景區(qū)門票管理的調(diào)研報(bào)告
為了積極推進(jìn)旅游綜合改革，加強(qiáng)我市核心景區(qū)門票管理，有力促進(jìn)旅游發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，確保旅游收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。9月中旬，市財(cái)政局、市旅游局、市物價(jià)局組成聯(lián)合調(diào)研組，前往xx、xx、xx三地（以下簡(jiǎn)稱“三地”），對(duì)其景區(qū)門票體制及門票收入的管理等工作進(jìn)行了學(xué)習(xí)。一致認(rèn)為，“三地”有很多經(jīng)驗(yàn)值得我市借鑒，對(duì)我市的管理有很好地促進(jìn)作用�，F(xiàn)就三地的管理情況和如何搞好我市景區(qū)門票管理工作報(bào)告如下。
一、“三地”景區(qū)門票管理的基本概況
�。ㄒ唬叭亍本皡^(qū)管理模式
“三地”景區(qū)管理，主要存在兩種管理模式：一是政府管理模式，即政府絕對(duì)管理國(guó)有資源，掌控景區(qū)的開(kāi)發(fā)與利用，其代表是xx、xx；二是企業(yè)管理模式，即政府參股企業(yè)，對(duì)國(guó)有資源的管理保留控制權(quán)，景區(qū)運(yùn)營(yíng)實(shí)行企業(yè)化管理，其代表是xx。
1、政府管理模式
在行政管理體制上，xx市政府對(duì)xx景區(qū)行使管理權(quán)，設(shè)立了正縣級(jí)xx管理委員會(huì)具體辦事機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)xx景區(qū)管理、經(jīng)營(yíng)與開(kāi)發(fā)等事務(wù)性的工作。xx市政府控制了景區(qū)所有的經(jīng)營(yíng)設(shè)施，對(duì)景區(qū)的保護(hù)與利用、整理與開(kāi)發(fā)都有決策權(quán)，對(duì)國(guó)有資源的有償使用擁有強(qiáng)勢(shì)管理權(quán)。景區(qū)內(nèi)所有的經(jīng)營(yíng)設(shè)施，均由xx市政府建設(shè)，如景區(qū)的三條索道、門票站口及道路設(shè)施等。xx州政府對(duì)xx景區(qū)的管理，與xx基本相似，xx州政府設(shè)立了xx景區(qū)管理局，專門負(fù)責(zé)xx景區(qū)管理與開(kāi)發(fā)，負(fù)責(zé)景區(qū)資源經(jīng)營(yíng)、管理以及景區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)，直接管理景區(qū)門票及門票收入。
在財(cái)政管理體制上，xx市政府對(duì)xx管理委員會(huì)實(shí)行市級(jí)財(cái)政管理。景區(qū)門票收入和索道收入作為非稅收入，全額繳入xx市級(jí)財(cái)政金庫(kù)。對(duì)xx管理委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理所需要的各項(xiàng)資金，實(shí)行定額補(bǔ)助，即市級(jí)財(cái)政以xx年為基數(shù)，結(jié)合當(dāng)年的建設(shè)需要，給予安排。其景區(qū)門票收入大部分歸市級(jí)所有，以2012年為例，景區(qū)門票收入和索道收入的安排比例，經(jīng)推算，xx市對(duì)xx管委會(huì)的資金安排比例是6:4。根據(jù)規(guī)定，對(duì)新提價(jià)的門票價(jià)格所形成的收入，90%歸市級(jí)財(cái)政，10%歸xx管理委員會(huì)。xx州政府對(duì)xx實(shí)行預(yù)算管理，xx景區(qū)管理局嚴(yán)格執(zhí)行年初預(yù)算，收支相抵后，結(jié)余部分全額上繳xx州財(cái)政局。
在門票管理體制上。xx門票的印制、保管、發(fā)放由xx管理委員會(huì)負(fù)責(zé)；xx門票的印制、保管、發(fā)放均由xx管理局負(fù)責(zé)。
