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關于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中農村土地問題的調查報告
隨著農業(yè)產業(yè)化和農村城鎮(zhèn)化不斷推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化擴張，工業(yè)集中區(qū)推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌一新的背后是大量耕地被蠶食，耕地面積銳減;現(xiàn)行貨幣政策安置方式無法解決失地農民后顧之憂，失地農民生存難以為繼;一些地方農村土地流轉不暢，要地農民呼聲與日俱增，引發(fā)深層次矛盾，諸多問題亟待關注和解決�？傊�，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的農地問題是農村發(fā)展的基本問題，對探索農村土地合法有序流轉;保護耕地，解決失地農民的后顧之憂，切實維護廣大群眾合法利益大有裨益。
一、存在問題
(一)土地糾紛頗多
“七種八養(yǎng)九行當，種糧是個虧行當。”這是前幾年農民種田難以掙錢甚至賠本的真實寫照。在糧價低迷，土地效益低下，稅費過高情形下，許多農民忍痛放棄土地。如今農村實行稅費改革后，農民負擔逐年減輕，國家惠農政策出臺使農民種田積極性空前高漲。而與此同時，以土地上利益糾紛引發(fā)諸多矛盾，主要有以下幾種：
1、管理上缺位。主要情形有
�、盼羧樟袒氖У剞r民如今要地。市場經濟條件下，許多農民紛紛走南闖北，拋妻別子涌入都市“淘金”尋求致富路。舉家外出打工農民或他因無力耕種，農田被撂荒未流入他人。這樣撂荒農田被一些農民“拾田”耕種。如今種田劃算。失地農民為要地三番五次向鎮(zhèn)村反映，而占地農民也不愿意出田。同時，鄉(xiāng)村干部認為，以前土地效益低下時農民選擇打工不愿意種田，苦口婆心勸說耕種也無濟于事，最終不得不找人耕種。現(xiàn)如今，眼見糧價上漲要地，哪有這樣便宜的事呢?
(2)昔日外出打工農民返鄉(xiāng)要地。外出務工農民將無力耕種的農田交給親朋友鄰代耕代種，也未辦理任何手續(xù)，這為日后因土地的權、責、利而發(fā)生糾葛埋下“伏筆”。在種田效益低下，土地效益排徊不前情況下，農田多數是無償流轉，此前，農村土地流轉往往不規(guī)范。農民外出務工經商或因家庭缺乏勞動力致使農田棄耕，從而請人代耕，往往只是口頭約定的“口頭協(xié)議”、“君子協(xié)議”，未簽訂正式的土地流轉合同。農民在農田收益低的情形下，將農田交給種糧大戶及其它農戶代耕，耕種雙方權、責、利可分為兩種情形：第一種情形是無償的，用農民自己的話來說是“兩不找”，轉讓方農民無須向代耕戶付費用，而代耕戶也不付任何報酬給轉讓方，而農業(yè)稅由代耕戶交納。另一種情形是轉讓方農民倒貼一點錢給代耕方。在糧價低迷情況下，農民種糧積極性不高，即使簽訂土地流轉合同也未經司法部門公證，合同往往失范。而如今，中央一號文件出臺后，國家對農業(yè)許多優(yōu)惠政策，譬如減免農業(yè)稅費、降低農業(yè)稅率、發(fā)放糧補、早稻補貼等，極大地調動了農民種糧積極性，農民感受到現(xiàn)在種糧很劃算，棄耕農民要求討要農田復耕，取得農田意愿與日俱增，因而事后往往因土地流轉合同失范發(fā)生糾葛。
(3)農村人多地少戶口要地。前幾年，由于種田效益不明顯，甚至賠本。農民不愿意多種田。這樣農村形成了“有田無人種”的窘境�，F(xiàn)在形成鮮明對比的是，國家對農業(yè)反哺的政策出臺，糧價上漲，讓農民喜上眉梢，一些農民深感還是種田劃算。農村土地承包改革后，土地承包政策是30年不變，村組人均耕地不均衡，加上前幾年農村計劃生育管理落后，超生人口在地改時未分到田。這樣一些家庭就形成人多地少。人多地少少戶要求調整農田和棄耕戶要求復耕，取得農田意愿與日俱增，往往因土地利益與村委會及其它農戶發(fā)生糾葛。
2、管理上越位
