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城中村發(fā)展與保障的調(diào)查報(bào)告
2007年至2009年，我市大規(guī)模、大力度地推進(jìn)市區(qū)城中村改造，收到了顯著成效。城中村改造之后，如何確保城中村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，解決好村民的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、基本生活等保障，成為社會(huì)各界密切關(guān)注的問(wèn)題。為此，我們組織力量對(duì)市區(qū)城中村發(fā)展與保障問(wèn)題進(jìn)行了專題調(diào)研。現(xiàn)將情況報(bào)告如下：
一、目前城中村發(fā)展與保障的基本情況
三年來(lái)，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)力推動(dòng)下，市區(qū)城中村改造進(jìn)展順利，勢(shì)頭強(qiáng)勁，收到了農(nóng)民得實(shí)惠、村企得市場(chǎng)、政府得民心、城區(qū)大變樣的明顯效果，真正成為一項(xiàng)民心工程和德政工程，得到了廣大干部群眾的真心擁護(hù)和熱情響應(yīng)。到目前，已有58個(gè)村基本完成了改造任務(wù)，到今年底，市區(qū)66個(gè)城中村將全部完成整體拆遷。到明年底，66個(gè)村居的8.2萬(wàn)戶居民都將喜遷新樓，市區(qū)范圍內(nèi)將全部實(shí)現(xiàn)真正意義上的城市化。（調(diào)研報(bào)告中所用有關(guān)數(shù)據(jù)為首批計(jì)劃改造的51個(gè)村）。
�。ㄒ唬┏侵写寮w經(jīng)濟(jì)基本情況。城中村的村（居）集體經(jīng)濟(jì)，主要以商貿(mào)服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)為主，少數(shù)沿海村和地處市區(qū)外圍的村，尚有少量漁業(yè)、農(nóng)業(yè)收入。從總體上看，大多數(shù)城中村都有集體經(jīng)濟(jì)收入，但由于各村的所處位置、歷史條件、發(fā)展基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)能人等方面因素的差異，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，差距很大，總體上呈現(xiàn)為橄欖型，兩頭小，中間大。據(jù)對(duì)51個(gè)村2008年的統(tǒng)計(jì)情況看，集體經(jīng)濟(jì)收入過(guò)億元的村約占6%，億元以下、1000萬(wàn)元以上的村約占20%，1000萬(wàn)元以下、100萬(wàn)元以上的村約占40%，100萬(wàn)元以下的村約占25%，還有8%的村沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)收入。據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，此次城中村改造，僅村集體開(kāi)發(fā)分成一項(xiàng)，就使66個(gè)村增加集體收入55億元。村（居）產(chǎn)業(yè)和商業(yè)設(shè)施增加了260萬(wàn)平方米，年租金收入可達(dá)到20億元，平均每個(gè)村（居）增收3000多萬(wàn)元，從而使村（居）集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大為增強(qiáng)。
�。ǘ┏侵写宕迕窬蜆I(yè)及收入情況。根據(jù)調(diào)查情況，目前城中村村民的就業(yè)問(wèn)題總體上得到了較好解決，在多元就業(yè)方式的條件下，絕大多數(shù)適合就業(yè)條件并愿意就業(yè)的村民，都能夠得到就業(yè)崗位，并有比較穩(wěn)定的收入。城中村村民的就業(yè)方式、所占比重及其年平均收入的基本情況是：
1、外出就業(yè)或務(wù)工。包括在市區(qū)企業(yè)工作、在工業(yè)園區(qū)務(wù)工、在建筑工地打工等。這部分就業(yè)人員約占城中村勞力的40%—50%，年平均收入情況，在市區(qū)企業(yè)就業(yè)的，在15000元—18000元之間；在工業(yè)園區(qū)務(wù)工和建筑工地打工的約為12000元左右。
2、在村辦企業(yè)或個(gè)體企業(yè)務(wù)工。這部分就業(yè)人員約占城中村勞力的25%—30%，年平均收入情況，在村辦企業(yè)的9000元左右，在個(gè)體企業(yè)的10000元左右。
3、個(gè)體經(jīng)商。這部分就業(yè)人員約占城中村勞力的15%左右，年平均收入在25000—30000元。
4、各村中仍有少數(shù)村民未就業(yè)或沒(méi)有固定的就業(yè)崗位，這部分村民人數(shù)約占村總?cè)丝诘?%。特別需要指出的是，這次城中村改造完成后，將一次性增加群眾財(cái)產(chǎn)性收入120億元，成為村民今后生產(chǎn)生活最堅(jiān)實(shí)可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。
