全國(guó)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建培育情況調(diào)研報(bào)告
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今年下半年以來(lái)，相關(guān)部委密集出臺(tái)政策措施大力推進(jìn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展，各地也積極開展培育特色小鎮(zhèn)的探索嘗試。新華社經(jīng)濟(jì)分析師近期在多地調(diào)研了解到，當(dāng)前各地培育創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)尚處于起步階段，地區(qū)間發(fā)展水平高度分化。應(yīng)警惕部分地區(qū)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中一哄而上現(xiàn)象的出現(xiàn)，避免形成重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的傾向，進(jìn)而造成新的難以消化的房地產(chǎn)庫(kù)存。
各地創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)尚處起步階段，地區(qū)間發(fā)展水平高度分化
今年下半年以來(lái)，相關(guān)部委密集出臺(tái)政策措施大力推進(jìn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展。7月份，住建部等三部委發(fā)文，決定在全國(guó)范圍開展特色小鎮(zhèn)培育工作，計(jì)劃到2020年培育1000個(gè)左右的特色小鎮(zhèn)。10月中旬，住建部公布了第一批共計(jì)127個(gè)中國(guó)特色小鎮(zhèn)名單。隨后，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》。
“按照三部委的文件，相當(dāng)于我國(guó)600多個(gè)城市，每個(gè)城市至少要建1個(gè)特色小鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)量多面廣。”南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授閔學(xué)勤分析指出。
在政策推動(dòng)下，各地積極開展培育特色小鎮(zhèn)的探索嘗試。自2015年1月浙江省提出創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略以來(lái)，以夢(mèng)想小鎮(zhèn)、云棲小鎮(zhèn)為代表的一批特色小鎮(zhèn)成為浙江經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)程中的新亮點(diǎn)。
今年6月，福建省政府出臺(tái)《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，正式開啟了全省特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建工作;9月，福建公布全省首批28個(gè)特色小鎮(zhèn)名單。
以安徽安慶市岳西縣溫泉鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)入選第一批中國(guó)特色小鎮(zhèn)名單。目前，安徽省住建部門已進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，對(duì)其規(guī)劃建設(shè)工作給予指導(dǎo)性意見。下一步，溫泉鎮(zhèn)將力爭(zhēng)打造成為全省首批特色小鎮(zhèn)示范點(diǎn)。
專家指出，目前各方參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱情高漲，預(yù)計(jì)未來(lái)幾年將迎來(lái)快速發(fā)展期。但整體來(lái)看，大部分地區(qū)培育創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)尚處于起步階段，不同地區(qū)的發(fā)展水平差異較大。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令表示，高度分化是當(dāng)前全國(guó)發(fā)展特色小鎮(zhèn)的主要特征，概括來(lái)講分為五類：一是東南沿海地區(qū)部分小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為中小城市，面臨城鎮(zhèn)管理體制的束縛和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的挑戰(zhàn);二是大城市周邊的小城鎮(zhèn)，正在成為逆城市化的新空間，開始被資本追逐;三是中部絕大部分小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，無(wú)法充分吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移，非城市群范圍內(nèi)小城鎮(zhèn)難以做大;四是西部和東北地區(qū)部分小城鎮(zhèn)人口和經(jīng)濟(jì)空間萎縮;五是過(guò)去十年間發(fā)展起來(lái)的資源型強(qiáng)鎮(zhèn)，隨著資源價(jià)格下跌，問(wèn)題頻現(xiàn)。