《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“農民集體所有的土地由村集體經濟組織或村委會管理、經營，可由村集體組織的承包經營。”同時《農村土地承包法》第十條規(guī)定“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。”在農業(yè)收益低下及農民對土地關愛程度偏聽偏低情況下，一些企業(yè)和農民利用自己的優(yōu)勢，如資金、技術，租賃外出務工農民土地進行集中成片開發(fā)，發(fā)展規(guī)模經濟，而村委會往往越俎代皰，將外出務工農民棄耕承包田全部或部分收回調整重新對外發(fā)包，在農民不知情下越位代替農民談判、簽訂合同。農民要地，而企業(yè)和種田大戶則認為，自己在稅改前簽訂合同，是“合法”的。在越位土地流轉過程中，農田大量向企業(yè)集中，為追求利益最大化占用農田進行種花植草，使基本農田保護面臨嚴峻考驗;同時加劇了要地農民與其之間矛盾。在農村，當農田向種糧大戶集中時，就產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會越俎代皰代替農民簽訂合同，履行發(fā)包方權利和義務時，必須尊重農民個人意愿。而在操作規(guī)程中，未經農民同意越位代簽合同，很難保證農民自身利益。
3、管理上錯位
市場經濟下，一些農民外出務工無力耕種，有的農民過去長期拖欠稅費。有的村委會以村民“你自己不盡納稅及挑圩籌資義務，還享受什么權益呢?”為由，強行收回農民手中的土地重新發(fā)包給其它農戶耕種，收取一定費用。另外，有的村為追求利益最大化，低價收回外出務工農民土地，高價發(fā)包給一些企業(yè)或業(yè)主種植苗木、花卉，違背了現(xiàn)行國家政策。
(二)亂占、圈占，浪費土地問題始終未解決
人口，這是我國對世界作出的不朽貢獻。近年來，黨中央、國務院對土地問題嚴之又嚴，高瞻遠矚，相繼作出一系列重大決策。緊守這一條耕地保護“紅線”。是歷史和現(xiàn)實的客觀需求，也是踐行科學發(fā)展觀的根本要求。但近年來，我國各地小城鎮(zhèn)建設如火如荼之勢，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化面貌日新月異，千百年來農民習慣于的“鄉(xiāng)土社會”正轉型為“城鎮(zhèn)社會”，對于不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟與社會發(fā)展來說，發(fā)展小城鎮(zhèn)無疑是一個“大戰(zhàn)略”，同樣具體到每個小城鎮(zhèn)的建設也有個“戰(zhàn)略問題”。這就是在每個小城鎮(zhèn)建設過程中，如何保護好耕地問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，加快小城鎮(zhèn)進程，為全面建設小康社會提供物質技術基礎和生態(tài)環(huán)境雙重保障任務，就必須堅持在發(fā)展中保護耕地，把青山綠水留給子孫后代，把美好家園獻給人民群眾。土地是最稀缺的不可再生資源。但只顧眼前，不顧將來的亂占耕地在農村還依然普遍存在。個私企業(yè)異軍突起，無疑要占用農地，同時勢必造成大量耕地閑置浪費;農村“空心村”存在，農民建房棄舊建新，造成村莊漸漸向外擴張，侵占農田;更有些地方本著經營城市就是經營土地的觀念，發(fā)展經濟就打土地主意，依靠土地作交易，造成耕地銳減。
(三)失地農民問題成為日趨嚴峻的問題
土地承載著農民諸多希冀，承擔著農民社會保障功能，如土地為農民提供了生活保障;土地作為一種商品，由于價格上漲具有增值的功能，農民子孫后代對土地擁有繼承權。城鎮(zhèn)化過程中，許多農民五彩繽紛、多姿多彩的夢想被擊碎，農民失去集養(yǎng)老、就業(yè)、生活保障于一體的土地后，卻不能和城里人一樣擁有社會保障。在現(xiàn)行征地貨幣安置方式中，失地農民極易成為“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”人員，成為新的城市貧民，同時也給社會穩(wěn)定帶來不安定因素。一次性補償,其補償標準雖然相對于過去也“水漲船高”,但與土地非農升值相比，差之甚遠。計劃經濟下的一次性補償,其標準低,不全面,一旦補償費用光,生活無保障,農民心理上不能接受。對補償低，農民反映強烈，不愿田被征。另外農村土地在被征過程中存在著同地不同價現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相比，有的每畝5000元，有的僅3000元。其補償標準地區(qū)差異懸殊。千百年來農民信奉“不患寡就患不均”，因土地補償標準差異，誘發(fā)農民攀比心理。