（三）城中村村民社會(huì)保障情況。近年來(lái)，多數(shù)城中村根據(jù)本村情況和村民意見(jiàn)，對(duì)村民的養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等采取了不同的保障辦法。此次城中村改造中，各村都首先落實(shí)了集體開(kāi)發(fā)分成部分用于村民社會(huì)保障的要求，城中村村民社會(huì)保障問(wèn)題普遍得到了妥善解決。
1、養(yǎng)老保障。主要有三種方式：
�。�1）參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。參加此類保險(xiǎn)的，區(qū)、高區(qū)、經(jīng)區(qū)分別約占31%、85%、36%。一般每年繳納3370元左右，到退休年齡后，每年可領(lǐng)取養(yǎng)老金8000—10000元；
�。�2）參加大齡城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。參加此類保險(xiǎn)的，區(qū)、高區(qū)、經(jīng)區(qū)分別約占6%、11%、19%。每人一次性繳納50000余元，到退休年齡后，每年可領(lǐng)取養(yǎng)老金7000—8000元；
�。�3）參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。參加此類保險(xiǎn)的，區(qū)、經(jīng)區(qū)分別約占38%、23%。每年最低繳納500元，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助166元，到退休年齡后，每年可領(lǐng)取養(yǎng)老金400元—700元不等。此外，區(qū)有16%的村民、經(jīng)區(qū)有5%的村民參與了失地農(nóng)民基本保險(xiǎn)等其他養(yǎng)老保險(xiǎn)。
2、醫(yī)療保障。主要形式有三種：
（1）參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。區(qū)、高區(qū)、經(jīng)區(qū)的覆蓋率分別約為45%、95%、74%。
�。�2）參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。區(qū)、經(jīng)區(qū)的覆蓋率分別約為34%和7%。
（3）參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和大齡城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)。區(qū)、經(jīng)區(qū)的覆蓋率分別約為21%和12%。
3、最低生活保障。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2008年底，市區(qū)城中村里有150多戶、370余人符合城市低保條件，有80多戶、150余人符合農(nóng)村低保條件，均全部納入城市或農(nóng)村低保范圍，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。
二、城中村發(fā)展與保障需關(guān)注的若干問(wèn)題
�。ㄒ唬┙�(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的問(wèn)題：一是村集體經(jīng)濟(jì)股份制改造步伐緩慢。傳統(tǒng)體制下的城中村，普遍存在著集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位、歸屬界定不清的問(wèn)題，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者與勞動(dòng)者缺乏積極性，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏動(dòng)力和活力。在城中村改造后，農(nóng)村的影子基本消失殆盡，迫切要求對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，并創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和管理機(jī)制。但目前進(jìn)行股份制改造的城中村還很少，“三區(qū)”中只有經(jīng)區(qū)選擇了三個(gè)村搞股份改造試點(diǎn)，大多數(shù)村仍處于觀望等待狀態(tài)。調(diào)查中有不少村民反映，這次舊村改造中集體得到了很大一塊收益，如果不改制，擔(dān)心被少數(shù)干部隨意處置等。城中村改制是必由之路，需加以引導(dǎo)和推動(dòng)。二是城中村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上存在較嚴(yán)重的趨同現(xiàn)象，大多以房地產(chǎn)業(yè)作為支撐，受企業(yè)規(guī)模較小、土地資源不足的限制，房地產(chǎn)業(yè)缺乏增長(zhǎng)空間，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨路子較窄、后勁不足的問(wèn)題。