2、企業(yè)管理模式
在行政管理體制上，xx市政府對(duì)xx景區(qū)的管理通過(guò)股份制企業(yè)的管理模式來(lái)實(shí)現(xiàn)，xx市政府占有51%的股份。
在財(cái)政管理體制上，xx景區(qū)屬公司化運(yùn)作，整個(gè)景區(qū)是一個(gè)上市企業(yè)，景區(qū)按國(guó)家規(guī)定上繳稅費(fèi)，政府按照所持股份比例享有景區(qū)營(yíng)運(yùn)利潤(rùn)。
在門票管理體制上，xx景區(qū)門票的印制、保管、發(fā)放由xx旅游發(fā)展股份公司負(fù)責(zé)。
�。ǘ叭亍睂�(duì)門票免票、門票優(yōu)惠的管理情況
“三地”景區(qū)都有門票免票及門票優(yōu)惠，但各不盡同。
1、“三地”門票免票管理
xx市政府對(duì)景區(qū)門票免票的管理，實(shí)行先登記，后結(jié)算。市直單位沒(méi)有接待免票，“四大家”全年接待免票實(shí)行年度控制，每年不超過(guò)3萬(wàn)張。凡工作接待，必須在xx管理委員會(huì)辦理進(jìn)山登記手續(xù)，年底統(tǒng)一結(jié)算。對(duì)于特殊情況(如救災(zāi)、搶險(xiǎn)等)須進(jìn)山的由綠色通道放行。由于口子少，管理措施得力，每年xx風(fēng)景區(qū)免票較少。
xx州政府對(duì)進(jìn)入xx景區(qū)的免票管理，實(shí)行按購(gòu)票總?cè)藬?shù)定額控制，即按年度購(gòu)票總?cè)藬?shù)的1%定額控制，超過(guò)定額控制指標(biāo)的，由xx景區(qū)管理局自行負(fù)責(zé)。由于事關(guān)切身利益，每年xx風(fēng)景區(qū)免票也非常少。
xx市政府對(duì)xx景區(qū)的管理，是股份制模式。xx旅游發(fā)展股份公司規(guī)定，除政策性規(guī)定外沒(méi)有免票，一律購(gòu)票進(jìn)入景區(qū)。
2、“三地”門票優(yōu)惠政策
xx門票（125元/張）優(yōu)惠政策。對(duì)學(xué)生、60歲以上老年人憑
證享受旺季60元/人、淡季50元/人的優(yōu)惠；對(duì)現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人、軍隊(duì)離退休干部、殘疾人、兒童（1.2米以下）、70歲以上老年人憑有效證件實(shí)行免票進(jìn)山；對(duì)教師、省部級(jí)以上勞模、英模、道德模范享受門票優(yōu)惠，旺季每人100元，淡季每人80元；特殊日期（每年農(nóng)歷正月初二、三月三、九月九）對(duì)60歲以上老年人免票進(jìn)山。
xx門票（3-11月份220元/張、淡季80元/張、不含環(huán)保車90元/人）優(yōu)惠政策。身高在1.30米以下兒童免門票和車票，革命傷殘軍人、70歲以上老年人、離休干部憑有效證件免購(gòu)門票，另購(gòu)車票。現(xiàn)役軍人、殘疾人、60-69歲老年人及在校學(xué)生，憑有效證件可購(gòu)買優(yōu)惠門票（旺季大約優(yōu)惠50元，門票價(jià)格為170元，淡季優(yōu)惠10元，門票價(jià)格為70元）。觀光車票沒(méi)有優(yōu)惠，無(wú)論淡季旺季均需要購(gòu)買全票。
xx門票（230/張）優(yōu)惠政策。對(duì)當(dāng)年考取大學(xué)的學(xué)生實(shí)行優(yōu)惠，憑全日制大學(xué)錄取通知書(shū)原件和本人有效身份證原件，門票執(zhí)行每張60元的優(yōu)惠政策（執(zhí)行時(shí)間7月1日-8月31日）；對(duì)特殊群體的優(yōu)惠，學(xué)生（全日制本科及以下學(xué)校）、現(xiàn)役軍人、軍隊(duì)退離休干部、未成年人、全國(guó)道德模范、英雄模范和省部級(jí)以上勞動(dòng)模范，憑相關(guān)證件門票按旺季價(jià)格享受半價(jià)優(yōu)惠，即115元/張；60歲以上的老年人憑本人有效居民身份證件，門票按旺季價(jià)格享受半價(jià)優(yōu)惠，即115元/張，殘疾人憑《中華人民共和國(guó)殘疾人證》門票按旺季價(jià)格享受半價(jià)優(yōu)惠，即115元/張，持有國(guó)家殘聯(lián)頒發(fā)的一至四等殘疾證的殘疾人士可享受免票待遇。淡季優(yōu)惠幅度15%-40%。
