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項目融資方式進行分析
一、BOT與PFI的概念
BOT(build--operate--transfer)是英文建設(shè)一運營一移交的縮寫，是指政府通過契約授予私營企業(yè)(包括外國企業(yè))以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資、設(shè)計、建造、經(jīng)營和維護的特定項目，并準許其在規(guī)定的特許期內(nèi)通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤;特許權(quán)期限屆滿時，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。在BOT過程中，私營企業(yè)是在獲得許可權(quán)的情況下，通過招標的方式取得通常由政府部門承擔的建設(shè)和經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施的專營權(quán);獲得特許經(jīng)營權(quán)的私營企業(yè)在特許權(quán)期限內(nèi)負責項目的建設(shè)、經(jīng)營、管理，并用取得的收益償還貸款;而一旦特許權(quán)期限屆滿，項目公司須無償將該基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府。
PFI(Private Finance Initiative)是私人主動融資的英文縮寫，其含義是公共工程項目由私人資金啟動、投資興建，政府授予私人委托特許經(jīng)營權(quán)，通過特許協(xié)議，政府和項目的其他各參與方之間分擔建設(shè)和運作風險。它是繼BOT之后又一優(yōu)化和創(chuàng)新的公共項目融資模式，是國際上用于開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項目的一種模式，其要領(lǐng)是利用私有資金來開發(fā)、實施、建設(shè)公共工程項目。在PFI模式下，公共部門在合同期限內(nèi)因使用承包商提供的設(shè)施而向其付款;在合同結(jié)束時，有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或者部分留給私人承包商，或者交回公共部門，這取決于原始合同條款的規(guī)定。PFI最早是英國政府于1992年提出的，隨后在一些西方發(fā)達國家逐步興起，是一種新的基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營管理模式。
無論是BOT還是PFI，都是項目融資的一種具體方式，兩者在很多方面具有相同的特性。首先，兩者的作用相同，都是通過引入私營資本解決建設(shè)過程中政府部門資金投入不足的問題;其次，兩者都具有相同的參與主體，都有融資人、出資人、提供人;兩者都需要通過簽訂特許權(quán)協(xié)議來實施項目的融資、建設(shè)和經(jīng)營;同時，政府通過與私營部門簽訂特許經(jīng)營合同，將投資風險由原來的公共部門轉(zhuǎn)移到私營部門，有效轉(zhuǎn)移了公共部門的風險。
二、BOT與PFI之比較
(一)產(chǎn)生的背景不同
BOT產(chǎn)生的背景是在上世紀70年代末到80年代初，世界性的經(jīng)濟衰退加重了一些國家的赤字和財務負擔，原來主要由政府部門承擔的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨著嚴峻的資金壓力。因此，一些國家開始改變原有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，重視挖掘私營部門的能力和創(chuàng)造性，尋求私營部門的投資，利用私營部門的資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府資金不足的問題。在這種背景下，BOT方式開始在一些國家得到應用和推廣。1984年，土耳其總理奧扎爾首先提出了BOT的概念，并首次將BOT應用于土耳其公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的私有化，其出發(fā)點是通過將某些公共項目私有化，以解決政府的建設(shè)資金不足問題。
PFI最早是上世紀90年代初在英國產(chǎn)生的一種建設(shè)模式，它是在英國政府努力降低公共項目中的投資支出，鼓勵和擴大私人資本在設(shè)計和建造領(lǐng)域進行投資的背景下產(chǎn)生的。上世紀70年代末到80年代初世界性經(jīng)濟危機，迫使英國公共部門對日益膨脹的財政赤字進行改革。改革的前提是使公共部門的功能和公共服務的水平得到保證，削減公共財政預算。因此，改革的唯一選擇就是改變現(xiàn)有公共服務的基本格局，其最初焦點在于將服務業(yè)的運營向外發(fā)包給私人。1992年，保守黨政府推出了PFI，旨在中央政府和地方當局方面都進一步加強公共部門與私人部門的合作伙伴關(guān)系。1997年工黨上臺，PFI項目并沒有因為政黨的交迭而停滯，相反，工黨政府引入了“公私合伙，合營”(PPP)概念。
從BOT與PFI的產(chǎn)生背景可以看出：BOT是發(fā)展中國家為了完成投資大、建設(shè)時間長、在國民經(jīng)濟中所占比重和地位都非常高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而做出的一種讓步;而PFI強調(diào)的重點是私人投資活動的政府預算外優(yōu)勢，即在社會福利事業(yè)中，采取私人投資可以走出政府預算的限制。