簡(jiǎn)單照搬國(guó)內(nèi)外先進(jìn)發(fā)展模式、房地產(chǎn)開發(fā)較快而配套設(shè)施建設(shè)不足等問(wèn)題凸顯
雖然當(dāng)前多數(shù)特色小鎮(zhèn)還在規(guī)劃建設(shè)當(dāng)中，但是從內(nèi)涵到外延都在發(fā)生偏離甚至變味的“特色小鎮(zhèn)”日益多見，凸顯簡(jiǎn)單照搬國(guó)內(nèi)外先進(jìn)發(fā)展模式、房地產(chǎn)開發(fā)較快而配套設(shè)施建設(shè)不足等問(wèn)題，需要引起高度重視。
第一，生搬硬套國(guó)內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)發(fā)展模式，培育建設(shè)過(guò)程中重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量?jī)A向明顯。國(guó)內(nèi)特色小鎮(zhèn)發(fā)源于浙江，而浙江的靈感則來(lái)自于國(guó)外。因而，多地創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)紛紛學(xué)習(xí)借鑒浙江和歐美成功經(jīng)驗(yàn)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地方本末倒置，舍棄自身特色，簡(jiǎn)單模仿歐美小鎮(zhèn)、生搬硬套浙江做法。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令認(rèn)為，與歐洲小城鎮(zhèn)已完成城鎮(zhèn)化任務(wù)、大多以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)不同，我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)首先需要解決城鎮(zhèn)化問(wèn)題，因而，歐洲先進(jìn)發(fā)展模式不能簡(jiǎn)單地照搬照抄。而在國(guó)內(nèi)，浙江的原則和理念適用于其他地方，但具體做法的可復(fù)制性有限。因?yàn)檎憬袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平全國(guó)領(lǐng)先，政府服務(wù)意識(shí)較強(qiáng)。
浙江省委政策研究室研究員于新東指出，找準(zhǔn)特色要避免兩種傾向，一是舍近求遠(yuǎn)、崇洋媚外和生搬硬套，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，硬招商引資;二是選擇性“失明”，以為當(dāng)?shù)責(zé)o特色可尋、可挖掘。
“屬于小鎮(zhèn)自己的山水風(fēng)光、風(fēng)俗人情、土特產(chǎn)品、鎮(zhèn)街小巷、獨(dú)特經(jīng)濟(jì)、個(gè)性產(chǎn)業(yè)、人文歷史皆可為特色。”浙江省發(fā)改委副主任翁建榮表示。
值得注意的是，在國(guó)家鼓勵(lì)政策的帶動(dòng)下，有些地區(qū)開始出現(xiàn)比拼數(shù)量、定位雷同的現(xiàn)象。例如，東部某縣政府一下子要推出6個(gè)特色小鎮(zhèn)，涉及制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、風(fēng)情旅游等多個(gè)方面。
“什么概念都往特色小鎮(zhèn)里裝是不對(duì)的。”中國(guó)城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)副主席兼秘書長(zhǎng)陳炎兵指出，特色小鎮(zhèn)首先是鎮(zhèn)，或是小城，不能是公園、旅游景點(diǎn)、甚至房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，也冠上特色小鎮(zhèn)的名字。特色小鎮(zhèn)應(yīng)在保有小鎮(zhèn)基本元素基礎(chǔ)上創(chuàng)造特色。需要避免建設(shè)過(guò)程中一哄而起，引發(fā)新一輪人為造城運(yùn)動(dòng)。
第二，以傳統(tǒng)思維謀劃特色小鎮(zhèn)建設(shè)，注重房地產(chǎn)開發(fā)，忽略了配套設(shè)施建設(shè)。新華社經(jīng)濟(jì)分析師調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)仍以工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的傳統(tǒng)思維謀劃特色小鎮(zhèn)建設(shè)，對(duì)產(chǎn)業(yè)、文化、社區(qū)等多種功能的融合考慮不足。
中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)苗樂(lè)如表示，近期的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，沈陽(yáng)大量的房地產(chǎn)庫(kù)存并不在城市里，而在城市周邊的園區(qū)中，發(fā)展特色小鎮(zhèn)不能重蹈部分地區(qū)園區(qū)開發(fā)覆轍。