（三）“三地”、xx景區(qū)購(gòu)票人數(shù)、收入情況
表一：景區(qū)XX-2012年購(gòu)票人數(shù)、收入數(shù)單位：萬(wàn)人、萬(wàn)元
�。ㄋ模⿲�(duì)“三地”管理模式、經(jīng)驗(yàn)比較和利弊分析。
1、從管理模式上，我們認(rèn)為，政府管理模式較好。其優(yōu)勢(shì)在對(duì)景區(qū)的保護(hù)與利用有強(qiáng)硬的管理權(quán)，既能對(duì)景區(qū)的管理有決策權(quán)和調(diào)控權(quán)，又能夠很好地貫徹國(guó)家、省有關(guān)方針政策和按照政府的意圖對(duì)景區(qū)實(shí)施管理，更能運(yùn)用景區(qū)資源爭(zhēng)取國(guó)家、省的大力支持。同時(shí)，政府對(duì)景區(qū)的收入可統(tǒng)籌兼顧，集中財(cái)力辦大事，如xx、xx的管理經(jīng)驗(yàn)充分證明了這一點(diǎn)。企業(yè)化管理體制，如xx的企業(yè)管理，表面上實(shí)現(xiàn)了利益的最大化，但因其體制問(wèn)題，政府不能在景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)、管理等方面全面掌控，景區(qū)資源得不到科學(xué)的運(yùn)用，景區(qū)的收入政府難以統(tǒng)籌兼顧，政府對(duì)景區(qū)管理的意圖得不到充分地體現(xiàn)。
2、從財(cái)政體制上分析，預(yù)算管理是景區(qū)門票管理很實(shí)用的管理手段�！叭亍闭衳x、xx實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算管理，特別是xx市政府將門票收入納入市財(cái)政統(tǒng)一管理，體制明、關(guān)系順、效益高。而xx市因企業(yè)管理模式，不能實(shí)行財(cái)政預(yù)算管理。兩者比較，實(shí)行政府模式下的預(yù)算管理更能體現(xiàn)政府的管理意圖，增強(qiáng)政府的調(diào)控能力，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益可以得到同時(shí)提高，運(yùn)行效率也能得到大幅度的提升。而企業(yè)管理模式，只是經(jīng)濟(jì)效益單方面的提高。
3、從政策制定上分析，政府管理模式下，政策的制定能充分體現(xiàn)政府意圖。如對(duì)現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人、軍隊(duì)離退休干部、殘疾人、兒童（1.2米以下）、70歲以上老年人的優(yōu)惠政策，xx和xx于這一群體的政策就不一樣，xx實(shí)行免票進(jìn)山，而xx只實(shí)行優(yōu)惠票。前者失去了經(jīng)濟(jì)效益而實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益，后者失去了社會(huì)效益而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益。
另外，從免票、門票優(yōu)惠政策上比較，“三地”政府從免票對(duì)象、優(yōu)惠幅度上，都是從緊控制，但相比之下，免票、門票優(yōu)惠政策按從緊排列，分別是：xx、xx、xx。
二、“三地”景區(qū)門票管理的基本特點(diǎn)
