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融資擔保體系應(yīng)突出其“政策性”
我國以民營資本為主、商業(yè)性經(jīng)營為基本盈利模式的融資擔保體系，那么是如何突出融資擔保體系的“政策性”呢?
我國融資擔保業(yè)存在先天性缺陷
在過去20多年經(jīng)濟 高速增長的環(huán)境下，我國融資擔保業(yè)采取了完全市場化的發(fā)展路徑，形成了民營產(chǎn)權(quán)和商業(yè)性經(jīng)營為主兩大特色。這種體制自身隱含著先天性缺陷，就是：它幾乎很難依靠自己的主業(yè)收入來保證自身的發(fā)展，由于擔保機構(gòu)通常需要承擔100%的代償責任，一不留神，自身生存都可能被危及。如果說在過去十余年里，由于經(jīng)濟高速增長、風險暴露較少，融資擔保業(yè)能夠存活且有一定發(fā)展，那么，隨著新常態(tài)下經(jīng)濟金融風險不斷積累和顯化， 代償風險快速上升，大量融資擔保機構(gòu)的盈利模式受到嚴重沖擊，致使一些機構(gòu)被迫停業(yè)或關(guān)閉，機構(gòu)數(shù)量連年大幅減少，業(yè)務(wù)規(guī)模明顯萎縮，小微融資難的問題也就隨之進一步加劇。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2014年擔保機構(gòu)的數(shù)量比上年大幅下降了11.4%，2015年行業(yè)繼續(xù)加速洗牌，機構(gòu)數(shù)量繼續(xù)減少。2014年，新增擔保業(yè)務(wù)規(guī)模和新增擔保戶數(shù)同比分別下降6.4%和15.6%;2015年融資類擔保業(yè)務(wù)進一步收縮，戶均新增融資性擔保額和業(yè)務(wù)筆數(shù)同比分別下降6.97%和8.78%。在行業(yè)萎縮的同時，擔保機構(gòu)面臨的風險也在快速攀升。2014年新增代償額415億元，年末代償余額達到661億元，同比增長59.3%;2015年擔保機構(gòu)的代償率比2014年提高了1.1個百分點，戶均新增代償額同比增長68.1%，戶均新增擔保損失額同比增長34.9%。
在去產(chǎn)能、去庫存和去杠桿的深層次結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，我國經(jīng)濟和金融的風險集中釋放，職工轉(zhuǎn)崗安置壓力也日趨增大。此時，融資擔保業(yè)本應(yīng)發(fā)揮更加積極的作用，通過支持中小微企業(yè)，穩(wěn)定就業(yè)，減緩經(jīng)濟下行壓力。然而，融資擔保業(yè)出現(xiàn)大幅衰退乃至陷入虧損困境，經(jīng)營風險十分突出，不僅自身發(fā)展不可持續(xù)，而且其風險與實體經(jīng)濟風險可能出現(xiàn)互溢，更加劇了經(jīng)濟下行的困境。更有甚者，一些擔保機構(gòu)在主業(yè)難以維持存活的條件下，不惜涉足互聯(lián)網(wǎng)金融等監(jiān)管不嚴的新領(lǐng)域，從事非法集資理財活動，嚴重影響行業(yè)聲譽形象、限縮功能發(fā)揮，有的還引發(fā)了較嚴重的社會群*性事件。
當前困局充分說明，以民營產(chǎn)權(quán)和商業(yè)性經(jīng)營為主要特色的我國融資擔保業(yè)的行業(yè)生態(tài)非常脆弱，一旦經(jīng)濟下行風險沖擊超過原來比較脆弱的盈利模式的閾值，行業(yè)整體性潰縮態(tài)勢不可避免。因此，擔保行業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型勢在必行。
新型政銀擔合作模式“逆市而上”
在調(diào)查中我們注意到，在全國融資擔保業(yè)“哀鴻遍野”的環(huán)境中，有一些省份的融資擔保公司卻生意興隆，拉開了同其他擔保機構(gòu)的距離。例如，在當前經(jīng)濟和金融風險不斷上升的情況下，以安徽擔保集團公司為龍頭的全省政策性擔保體系經(jīng)營非�；钴S，仍然在繼續(xù)增加對小微企業(yè)的支持。通過股權(quán)注資和再擔保業(yè)務(wù)紐帶，它們構(gòu)建了覆蓋全省各縣市的政策性擔保體系，2015年，全省國資性質(zhì)的擔保機構(gòu)數(shù)量占比已經(jīng)超過60%，戶均注冊資本達到1.92億元，放大倍數(shù)為3.6倍，分別比全國行業(yè)戶均水平高0.41億元和0.55倍。2015年，全國大約90%的民營擔保機構(gòu)沒有和銀行合作開展新業(yè)務(wù)，新增擔保額與解除額之比大約降至0.9，但安徽擔保體系的新增融資擔保額與解除額之比仍然達到1.03。