“需要避免把特色小鎮(zhèn)建成園區(qū)。之所以有的地方園區(qū)發(fā)展難以為繼，主要原因是欠缺生活公共設(shè)施與服務(wù)配套。”中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)楊保軍指出，產(chǎn)業(yè)并非特色小鎮(zhèn)最本質(zhì)的內(nèi)容，特色小鎮(zhèn)真正的“特”在于城鎮(zhèn)本身，以人為本的人居環(huán)境。
與此同時(shí)，有些地區(qū)創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)，不深入挖掘傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)特色和人文地理環(huán)境，而寄望于商貿(mào)綜合體等項(xiàng)目的新建或重新整合包裝。
在東部某省會(huì)城市，一家大型企業(yè)與當(dāng)?shù)卣炗唴f(xié)議,準(zhǔn)備在人口密集的城鄉(xiāng)接合部打造“足球小鎮(zhèn)”,計(jì)劃建設(shè)的商業(yè)和住宅項(xiàng)目需要進(jìn)行大面積拆遷,而作為“準(zhǔn)拆遷戶”的當(dāng)?shù)鼐用駞s覺得,無(wú)論是“足球”還是“小鎮(zhèn)”都離自己的'生活很遠(yuǎn)。
“不少房地產(chǎn)企業(yè)在尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，會(huì)從大城市轉(zhuǎn)移出來(lái)，到小城鎮(zhèn)尋求出路。現(xiàn)在很多所謂的特色小鎮(zhèn)發(fā)展基本上還是在搞物理空間建設(shè)。”國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng)馮奎指出，需警惕特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中形成新的房地產(chǎn)庫(kù)存。另外，陳炎兵認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)是一種產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)的可持續(xù)發(fā)展模式。
特色小鎮(zhèn)政策扶持應(yīng)因地制宜、側(cè)重服務(wù)、加強(qiáng)創(chuàng)新
今年以來(lái)，從中央到地方紛紛出臺(tái)文件推進(jìn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展，特色小鎮(zhèn)正在成為各方加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效平臺(tái)，也逐步成為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要抓手。與此同時(shí)，部分地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中也出現(xiàn)了重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，注重房地產(chǎn)開發(fā)、忽略配套設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題。
專家認(rèn)為，應(yīng)重視發(fā)展特色小鎮(zhèn)在加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用，建議在政策扶持上因地制宜、側(cè)重服務(wù)、加強(qiáng)創(chuàng)新，完善相關(guān)土地和金融政策，確保政策連貫性，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)健康持續(xù)發(fā)展。
第一， 政策扶持宜注重因地制宜、側(cè)重服務(wù)。
特色小鎮(zhèn)須以特色為本。由于各地自然特色、產(chǎn)業(yè)特色、文化特色千差萬(wàn)別，發(fā)展階段、客觀條件不盡相同，因此，扶持特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策落腳點(diǎn)應(yīng)在因地制宜、分類指導(dǎo)。現(xiàn)階段，中西部地區(qū)發(fā)展特色小鎮(zhèn)應(yīng)側(cè)重深挖既有的小城鎮(zhèn)資源稟賦優(yōu)勢(shì)，東部沿海地區(qū)、特別是特大城市周邊可以在存量培育的基礎(chǔ)上適當(dāng)開展增量創(chuàng)建。具體而言，江浙等東南沿海地區(qū)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化任務(wù)基本完成，發(fā)展特色小鎮(zhèn)的主要任務(wù)是升級(jí)產(chǎn)業(yè)，而在中西部地區(qū)，則需要承擔(dān)更多的城鎮(zhèn)化建設(shè)的任務(wù)。
中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)楊保軍強(qiáng)調(diào)，不贊成把精力重點(diǎn)放在憑空造鎮(zhèn)。過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)顯示，凡是扎根當(dāng)?shù)貧v史文化資源的，與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越密切的，雖然發(fā)展較慢，但是較為持久，反之則失敗的案例較多。