二、成因
(一)農民要地的背后是農村土地流轉服務滯后
農村土地流轉無序、失范現(xiàn)象。一方面有農民自身草率了事，缺乏法律意識。村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)越俎代皰替農民簽約;另一方面則是缺乏為農民土地承包服務的中介機構。《農村土地承包法》第十條規(guī)定“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包權流轉”。同時《中華人民共和國土地管理法》中相關條文也規(guī)定“農民集體所有的土地由村集體或村委會管理、經營，可由本集體經濟組織的成員承包經營”。村委會將棄耕田、農村死亡五保戶承包田收回向人多地少戶發(fā)包，或成片“反租倒包”給企業(yè)、種田大戶時，無論是出于“好心”，還是為增加集體收入等因素。但土地流轉中須尊重農民群眾的意愿。事實上，倘若有個能站在農民立場，以同一個聲音為農民服務的土地流轉服務中介機構。這樣勢必公正、公平地維護了廣大農民的合法利益。
(二)土地產權不明晰
土地產權又稱土地所有權。土地產權其含義是：土地所有者在法律規(guī)定的范圍內享有對土地占有、處分、使用、收益的權利。土地產權是物權的一種，它的主體是土地所有權，客體是土地�！吨腥A人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的外;屬于農民集體所有，宅基地和自留山、自留地，屬于農民集體經濟組織或村委會經營、管理，已分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或村民小組經營、管理;已經屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村集體經營組織經營、管理”。事實上，法律對農村土地闡述只是一個原則性問題，根據《憲法》、《農村土地承包法》，中國實行土地集體所有制。農村土地歸農民集體所有，農民通過承包獲取了土地使用權。在這種體制下，農村土地的所有權實際上不明晰，農民集體所有是一種所有權主體缺位的所有制，農民土地流轉過程中向企業(yè)、種田大戶、缺田戶集中時，就產生村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)代替農民談判簽訂合同、協(xié)議現(xiàn)象。同時征用土地過程中，農民作為承包人和經營者，卻不能參與來維護自身合法利益。這實際上極易造成交易雙方主體缺位，農民的合法利益受損。
(三)變味的政績觀，經營城市就是經營土地的誤區(qū)未走出
在一些人頭腦里始終存在著這樣一個思想誤區(qū)，種糧食農民永遠富不了，要發(fā)展城鎮(zhèn)化、工業(yè)化就要多上項目，就要用地。而在現(xiàn)行干部考核中，“政績就是硬道理”成了干部升遷的硬杠杠，要出政績，得干幾件顯山露水的政績工程，這樣馬路寬起來了，樓房高起來了，干部形象卻在百姓心中矮起來了。經營城市，使城鎮(zhèn)面貌一新，但極易形成占地——收益——再占地——再收益的惡性怪圈，致使保護耕地“紅線”成了“彈簧線”。農村城鎮(zhèn)化，地從哪里來?這已成為農村城鎮(zhèn)發(fā)展面臨一個具體而又現(xiàn)實不容回避的問題，寅吃卯糧經營城市即經營土地，用光子孫后代資源，其后患無窮。
(四)征地制度上的缺陷
