前勞教禁閉措施適用中存在的認識誤區(qū)、實踐中的違規(guī)操作等問題進行剖析，并提出改革思路。
【關鍵詞】禁閉誤區(qū)違規(guī)操作改革思路
一、認識上的誤區(qū)
禁閉是勞動教養(yǎng)管理所依法對具有危險行為的勞動教養(yǎng)人員采取的臨時性完全限制其人身自由的特殊安全措施。在勞動教養(yǎng)工作實踐中，由于有關法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的不明確、不具體以及對適用此項措施的理解上的偏差，造成了在實踐中存在適用對象和適用時間上的誤區(qū)：其一，在適用對象上，有的認為禁閉措施是針對具有現(xiàn)行危險行為的勞教人員才適用的，以致一些基層勞教單位對其他不具有現(xiàn)行危險而又嚴重違反所規(guī)所紀，擾亂場所秩序的勞教人員不敢使用該措施，使其沒有發(fā)揮應有的作用；有的認為禁閉措施是一種特殊安全措施，只要是危害場所安全穩(wěn)定的行為均適用，以致一些基層勞教單位把本應適用其他措施，不符合禁閉條件的違規(guī)勞教人員也進行禁閉處理，客觀上擴大了適用禁閉的對象范圍。其二，在適用時間上，《勞動教養(yǎng)試行辦法》(以下簡稱《辦法》)第二十七條、司法部21號部令《勞動教養(yǎng)管理工作執(zhí)法細則》(以下簡稱《細則》)第四十二條均規(guī)定“禁閉時間不超過十天”。一種觀點認為，法條上規(guī)定的“禁閉時間不超過十天”，是指對適用對象同一違規(guī)行為連續(xù)使用不超過十天；另一種觀點則認為，“禁閉時間不超過十天”理解為對適用對象的違規(guī)行為一次性審批時間不能超過十天。正是由于法條規(guī)定的不明確和執(zhí)法中理解上的偏差，以及缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法解釋，造成了實踐中存在亂用、濫用的現(xiàn)象。
二、現(xiàn)行勞教法規(guī)規(guī)章中有關禁閉措施的規(guī)定
第一，《辦法》第二十七條第2款規(guī)定：“對在勞動教養(yǎng)期間行兇、煽動鬧事或有其他現(xiàn)行危險行為的，經(jīng)勞動教養(yǎng)管理所領導批準，可以禁閉。禁閉不得超過十天�！边@一規(guī)定明確了禁閉措施的適用是針對具有現(xiàn)行危險行為的勞教人員，同時規(guī)定了禁閉措施適用的對象范圍，它包含三種人(對象)：一是在勞動教養(yǎng)期間行兇；二是煽動鬧事；三是有其他現(xiàn)行危險行為的�？梢姡]措施的適用范圍就是上述所列三種人。
第二，《細則》第八章就禁閉制度作了更為具體和詳細的專門規(guī)定，并以列舉式明確了禁閉措施的適用對象�！都殑t》第四十一條規(guī)定：“勞動教養(yǎng)人員有下列情形之一的，應當采取禁閉措施：(一)在所內(nèi)有現(xiàn)行違法犯罪行為，需移送公安、檢察機關審查處理的；(二)在所內(nèi)有重新違法犯罪行為，需要隔離審查的；(三)逃跑被追回，有作案嫌疑需要審查的；(四)有行兇或預謀行兇行為的；(五)煽動鬧事，聚眾斗毆的首要分子；(六)多次逃跑或組織煽動逃跑，情節(jié)惡劣的；(七)有其他現(xiàn)行危險行為的。”該條款以列舉的形式規(guī)定了禁閉措施適用的七種情形。同時還規(guī)定，“如有重大犯罪嫌疑，公安、檢察機關通知勞動教養(yǎng)機關羈押的，也可臨時采取禁閉措施，予以隔離”。第四十二條第2款規(guī)定：“禁閉時間不超過十天”。
筆者認為，禁閉措施適用的范圍和對象是一個問題的兩個概念，范圍是禁閉適用的前提和原則，對象是禁閉適用的補充和具體化，兩者是不能分割的。如果僅以概括性的方式(即具有現(xiàn)行危險的)或只以列舉式的七種情形來適用禁閉措施，一是很容易束縛執(zhí)法民警的手腳；二是在實踐中可適用的對象也十分有限(許多法定情形在實際工作中并不多見，如《細則》規(guī)定的現(xiàn)行違法犯罪、重新違法犯罪以及多次逃跑、組織煽動逃跑等)，從而使禁閉措施的功能和作用不能得到有效的發(fā)揮。而如果把禁閉措施定位于一種特殊安全措施來適用，則很容易使適用對象范圍擴大化，造成濫用。因此，要準確適用禁閉措施，就要全面、深刻地理解有關勞教法規(guī)、規(guī)章中關于禁閉制度的立法精神和規(guī)定，正確把握禁閉措施的內(nèi)涵與外延，明確禁閉措施適用的真正作用和目的。
三、實踐中的“違規(guī)操作”