與此同時(shí)，需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)向以“側(cè)重服務(wù)”為主。“企業(yè)急需的幫助并非宏觀政策，而是基層政府接地氣的服務(wù)。”浙江萬(wàn)科南都房地產(chǎn)有限公司董事長(zhǎng)王海光認(rèn)為，在特色小鎮(zhèn)的培育過(guò)程中，政府應(yīng)事先引導(dǎo)和規(guī)劃、事中配套服務(wù)、事后評(píng)估和政策扶持。
此外，發(fā)展特色小鎮(zhèn)應(yīng)提倡政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)參與，四方形成合力。
專家認(rèn)為，培育特色小鎮(zhèn)要構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)，政府、市場(chǎng)、資本，包括房地產(chǎn)企業(yè)與創(chuàng)客、投資人等都需參與進(jìn)來(lái)。每個(gè)階段的主導(dǎo)主體可以不一樣。推行階段可以是政府主導(dǎo)，但最終企業(yè)才是小鎮(zhèn)的主體。政府要做的工作主要是為主體提供系統(tǒng)化的公共服務(wù)和穩(wěn)定的政策環(huán)境，這和原來(lái)工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)是完全不同的模式。
第二， 保持相關(guān)政策連貫性。
“三五年形成特色是不可能的，希望相關(guān)政策能夠長(zhǎng)期保持一致。”有的基層干部認(rèn)為，“特色小鎮(zhèn)考核也不能一刀切，不同業(yè)態(tài)發(fā)展對(duì)環(huán)境、條件要求差異較大，相對(duì)應(yīng)地，運(yùn)營(yíng)模式、建設(shè)目標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等也應(yīng)有所不同”。
專家建議，考核時(shí)長(zhǎng)、考核標(biāo)準(zhǔn)需要與當(dāng)?shù)靥厣℃?zhèn)的發(fā)展特點(diǎn)相匹配。規(guī)劃建設(shè)的成敗，在于市場(chǎng)的認(rèn)可與接受，應(yīng)以此為標(biāo)準(zhǔn)，衡量與檢驗(yàn)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的可行性與成長(zhǎng)性。需要注意的是，市場(chǎng)效益不能只看靜態(tài)效益，要看比較后的有說(shuō)服力的動(dòng)態(tài)效益，也不能只看即期效益，而要用變化發(fā)展眼光看長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。
第三， 加快推進(jìn)相關(guān)土地和金融政策的創(chuàng)新。
多位企業(yè)負(fù)責(zé)人反映，目前發(fā)展特色小鎮(zhèn)建設(shè)所面臨的政策障礙，主要涉及土地和金融兩大方面。藍(lán)城房地產(chǎn)建設(shè)管理集團(tuán)有限公司執(zhí)行總裁傅林江指出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化，硬性要求蓋高樓不合理。集約用地沒(méi)有錯(cuò)，但相關(guān)容積率規(guī)定不符合特色小鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際。”
總部基地全球控股集團(tuán)董事局主席許為平建議，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革可在特色小鎮(zhèn)當(dāng)中先行先試。
此外，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的投資周期長(zhǎng)、回報(bào)慢，需要長(zhǎng)時(shí)間、大規(guī)模的融資支持。平安銀行地產(chǎn)金融事業(yè)部總裁助理羅俊指出，銀行等金融機(jī)構(gòu)介入支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)的方式，應(yīng)更多從戰(zhàn)略角度出發(fā)。這就需要帶有股權(quán)性質(zhì)的資金，但是當(dāng)前金融政策并不配套，商業(yè)銀行法不允許銀行直接進(jìn)行股權(quán)投資。
專家建議，發(fā)展特色小鎮(zhèn)還應(yīng)重視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新。一是“多權(quán)同確”，積極推進(jìn)林權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)等各類產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記;二是集體資產(chǎn)股份合作制度改革;三是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)入交易市場(chǎng);四是率先開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點(diǎn)，探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、擔(dān)保等多形式。
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