�。ǘ┥鐣�(huì)保障方面的問(wèn)題：一是由于企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)提高幅度較大，參加大齡居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也相對(duì)較高，使那些經(jīng)濟(jì)不寬裕的家庭難以一次性支付保險(xiǎn)費(fèi)，因而有不少家庭一對(duì)夫婦只選擇為一個(gè)人辦理了養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障能力顯然不足。二是醫(yī)療保障水平存在較大差異。如選擇新型農(nóng)村合作醫(yī)療的與選擇城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的相比，其所享受到的醫(yī)療待遇、報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)等醫(yī)療保障水平差異較大。此外，醫(yī)療保險(xiǎn)范圍中對(duì)慢性病規(guī)定的病種較少，使部分慢性病居民享受不到補(bǔ)助待遇，影響了參保積極性。
�。ㄈ┥鐓^(qū)管理方面的問(wèn)題：一是村級(jí)管理體制大多未轉(zhuǎn)型。“村改居”是城中村改造的必然結(jié)果，要求實(shí)現(xiàn)由農(nóng)村管理模式向城市社區(qū)管理模式的轉(zhuǎn)型。目前多數(shù)城中村仍沿用農(nóng)村管理方式，有的村雖然成立了社區(qū)居委會(huì)，但基本上還按村“兩委”體制機(jī)制運(yùn)行。二是社區(qū)工作水平較低。不少社區(qū)沒(méi)有辦公場(chǎng)所或現(xiàn)有辦公場(chǎng)所狹小，社區(qū)工作人員基本來(lái)自于原村民，整體素質(zhì)較低，管理服務(wù)的意識(shí)、能力和水平等，均不能適應(yīng)城市社區(qū)管理工作的要求。
三、對(duì)城中村發(fā)展與保障的主要建議
�。ㄒ唬┘w經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的建議。主要體現(xiàn)在“三個(gè)字”：一是“改”，即積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城中村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革。城中村股份制改造有股份合作制企業(yè)、股份制公司、股份合作社等形式。我市經(jīng)區(qū)采取的是股份合作社的形式，其基本方式是，將村（居）集體所屬的有形資產(chǎn)（包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)）、無(wú)形資產(chǎn)以及直接管轄的資產(chǎn)等一起評(píng)估，將評(píng)估后的資產(chǎn)折股量化給全體享有集體資產(chǎn)所有權(quán)的村（居）民，成立新的村（居）股份經(jīng)濟(jì)組織；基本程序包括，清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、股權(quán)設(shè)置、股份量化、制定章程等，并按照《公司法》的要求，建立股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，形成相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。我們認(rèn)為，經(jīng)區(qū)的做法比較適宜于我市多數(shù)城中村的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣借鑒。但各村的情況千差萬(wàn)別，搞股份制改革應(yīng)充分尊重大多數(shù)村民的意愿，做到因地、因村制宜，成熟一個(gè)，改造一個(gè)。二是“活”，即以搞活三產(chǎn)為龍頭促進(jìn)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。大多數(shù)城中村應(yīng)以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。建議各級(jí)各部門(mén)積極引導(dǎo)城中村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，利用好區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展三產(chǎn)服務(wù)業(yè)。三是“租”，即盤(pán)活園區(qū)廠房以“租”生財(cái)。多數(shù)城中村自建的工業(yè)園區(qū)，應(yīng)以租廠房、租園區(qū)為主，讓位于大項(xiàng)目、高新技術(shù)項(xiàng)目進(jìn)園發(fā)展。要打破地域限制，相鄰村盡可能做到統(tǒng)一規(guī)劃，解決村小、地缺等限制，為引進(jìn)大項(xiàng)目創(chuàng)造條件。毗鄰開(kāi)發(fā)區(qū)的村，可以開(kāi)展建設(shè)職工公寓對(duì)外出租等配套服務(wù)項(xiàng)目。