安徽擔保公司之所以能逆市而上，關(guān)鍵的秘訣是，該公司在開展業(yè)務(wù)過程中，牢牢把握住了融資擔保作為“準公共產(chǎn)品”和政策性金融兩大性質(zhì)，并據(jù)此進行了一系列的體制機制創(chuàng)新。第一，各級政府通過持續(xù)的股權(quán)注入、再擔保和承擔追債責任等多條渠道，全面介入擔保公司的業(yè)務(wù)。例如，安徽省級政府決定自2013年至2017年五年里，每年由省財政出資31億元，專門用于支持全省政策性擔保體系與機構(gòu)的發(fā)展。政府資金的注入，有助于突破擔保公司資金不足的瓶頸;而提供再擔保便利和承擔追債責任等，則有效地彌合了擔保公司的客戶信息短板和處置手段的匱乏，大大提升了擔保效率。第二，在各級政府安排下，擔保公司與銀行之間形成了“體系對體系”的對接合作，大大消減了銀行、擔保之間的信息不對稱，降低了交易與操作成本。第三，在業(yè)務(wù)模式上，全面引進吸收了德國擔保銀行的經(jīng)驗，率先在國內(nèi)推出了“4-3-2-1”新型政銀擔合作業(yè)務(wù)模式，即全部代償責任中，承保機構(gòu)負擔40%，省擔保集團分擔30%，合作銀行分擔20%，擔保機構(gòu)所在市級或縣級財政分擔10%。該機制的核心精神是“資源共享、風險共管、優(yōu)勢互補、多贏互利”。實施兩年來，已經(jīng)取得明顯成效。截至2016年9月末，安徽省政銀擔業(yè)務(wù)本年新增貸款474億元，在保余額600億元。
在上述安排下，安徽擔保公司取得了豐碩成果。一是成功建立了覆蓋全省縣域的政策性融資擔保體系，在當前經(jīng)濟下行階段發(fā)揮了重要的逆風向調(diào)節(jié)器作用。二是較好地促進了地方經(jīng)濟增長和政府稅收增加，間接經(jīng)濟效益顯著。據(jù)統(tǒng)計，僅從獲得擔保的企業(yè)所帶來新增稅收規(guī)�？�，10年累計收入已達財政投入資金的1.5倍。三是取得了良好的社會效益，不僅新增了大量就業(yè)崗位，而且減少了社會保障支出，增進了社會穩(wěn)定。四是為銀行體系信貸資產(chǎn)質(zhì)量提供了較好的保障。
政銀擔合作模式宜適時升級為擔保銀行
然而，仔細分析上述安徽擔保公司的政銀擔合作模式就不難發(fā)現(xiàn)，這一模式固然開啟了走出當前我國融資擔保業(yè)發(fā)展困境的有效路徑，但還存在若干不協(xié)調(diào)、難以持續(xù)的因素。其一，政府、銀行、擔保機構(gòu)三方的合作是非體制性的，仍然缺乏明確穩(wěn)定的制度化基礎(chǔ)， 因此，不僅存在著松散和隨意的問題， 也存在著行政干預(yù)比較嚴重的問題;其二，同樣由于非體制性，銀行固然分擔了20%的風險責任，但卻難享受與風險對應(yīng)的監(jiān)管資本共享的權(quán)利，實際上仍然存在負激勵問題，一定程度上抑制了銀行部門對小微融資的積極性;其三，在政銀擔合作業(yè)務(wù)模式中，各級政府承擔代償責任的比例固然不高，但其對于機制運轉(zhuǎn)的正�；陵P(guān)重要，但是，恰恰是這一點難以有效保證，受地方人事變動的影響較大。
總之，現(xiàn)有政銀擔合作模式的最大問題是其“非體制性”，缺乏明確制度化的穩(wěn)定性，因而還難以成為“可復(fù)制、可推廣”的范式。我們認為，要想有效解決上述問題，政銀擔合作機制需要升級為擔保銀行，成為專門致力于幫助小微企業(yè)解決融資難題的政策性金融機構(gòu)。
在當今世界上，德國擔保銀行模式堪稱擔保業(yè)發(fā)展的成功典范。其要義是， 運用金融機構(gòu)(擔保銀行)這種成熟、穩(wěn)定的治理機制，將政府、擔保機構(gòu)和商業(yè)銀行三者的利益內(nèi)在化，建立合理、穩(wěn)定的代償責任分擔機制和利益共享機制，持續(xù)有效地向社會提供小微融資擔保這種準公共品。借鑒德國擔保銀行的經(jīng)驗，在我國金融體系中引進擔保銀行，其益處有四個方面。
一是在擔保機構(gòu)和商業(yè)銀行之間建立穩(wěn)定、合法的協(xié)同機制，建立合理有效的資本合作和風險分擔機制，可有效克服普遍存在的銀擔合作困難，激勵銀行增加小微貸款，并可在擔保銀行的基礎(chǔ)上，進一步推進諸如小微信貸資產(chǎn)證券化等新興業(yè)務(wù)，從而改善金融服務(wù)實體經(jīng)濟的效能。