1、政府的重視、完善的體制是搞好景區(qū)門票管理的前提。“三地”政府對(duì)景區(qū)資源的保護(hù)與利用都高度重視，把景區(qū)資源性有償使用收入作為重要的生財(cái)途徑，在制定本級(jí)政府發(fā)展規(guī)劃中，將景區(qū)資源的保護(hù)與利用列入了政府的重要議事日程。以景區(qū)旅游資源的充分運(yùn)用，作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的切入點(diǎn)，通過(guò)資源性有償使用獲得更多的門票收入，增加地方政府財(cái)力。特別是“三地”都有一個(gè)完善的體制，一是在管理模式上，xx市政府強(qiáng)化市級(jí)政府管理，對(duì)景區(qū)的保護(hù)與利用、整理與開(kāi)發(fā)都有決策權(quán)，對(duì)國(guó)有資源的有償使用有強(qiáng)勢(shì)的管理權(quán)。在財(cái)政管理體制上，實(shí)行財(cái)政預(yù)算管理。嚴(yán)格景區(qū)門票收入的收支管理，確保景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游大環(huán)境的建設(shè)，充分發(fā)揮了資金的使用效益。xx市政府對(duì)xx景區(qū)的管理采取股份制模式，實(shí)現(xiàn)收入最大化。二是完善的預(yù)算體制。xx、xx對(duì)門票收入都進(jìn)行了科學(xué)的預(yù)算，其收入均實(shí)行兩級(jí)分成，操作便捷，運(yùn)行高效。三是權(quán)、責(zé)明晰，利益分明。xx市政府、xx州政府對(duì)于授權(quán)管理景區(qū)的xx管委會(huì)和xx管理局，明確了職能、細(xì)化責(zé)任，如xx管委會(huì)只負(fù)責(zé)xx景區(qū)內(nèi)的管理、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)，重大的決策由xx市政府決定，xx管委會(huì)具體執(zhí)行，門票收入由市財(cái)政統(tǒng)一安排，不存在兩級(jí)的利益紛爭(zhēng)。我市屬政府管理模式，其管理機(jī)構(gòu)與xx、xx基本一致，但存在多家管理、利益多家分享、體制不順、預(yù)算失控、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題，這就要求我市需在完善景區(qū)管理體制上下功夫。
2、制度健全，嚴(yán)格管理是搞好景區(qū)門票管理工作的關(guān)鍵。首先，“三地”都有比較健全的門票管理制度，有嚴(yán)格的管理措施。xx、xx、xx對(duì)免票、獎(jiǎng)勵(lì)票、優(yōu)惠票、直放的管理都是嚴(yán)格按照制度執(zhí)行的。從幾個(gè)景區(qū)門票管理來(lái)分析，xx市對(duì)接待免票，實(shí)行先登記，后結(jié)算。xx管理局每年按總購(gòu)票人數(shù)的1%控制免票、獎(jiǎng)勵(lì)票、優(yōu)惠票。xx旅游發(fā)展股份有限公司有嚴(yán)格的優(yōu)惠政策，從嚴(yán)控制免票直放。而我市的門票免票管理，以2012年為例，我市2012年未購(gòu)票人數(shù)370105人，主要構(gòu)成是：市免20123人、區(qū)免7186人、張管處免6161人、獎(jiǎng)勵(lì)免112534人、直放224131人（包括學(xué)生126216人、現(xiàn)役軍人16057人、70歲以上老人30845人、殘疾人5278人、記者8711人、其他簽批、市民等直放37024人），未購(gòu)票人數(shù)占進(jìn)山總?cè)藬?shù)18.13%。而同期xx、xx、xx不購(gòu)票進(jìn)山人數(shù)分別只占總?cè)藬?shù)的1.32%、1%、1%。從景區(qū)門票收入分析，2012年，xx比xx少0.4億元，比xx少1.53億元。其原因是，除進(jìn)山總?cè)藬?shù)比“三地”少以外，我市的免票、獎(jiǎng)勵(lì)票、優(yōu)惠票、直放人數(shù)相對(duì)較多，未購(gòu)票金額高達(dá)9065萬(wàn)元（含獎(jiǎng)勵(lì)票）。其次，“三地”嚴(yán)格控制景區(qū)經(jīng)營(yíng)成本，門票印制成本低廉。從門票印制成本上，xx、xx、xx對(duì)門票成本控制很嚴(yán)。