(二)政府的目的不同
在BOT中，獲得特許經(jīng)營權(quán)的私營部門在特許權(quán)期限內(nèi)負責項目的建設(shè)、經(jīng)營、管理，并用取得的收益償還貸款，特許權(quán)期限一旦屆滿，項目公司須無償將該基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府，政府采用BOT的最終目的是獲得最終的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的所有權(quán)，即公共設(shè)施的最終目的擁有。而在PFI中，公共部門在合同期限內(nèi)因使用承包商提供的設(shè)施而向其付款，在合同結(jié)束時，有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或留給承包商，或交回公共部門，取決于原合同的規(guī)定，因此，政府采用PFI的目的在于獲得有效的服務，使私營機構(gòu)直接參與到公共服務中，為公眾提供更好更優(yōu)質(zhì)的服務，即公共服務的私人提供。
(三)應用領(lǐng)域不同
BOT主要應用于收益性較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般是資本技術(shù)密集型、帶有壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，包括發(fā)電廠、機場、港口、收費公路、隧道、電信、供水和污水處理設(shè)施等，這些項目都是一些投資較大、建設(shè)周期長和可以自己運營獲利的項目。而PFI由于自身的特點，既可以應用于收益性較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可以應用于收益性一般的社會公益項目。PFI的應用領(lǐng)域非常多樣化，大的項目可能來自國家重點領(lǐng)域，如當前英國最大型的項目來自國防部的空對空加油罐計劃、軍事飛行培訓計劃、機場服務支持等;小的有公共服務設(shè)施建設(shè)，例如教育或民用建筑物、警察局、醫(yī)院能源管理或公路照明;較大一點的包括公路、監(jiān)獄、和醫(yī)院用樓等。與BOT的不同在于，有些PFI項目可能依靠自身的運營不能完全收回投資，有時需要政府的財政撥款或補貼。
(四)項目的管理方式不同
在BOT中，政府首先確定方案，再進行招標談判，而PFI對項目實施開放式管理。首先，對于建設(shè)方案，政府部門僅根據(jù)社會需求提出若干被選方案，最終方案在談判過程中通過與私人企業(yè)協(xié)商確定。其次，PFI對項目所在地的土地提供方式，運營后的收益分配及政府補貼額度等，都要綜合當時政府和私人企業(yè)的財力、預計的項目效益及合同期限等多種因素確定，而這些在BOT中，都是事先予以規(guī)定的。在BOT中，土地是由政府無償提供的，無需談判，而且BOT的項目公司不承擔設(shè)計風險，并同政府約定最低投資回報率，而PFI則沒有這種保證。
(五)私營部門的風險分擔程度不同
在BOT中，私營部門不承擔設(shè)計風險，政府部門要承擔設(shè)計風險，而且經(jīng)常約定最低投資回報率，一般都需要政府對最低收益等做出實質(zhì)性的擔保。PFI相對來說沒有這種保證。在PFI中，設(shè)計建設(shè)風險由私營部門承擔，除此之外，私營部門還需承擔需求風險、經(jīng)營風險、技術(shù)老化風險、商業(yè)風險等非系統(tǒng)性風險，政府部門只承擔政策風險、法律風險等系統(tǒng)性風險，所有的非系統(tǒng)性風險全部轉(zhuǎn)移到私營部門。
(六)代理制不同
PFI模式實行全面的代理制，這也是與BOT模式的不同之處。作為項目開發(fā)主體，BOT公司通常自身就具有開發(fā)能力，僅把調(diào)查和設(shè)計等前期工作和建設(shè)、運營中的部分工作委托給有關(guān)的專業(yè)機構(gòu)。而PFI公司通常自身并不具有開發(fā)能力，在項目開發(fā)過程中，廣泛應用現(xiàn)代社會的代理關(guān)系，實行全面的代理。這種代理關(guān)系通常在事前確定，在投標書和合同中明確，以確保項目開發(fā)安全、可靠。
(七)資金來源渠道不同
BOT項目可獲得的資金有來自項目發(fā)起人或者其他感興趣的主動投資者、商業(yè)銀行、提供債務融資的出口信貸機構(gòu)、多邊和雙邊機構(gòu)、非銀行金融機構(gòu)等;PFI項目很難享受到多邊和雙邊機構(gòu)的長期、低息貸款，其項目資金主要來自于三種方式：銀行融資、債券融資和股權(quán)。PFI的資金通常由90%的負債和10%的股權(quán)組成。在項目運營期間，銀行通常愿意以更低的利率和更長的貸款期對項目進行再投資。在這種情況下所得利潤大部分將歸股東所有，公共部門因其承擔的一部分融資風險也可得到少量補償。
從以上的分析中可以看出，PFI是繼BOT之后的新興項目融資方式，它具有很多與BOT相同的特性，同時又有許多是有別于BOT的。在我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，BOT已經(jīng)得到了一定程度的應用和發(fā)展，隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和民間資本的迅速崛起，PFI作為一種新的項目融資方式，有利于解決公共項目建設(shè)中政府資金短缺的問題，提高資金的利用效率，具有廣泛的應用前景。
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