(一)在適用對象上，除了存在認識上的誤區(qū)外，更主要的是實踐中遇到的難題。一方面，隨著社會治安形勢的不斷發(fā)展，勞教人員的成份和結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，特別是涉黑、涉暴以及負案在教人員的增多，勞教場所改造與反改造的斗爭日趨激烈，而現(xiàn)行的關于禁閉措施適用對象和適用時間的規(guī)定已明顯不適應當前勞動教養(yǎng)執(zhí)法工作的需要；另一方面，由于存在空白性規(guī)定(如《辦法》第二十七條、《細則》第四十一條中關于“有其他現(xiàn)行危險行為的”規(guī)定)，空白性條款具有很大的主觀性和伸縮性，它所帶來的后果是讓執(zhí)法民警自己去理解、去適用，或參照有關規(guī)定去填補空白。上述原因帶來了禁閉措施適用對象的擴大化，這種適用對象的擴張主要表現(xiàn)在：如對管理中出現(xiàn)的頂撞民警、消極怠工、一般性打架斗毆、喝酒、和拒絕參加生產(chǎn)勞動，經(jīng)教育無效的，等等，實踐中的上述表現(xiàn)都成為禁閉對象。然而，從有關法條中，我們可以很清楚地知道該項措施主要適用對象是“具有現(xiàn)行危險的行為”，其作用和目的在于預防和遏制可能發(fā)生的危險，即把可能或即將發(fā)生的危險行為阻隔、消除在萌芽狀態(tài)或未然狀態(tài)，以防止危險行為的發(fā)生和升級。預防和遏制可能發(fā)生的危險是其主要目的，也是立法的宗旨。可見，實踐中許多勞教場所對禁閉措施的適用已經(jīng)超越了有關勞教法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，背離了立法精神和本意，從而使其從一種特殊安全措施演變成為一種帶有懲罰性和強制性的措施。
(二)在適用時間上，由于法條規(guī)定的不明確、不科學，造成違規(guī)執(zhí)法�！都殑t》第四十四條規(guī)定：“對被禁閉的勞動教養(yǎng)人員應當抓緊審查和教育疏導，對問題已經(jīng)查清，現(xiàn)行危險消除的，應及時解除禁閉”。條款中對問題已經(jīng)查清，現(xiàn)行危險消除的，明確規(guī)定應及時解除禁閉。而對未能在禁閉時間內(nèi)查清問題或消除危險的，卻沒有作出規(guī)定，正是這種缺陷，在實踐中造成了執(zhí)法民警無“法”可依，左右為難，只好“自由發(fā)揮”了。筆者認為，這種不明確、不科學表現(xiàn)在：一是對涉案待查人員(《細則》第四十一條第(一)(二)種情形以及負案在教人員)的規(guī)定。試想，對涉案人員的偵查，無論是公安機關，還是檢察機關，大多案件都不可能在短短的十天時間里偵查完畢，并采取相應刑事措施，涉案勞教人員一旦知道自己的余罪或其他重大案情已引起司法機關的`注意，他就很有可能在解除禁閉后鋌而走險，這無形中給勞教場所埋下了重大隱患，其后果可想而知。二是對具有現(xiàn)行危險行為人員的規(guī)定。對具有現(xiàn)行危險的勞教人員的禁閉，如果在規(guī)定的法定時間期滿，危險還沒有消除而解除禁閉，豈不是“放虎歸山”所以，實踐中，對上述人員通常勞教所只好規(guī)避規(guī)定，采取連續(xù)審批制(即一次審批十天以內(nèi)，期滿后再審批)的方法加以解決。
上述超越、規(guī)避法條規(guī)定的種種情形固然有它合理性(維護場所安全穩(wěn)定)的一面，但合理畢竟不等于合法。這種實踐中的“違規(guī)操作”，不僅損害了法制的統(tǒng)一性、嚴肅性，而且影響了執(zhí)法的公正性，同時也不符合當前依法治所、依法行政的客觀要求和維護司法公正的法治要求，必須加以改革。
四、改革思路
一是在未來的勞教立法中，應對設置禁閉制度的指導思想和作用進行重新定位。筆者認為，對禁閉制度的改革必須順應當前國家法治進程及勞教工作的發(fā)展要求和確保場所穩(wěn)定的需要，作出相應調(diào)整，不能把它僅局限于一種特殊安全措施，而應該適當擴展它的功能作用，定位于是一種特殊的安全、懲戒措施。
二是司法部應及時修訂或制定規(guī)章，進一步完善禁閉制度。在適用對象上，要根據(jù)當前勞教人員的成份和結(jié)構(gòu)變化以及場所改造形勢日趨嚴峻等特點，調(diào)整適用范圍，明確適用對象；在適用時間上，要區(qū)分不同情況、不同對象，設置酌情條件。如：對具有現(xiàn)行危險行為的，必須以消除現(xiàn)行危險為前提；對涉案待查人員，必須給公安、檢察機關以必要的偵查辦案時間，時間設定必須符合有關法律的規(guī)定。
三是在當前情況下，可由司法部對現(xiàn)行的規(guī)定作出解釋，統(tǒng)一適用，規(guī)范執(zhí)法，使其更具有可操作性。
四是加強執(zhí)法監(jiān)督，強化行政監(jiān)察力度。要從內(nèi)部監(jiān)督機制上加以完善，可建立執(zhí)法過錯責任追究制，以有效杜絕和減少適用不當問題。
五是切實加強民警政治業(yè)務學習，加強民警職業(yè)道德教育，不斷提高執(zhí)法水平。要大力開展民警隊伍的政治業(yè)務學習和職業(yè)道德教育，構(gòu)筑法律信仰，崇尚法治精神，正確認識和理解合法、合理與公正執(zhí)法的關系，摒棄只片面追求場所安全穩(wěn)定的錯誤觀念，把合理、公正擺到與合法的同等重要位置，并把它貫徹到依法行政的具體工作中，用高素質(zhì)的隊伍來確保實現(xiàn)依法行政、公正執(zhí)法。
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