以100萬(wàn)人計(jì)算，xx、xx、xx比我市節(jié)約門票成本分別是：585萬(wàn)元、607萬(wàn)元、497萬(wàn)元。也就是說(shuō)，按100萬(wàn)人計(jì)算，xx、xx、xx比我市增加門票收入585萬(wàn)元、607萬(wàn)元、497萬(wàn)元。第三，“三地”嚴(yán)格控制了促銷成本�！叭亍闭畬�(duì)旅游促銷經(jīng)費(fèi)，實(shí)行了嚴(yán)格的預(yù)算，年初預(yù)算一步到位，如xx市政府每年預(yù)算600萬(wàn)元，中途不開(kāi)其他口子，正因?yàn)閤x、xx、xx政府對(duì)門票及門票收入管理工作的高度重視、嚴(yán)格政策，使其旅游從形式到內(nèi)容上，達(dá)到了“人旺財(cái)旺”的目的。相對(duì)而言，我市核心景區(qū)的門票管理相對(duì)松散、文件執(zhí)行不嚴(yán)，致使門票收入流失嚴(yán)重。
3、嚴(yán)格預(yù)算，理順關(guān)系，強(qiáng)化職責(zé)是搞好門票管理工作有力措施�！叭亍睂�(duì)于門票收入的預(yù)算，已經(jīng)作為一項(xiàng)經(jīng)常性工作來(lái)抓。以xx市為例，多年來(lái)景區(qū)的門票收入全額上繳市財(cái)政金庫(kù)，門票收入歸市、區(qū)兩級(jí)所有。xx市政府對(duì)xx一年的管理、建設(shè)、維護(hù)都有詳細(xì)的預(yù)算，市財(cái)政按年初預(yù)算撥付，xx管理委員會(huì)按照預(yù)算執(zhí)行。“三地”對(duì)景區(qū)及門票管理權(quán)責(zé)劃分清楚，收入分配簡(jiǎn)單明晰。目前，從我市情況來(lái)看，不僅管理層次多，收支沒(méi)有預(yù)算約束，門票收入分流也相對(duì)復(fù)雜。一張門票價(jià)格245元，參與收入分流的單位有省級(jí)、市級(jí)、武陵源區(qū)、張管處、環(huán)保車公司五個(gè)單位，分別占3.26%、22.45%、24.23%、25.57%、24.49%。景區(qū)的門票收入雖然實(shí)行了“當(dāng)日分流、月底結(jié)算”，運(yùn)行良好，但是目前實(shí)行或準(zhǔn)備實(shí)行的“一城通”、獎(jiǎng)勵(lì)票提娶pos支付費(fèi)用等，都要從當(dāng)日收入中零星支付，沒(méi)有預(yù)算控制，且操作復(fù)雜，相互脫節(jié)。更重要的.是，由于多家享受分成，利益均等，直接管理景區(qū)的武陵源、張管處的積極受到損傷，在一張門票收入中，武陵源、張管處只占24.23%、25.57%，對(duì)于因免票、偷逃票、直放和不合理的政策減少的部分收入，武陵源、張管處不會(huì)引起足夠重視，總認(rèn)為自己的損失只是其中一少部分，管理上不出狠招，不積極去堵塞收入流失的漏洞。因此，建立完善的行政管理體制、科學(xué)的門票收入分配秩序、嚴(yán)格的預(yù)算管理制度，是我市門票管理工作的當(dāng)務(wù)之急。
三、我市加強(qiáng)景區(qū)門票管理的對(duì)策
�。ㄒ唬┦窃诂F(xiàn)有體制上進(jìn)一步完善
1、強(qiáng)化政府管理職能，加大景區(qū)門票及門票收入管理的力度。加強(qiáng)核心景區(qū)門票管理，對(duì)籌集更多的城市建設(shè)資金、增加市區(qū)兩級(jí)財(cái)政收入都有著明顯的現(xiàn)實(shí)意義。特別是對(duì)我市工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政收入增長(zhǎng)點(diǎn)不多、城市建設(shè)資金嚴(yán)重不足的客觀現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，顯得尤為重要。因此，一是要加強(qiáng)對(duì)景區(qū)的管理力度，理順市、區(qū)、處的關(guān)系。二是要建立完善各項(xiàng)管理制度，在景區(qū)管理上，形成進(jìn)入從嚴(yán)、稽查從緊、責(zé)任分明、利益明晰、實(shí)行賞罰、應(yīng)收盡收的管理格局。