對被征地農民安置的方法通常有三種：首先是土地換就業(yè);其二是失地農民集體負責安置;其三是給予一次性貨幣補償。在就業(yè)形勢日趨嚴峻情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛倒閉，采取前兩種安置方式不可能實現(xiàn)的。通常情況下采取貨幣補償方式。農民征地得到的補償依照《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補償費用由三部分組成：一是土地補償，標準為該耕地征用前3年平均產值的6-10倍;二是安置補助費為該耕地年產值的4-6倍;三是被征用土地上附著物和青苗補償費。實際上對征地農民是按前三年農業(yè)的平均產值計算，未按照市場交換所實現(xiàn)。失地農民的補償猶如企業(yè)買斷工齡，工人們往往享有社會保障，失地農民失去賴以生存的土地，實質為失業(yè)。農民拿來到手的一畝地三、四千元補償，對農民生計來說是杯水車薪，無法解決長久生活。其中還不乏鄉(xiāng)村層層盤剝、扣壓、占用。其實，根據《土地管理法》第十條規(guī)定表明：我國集體土地所有權存在基本形態(tài)，即村集體農民集體所有、村民小組農民集體所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有。集體土地所有權的主體是“農民集體”三種形態(tài)的集體所有權主體享有平等的法律地位。其擁有的土地權利不因為行政隸屬關系而有等級之別。因而，被征用土地的農民集體享有獲取征地中衍生的土地效益。
三、對策
(一)建立合理的土地流轉機制
農村土地流轉其目的就是促進土地資源開發(fā)，提高農業(yè)效益為目標。然而由于隨意終止承包合同、越位收回農民土地，引發(fā)的土地承包糾紛已上升為農村主要矛盾。因而必須采取措施確保農民利益，依法保障農民的主體地位和自主決策權。
1、把好“三關”，規(guī)范農村土地流轉程序
(1)申請關。承包土地農戶或單位、個人需要土地流入、流出，必須由個人或單位向承包方提出書面申請，申請時需要注明流入、流出的條件、地類、面積及流轉形式，在雙方協(xié)商一致基礎上，經發(fā)包方同意后，簽訂書面意見，真正做到有據可查，避免日后因土地流轉發(fā)生。
(2)合同關。對流轉土地，經雙方協(xié)商后依法簽訂土地流轉合同，規(guī)范管理，切實保護依法形成的土地流轉關系和農民土地承包權。
(3)登記關。簽訂土地流轉合同時，由承包方向發(fā)包方所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)承包合同管理機構登記。鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級對土地流轉情況做到準確記錄和反映土地流轉情況，并實行土地承包動態(tài)管理。
2、立足“四化”，促進農村土地合理有序流轉
(1)農村土地承包長期化。土地是農民賴以生存發(fā)展的物質資料。土地流轉的主體是擁有土地經營權的農戶和其它經營單位，客體是土地經營權而不是所有權。由于農村土地承包權與經營權可以分離，所以承包權的物權化并不排斥經營權的流動。黨中央提出土地延包30年不變，其核心是保證土地承包關系的穩(wěn)定。因而以立法的形式給農民吃“定心丸”，避免任意削弱、剝離農民土地承包權。國家用法律明確農民對土地的使用。同時也讓農民學會用法律來維護自身合法利益。
(2)土地流轉市場化。加強土地流轉服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉中介服務機構，多渠道收集供需信息，結合《農村土地承包法》制定促進土地流轉的相關政策，農經部門統(tǒng)一規(guī)范土地流轉合同并加強合同監(jiān)管，建立起農村土地流轉中介服務機構，使之能代表農民利益，給農民“國民待遇”，并對農村土地承包中的合同糾紛，做到及時處理，規(guī)范調處。