二是可以提升對擔保業(yè)務(wù)監(jiān)管的專業(yè)化水平。既然名之“銀行”，就可對其采取牌照許可經(jīng)營管理，實現(xiàn)與商業(yè)銀行在監(jiān)管環(huán)境、標準上的相對一致， 提高監(jiān)管可靠性與透明度，減少監(jiān)管套利。這既可增進銀擔互信合作，也有利于提高擔保銀行自身實力和信譽。
三是可以更好地發(fā)揮政府信用對融資擔保業(yè)的支持，有效開拓擔保機構(gòu)流動性和資本金補充渠道。同時，政府可以借此加強在市場環(huán)境下對擔保性債權(quán)的保護，降低政府補償擔保代償損失的道德風險。另外，借助擔保銀行機制，政府也可獲得進行“逆周期”調(diào)控的新抓手。
四是采取較高標準的擔保銀行模式對現(xiàn)有融資擔保機構(gòu)進行改革重組，可以解決目前融資擔保機構(gòu)實力偏弱、數(shù)量偏多、經(jīng)營零散和監(jiān)管困難等諸多問題，減量增質(zhì)，做精做強，優(yōu)化行業(yè)生態(tài)體系。
擔保銀行改革試點需要若干配套條件
擔保銀行的成功運行，需要建立一整套制度予以保障。其中最重要的，包括政策性定位、銀行組織形式、合理的風險分擔、穩(wěn)定的風險補償、適當?shù)氖召M標準、積極的財稅支持政策、有效的風險控制規(guī)則和專業(yè)化監(jiān)管等。
其一，選擇若干運營正常的省級政策性擔保機構(gòu)(如安徽擔保集團)，改制為擔保銀行，賦予其政策性金融機構(gòu)身份，規(guī)定其在相應(yīng)行政區(qū)域內(nèi)從事具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的融資擔保業(yè)務(wù)。試點擔保銀行必須根據(jù)業(yè)務(wù)特點和實際需要， 完善公司治理機制。為了于法有據(jù)，這項改革試點應(yīng)該先經(jīng)有關(guān)權(quán)力機關(guān)認可，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再修訂《銀行法》等相關(guān)法律規(guī)章予以支持。
其二，實行專業(yè)化監(jiān)管。由銀行監(jiān)管部門核發(fā)經(jīng)營許可證，比照信貸機構(gòu)予以監(jiān)管。其中最主要的監(jiān)管環(huán)節(jié)是：規(guī)定必要的資本充足率，按擔保責任進行風險資產(chǎn)計量和計提風險撥備。
其三，在相應(yīng)政府層級建立擔保銀行外部考核委員會，完善公司治理結(jié)構(gòu)�？己宋瘑T會對擔保銀行執(zhí)行政策、履行融資擔保職能情況進行定期考核評價， 確認其最終代償損失，并協(xié)調(diào)落實補償?shù)认嚓P(guān)政策。
其四，建立擔保銀行流動性補充機制。允許擔保銀行進入銀行間市場，進入同業(yè)拆借市場，可憑省級政府信用支持發(fā)行債券，在滿足條件的情況下，還可獲得中央銀行的再貸款、定向流動性便利工具支持等。
其五，建立對擔保銀行業(yè)務(wù)風險代償補償機制。國家運用融資擔�；鸾o予一定限額或比例的支持，省級財政明確適當比例補償責任，市、縣級財政也要對屬于本地企業(yè)的融資擔保代償給予一定比例補償。最終的代償追償收入則按原比例返還各級財政。
其六，建立擔保銀行與商業(yè)銀行資本共享機制。與擔保銀行合作的商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)業(yè)務(wù)，按所擔風險責任比例配置資本，減少商業(yè)銀行資本消耗。同時，允許擔保銀行提供擔保的商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)證券化，提高銀行資產(chǎn)流動性，加快周轉(zhuǎn)，激勵銀行體系對小微企業(yè)的融資支持。
其七，配套設(shè)立擔保資產(chǎn)管理公司， 專門承接處置擔保不良資產(chǎn)和與之相關(guān)聯(lián)的金融不良資產(chǎn)，提高政策支持效率和可持續(xù)性。
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