2、從嚴(yán)出臺(tái)優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)政策。不可否認(rèn)，適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)政策會(huì)短期拉動(dòng)旅游市場(chǎng)，贏得暫時(shí)“繁榮”，但同時(shí)也透支了未來(lái)市場(chǎng)，客觀上造成了收入流失。我們認(rèn)為，不能過(guò)多的利用門票“杠桿”來(lái)撬動(dòng)旅游市場(chǎng)，要清醒地看到，我市核心景區(qū)的門票價(jià)格（表二）相對(duì)其他景區(qū)來(lái)說(shuō)不是很高，在旅游費(fèi)用中所占份額也不是很大。因此，在考慮啟動(dòng)市場(chǎng)的同時(shí)，更要考慮“人旺財(cái)旺”的實(shí)際，不可過(guò)多地出臺(tái)優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)政策，確保收入的增長(zhǎng)，增強(qiáng)政府的調(diào)控能力。
3、嚴(yán)格門票管理，規(guī)范免票直放。第一、對(duì)我市的接待用票，要從嚴(yán)控制。從每年接待票40000張壓縮到30000張以內(nèi)，并由市區(qū)兩級(jí)政府掌握使用，不再分配到市直單位和張管處。嚴(yán)格接待票使用制度，對(duì)以前年度的使用情況進(jìn)一步清理。按市政府XX年第20次常務(wù)會(huì)決定，逐步取消免票。第二、非特殊情況不再簽批直放，對(duì)簽批直放的，進(jìn)行公示，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。第三、實(shí)行嚴(yán)格的登記制度和結(jié)算制度。
4、節(jié)約成本，壓縮支出。要對(duì)現(xiàn)有的門票成本、ic卡、“一城通”過(guò)高的問(wèn)題進(jìn)行整改，2012年可采取公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)等方式來(lái)控制門票印制成本。
（二）是在景區(qū)的管理體制上改革
1、實(shí)行行政體制的改革。解決景區(qū)的管理體制問(wèn)題，就是要解決景區(qū)的管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題，我們認(rèn)為景區(qū)管理主體應(yīng)為市政府，可委托給武陵源區(qū)政府或張管處經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，解決目前區(qū)、處共管體制中存在的責(zé)任不明、分工不細(xì)、管理脫節(jié)等問(wèn)題。
2、實(shí)行財(cái)政體制改革。即景區(qū)門票收入全額上繳市財(cái)政，實(shí)行財(cái)政預(yù)算。對(duì)武陵源區(qū)政府以門票收入近三年平均分成額確定為市對(duì)區(qū)的補(bǔ)助基數(shù)；對(duì)張管處實(shí)行部門預(yù)算，景區(qū)的專項(xiàng)支出另行安排；對(duì)其他應(yīng)享受分成的單位，由市財(cái)政按規(guī)定統(tǒng)一撥付。通過(guò)完善財(cái)政體制，以解決目前約束失力、成本失控、預(yù)算失嚴(yán)等問(wèn)題，充分發(fā)揮門票的收入使用效益，增加政府的宏觀調(diào)控能力。
3、實(shí)行科學(xué)績(jī)效考核。制定科學(xué)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，通過(guò)對(duì)景區(qū)門票管理的績(jī)效考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，最xx度上調(diào)動(dòng)各方積極性。
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