(3)土地流轉高效化、形式多樣化。應該看到土地延包后，農村出現(xiàn)大量剩余勞動力，同時經濟發(fā)達地區(qū)在外務工經商農民不愿意種田或多種田。這部分農民在外向非農產業(yè)轉移，出現(xiàn)部分農民務工經商無暇顧及承包地，同時這些農民也愿意將農田轉讓出去。雖然農村土地承包政策是30年不變，但各地可因地制宜，堅持農民自愿的前提下，進行土地出讓、轉包等流轉形式，對農民自己因需要調整土地也應支持，通過土地流轉，促進優(yōu)化資源配置�；疽宰栽浮⒒ダ�、有償為原則，實行農村土地流轉高效化，打破所有制、行業(yè)的界線，建立多形式、全方位的開放的流轉機制，達到優(yōu)化農業(yè)資源配置的目的。農村土地流轉可采取的形式有： [1]①轉包。指經承包方同意，原承包人將自己承包的部分或全部土地，在一定條件下轉給其它農戶、單位，轉包后土地承包關系不變。②轉讓。指經發(fā)包方同意，承包人自愿將部分或全部土地及原承包合同規(guī)定的權利一并轉讓給其它農戶、單位和個人，由新承包方代替原承包人履行承包合同，轉讓后原承包關系轉讓。③ 入股。指承包人以自己承包的土地經營權折股加入股份制功股份合作制經營，風險共擔，利共享。④租賃。指承包方將其土地經營權單獨或隨同地上附著物租賃給其它農戶、單位或個人使用，并收取租金。租賃不改變原承包關系，租賃雙方只有租金收取關系。
(4)土地流轉法制化。市場經濟是法制經濟。要按照依法治國方略，加強農村土地流轉的法律法規(guī)建設，使農村土地流轉走上依法管理軌道，完善農村土地制度，依法保障農民的主體地位及土地流煒關系。另外，還要加強執(zhí)法力度，做到有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴，確保黨的農村政策依法落到實處，使群眾反映的土地中 “焦點”、“熱點”問題得以及時處理。
(二)建立耕地保護新機制
四、多途探索和開辟新的補償方式，使用權失地農民與城里人一樣擁有同等待遇
“三農”問題的核心是農民增收問題。失地農民最為關注的核心問題是權益保障及就業(yè)。應根據不同年齡段對象特征，實行差異性保障。18周歲以下，他們需求體現(xiàn)在教育權益上保障。18周歲-50歲左右失地農民，短期面臨的是就業(yè)，長期則是怕生病。50歲以上-60歲，轉移就業(yè)是難于上青天，他們缺乏青年身上那種初生牛犢不怕虎的“闖勁”，葉落歸根思想，對生活保障具有強烈需求和渴望。60歲以上的，體力喪失，風燭殘年，盼望過上安穩(wěn)的幸福晚年。失地后面臨生活保障，醫(yī)療保障等,要求對生活、疾病、養(yǎng)老保障。一次性貸幣補償安置“一發(fā)了之”，并沒考慮土地在生產生活中保障作用，政府責任所在就是開展失地農民崗前培訓，建立失地保障舉措，解決后顧之憂，讓失地農民失地不失望。
(1)各地要學會用“加法”來為失地農民增加收入，就要求抓好失地農民素質培訓，通過政策傾斜加長失地農民就業(yè)的“短板”。教育作為一項重要人力資源，是獲取高收入的可靠保障。對此政府要根據失地農民素質狀況，按不同行業(yè)、工種，對失地農民進行培訓，拓寬失地農民打工空間，對年齡大、文化低的進行短、平、快的培訓，掌握一技之長;對具有初高中文化的青年農民，培訓時與大中專學校“聯(lián)合造艦”，進行電腦操作與維護、機械加工、服裝加工等技能培訓，使他們由體力型向智力型轉變，即需要什么工種?用工單位和企業(yè)開出“訂單”，政府隨即開出“菜單”，選出符合要求的農民進行專業(yè)技能培訓，培訓合格后再向企業(yè)輸送、推介，而培訓失地農民的“陽光工程”和聯(lián)系費用則由政府“埋單”，不增加失地農民任何負擔。
(2)對公益事業(yè)建設用地采取征購方式，提高補償標準，充分考慮土地作為財產的市場價格及農民人去土地后的就業(yè)保障和社會保障等因素，確立合理的補償標準。
(3)為失地農民辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保險，使之老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、子有所教，既解決失地農民后顧之憂，穩(wěn)定思想情緒，又保證社會的安定。
(4)加快小城鎮(zhèn)建設發(fā)展，擴大失地農民進進城務工就業(yè)渠道，為失地農民進城居往，經商創(chuàng)造條件。
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