（二）促進(jìn)就業(yè)方面的建議。一是完善吸納城中村居民就業(yè)的政策。規(guī)定占用城中村土地的單位要把適合的崗位優(yōu)先安排給村民，因城中村改造而增加的就業(yè)崗位，要優(yōu)先招用村民，并簽訂中長(zhǎng)期勞動(dòng)合同。開(kāi)拓公益性就業(yè)崗位，機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企事業(yè)單位的值班、保潔、城管協(xié)管等崗位，優(yōu)先安置城中村居民就業(yè)。對(duì)城中村的“零就業(yè)家庭”至少要保證一人實(shí)現(xiàn)就業(yè)。二是大力發(fā)展三產(chǎn)吸納就業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)是吸納居民就業(yè)的主渠道。要積極發(fā)展商貿(mào)、餐飲、運(yùn)輸、洗浴、家政、旅游、房屋租賃等服務(wù)業(yè)，不斷增加就業(yè)機(jī)會(huì)。三是鼓勵(lì)城中村居民自主創(chuàng)業(yè)�？稍诔侵写甯脑旌蟮囊欢〞r(shí)間段內(nèi)，對(duì)城中村居民自主創(chuàng)業(yè)給予貸款扶持，制定和實(shí)施針對(duì)性強(qiáng)、門(mén)檻低、手續(xù)簡(jiǎn)便的貸款政策等。
�。ㄈ┥鐣�(huì)保障方面的建議。在醫(yī)療保障方面，應(yīng)按照新醫(yī)改所確定的目標(biāo)，探索建立城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)保管理體系，逐步把新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)“合二為一”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障均等化，即實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均等化、醫(yī)療待遇均等化、醫(yī)療服務(wù)均等化和財(cái)政補(bǔ)助均等化。此外，目前仍有部分村以福利作為村民保障主要是養(yǎng)老保障的形式。村級(jí)福利，一是不具有政策規(guī)定性；二是其提供保障的程度，取決于集體經(jīng)濟(jì)的收益情況，因而具有不確定性。對(duì)此，應(yīng)引導(dǎo)村居把“福利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨ｋU(xiǎn)”或“紅利”，以增強(qiáng)保障的確定性。
�。ㄋ模┥鐓^(qū)管理方面的建議。一是加快推進(jìn)“村改居”工作。建議在城中村進(jìn)行股份制改革過(guò)程中，按照國(guó)家《村委會(huì)組織法》和《居委會(huì)組織法》的規(guī)定，撤銷村民委員會(huì)，組建社區(qū)居民委員會(huì)，爭(zhēng)取用兩年左右時(shí)間完成城中村向城市社區(qū)的過(guò)渡，在社區(qū)管理、社會(huì)保障、計(jì)生環(huán)衛(wèi)等方面與城市社區(qū)接軌�！按甯木印边^(guò)程中，要根據(jù)城市發(fā)展和社會(huì)管理的需要，合理規(guī)劃社區(qū)設(shè)置，調(diào)整社區(qū)布局，可以打破村村、村居的界限，對(duì)規(guī)模過(guò)小的社區(qū)重新組合，對(duì)邊際不清、交叉管理的區(qū)域做適當(dāng)調(diào)整，明確管轄歸屬。二是加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)建設(shè)。根據(jù)社區(qū)管理的需要，明確居委會(huì)的職責(zé)權(quán)限，選好配強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)班子，充實(shí)社區(qū)工作人員，加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)。同時(shí)，完善社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，理順社區(qū)財(cái)政管理體制和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。三是提升社區(qū)服務(wù)水平。加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)工作站建設(shè)，做好幫困助殘、康復(fù)醫(yī)療、敬老養(yǎng)老、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等服務(wù)工作。依托社區(qū)居委會(huì)，做好發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)、開(kāi)展便民利民服務(wù)、實(shí)施轄區(qū)環(huán)境綜合整治等工作。理順居委會(huì)與物業(yè)公司的關(guān)系，提高社區(qū)物業(yè)管理水平。
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