工程建設(shè)ppp模式

　　ppp模式對工程建設(shè)有什么影響呢，下面YJBYS小編為大家搜集的一篇“工程建設(shè)ppp模式”，供大家參考借鑒，希望可以幫助到有需要的朋友!

　　PPP模式的英文全稱為“Public Private Partnerships(以下簡稱PPP模式)”，是公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。將PPP模式引入項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，對于緩解政府財(cái)政資金不足、提升項(xiàng)目管理效率和投資效益具有十分重要的意義。隨著PPP概念的出現(xiàn)，國有資產(chǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中所占投資比重將日益降低，非國有資本的介入對政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理和審計(jì)產(chǎn)生重要影響并帶來巨大挑戰(zhàn)。我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，財(cái)政收入增速減緩，地方政府債務(wù)壓力較大，對公共項(xiàng)目的政府投資力度下降，公共產(chǎn)品和服務(wù)供需矛盾越來越突出，PPP模式成為緩解這種矛盾的良方。PPP模式在我國已有多年嘗試，BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)、BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)、TOT(轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓) 等均屬于其范疇。對PPP模式公共項(xiàng)目進(jìn)行政府投資審計(jì)在法規(guī)和實(shí)踐中均遇到障礙，無法完成審計(jì)全覆蓋的要求，該問題在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部已有意識，但尚未展開系統(tǒng)研究。PPP模式通過政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇社會資本，雙方訂立合同，明確責(zé)權(quán)關(guān)系，由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)公共項(xiàng)目的大部分工作，并提供公共服務(wù)，政府通過“特許經(jīng)營”及必要的財(cái)政補(bǔ)貼對公共服務(wù)進(jìn)行對價支付，并對公共服務(wù)的價格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。在公共項(xiàng)目中采用PPP模式基本不需要政府進(jìn)行當(dāng)期的財(cái)政投入，還可以通過資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓消減政府債務(wù)，成為解決當(dāng)前矛盾的良方。筆者從以下四個方面談?wù)凱PP對國家審計(jì)的影響和應(yīng)對措施。

　　一、目前國家審計(jì)是否可以審計(jì)PPP項(xiàng)目

　　《中華人民共和國審計(jì)法》第二十二條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督�！秾徲�(jì)法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定，《審計(jì)法》第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，包括：全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財(cái)政資金的;未全部使用財(cái)政資金，財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過50%，或者占項(xiàng)目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營實(shí)際控制權(quán)的。PPP模式推行后，政府投資比例和范圍都在縮小，國家審計(jì)機(jī)關(guān)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)邊界的法律規(guī)定與目標(biāo)需求產(chǎn)生了沖突。從廣義上說，PPP項(xiàng)目有三種運(yùn)作方式：一是外包(Outsource)，二是特許經(jīng)營(BOT，BOOT，DBT，BTO等)，三是私有化。外包類PPP項(xiàng)目一般由政府投資，私人部門承包整個項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。對這類項(xiàng)目而言，國家審計(jì)機(jī)關(guān)依然可以審計(jì)。特許經(jīng)營類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險、共享項(xiàng)目收益，對這類項(xiàng)目而言，國家審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)不同投資主體的投資比例和政府是否擁有項(xiàng)目運(yùn)營實(shí)際控制權(quán)兩個指標(biāo)確定能否審計(jì)。私有化類PPP項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤，對這類項(xiàng)目而言，國家審計(jì)機(jī)關(guān)無權(quán)審計(jì)。

　　二、目前PPP模式下是否是國家審計(jì)的對象

　　誰是國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的對象?我國建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)過程表現(xiàn)為有諸多參與單位通過建造、安裝等方式將人、財(cái)、物等各種資源轉(zhuǎn)化為固定資產(chǎn)，參與單位主要包括投資人、建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、使用單位(客戶)等，這些參與主體有各自的利益需求：投資人以投資收益回報(bào)為主要目標(biāo);建設(shè)單位接受投資者的委托通過項(xiàng)目管理實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo);承包方(勘察、設(shè)計(jì)、施工等單位)與監(jiān)理單位等通過投標(biāo)等方式獲取項(xiàng)目建設(shè)和監(jiān)督管理資格，通過提供服務(wù)追求收益;使用單位通過項(xiàng)目竣工后的運(yùn)營過程滿足使用需要并獲得收益，因而更加關(guān)注項(xiàng)目的質(zhì)量、功能和績效。

　　PPP模式改變了投資主體。社會資本更多地將非國有企業(yè)帶入投資人角色，國家審計(jì)如果不考慮PPP項(xiàng)目這一特點(diǎn)而忽略了對投資人的審計(jì)，就無法滿足項(xiàng)目建設(shè)與管理需要，導(dǎo)致審計(jì)定位偏失，審計(jì)效率將會事倍功半。

　　三、目前PPP模式下應(yīng)采取那種審計(jì)方式

　　當(dāng)前，跟蹤審計(jì)已成為國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中最為主要的審計(jì)方式。PPP模式的出現(xiàn)改變了項(xiàng)目建設(shè)程序，社會資本的進(jìn)入加劇了項(xiàng)目建設(shè)管理的復(fù)雜程度。“在PPP項(xiàng)目的整個交易結(jié)構(gòu)中，參與方數(shù)量大為增加，法律關(guān)系從二維平行關(guān)系轉(zhuǎn)向多維復(fù)雜關(guān)系”。這種多維復(fù)雜的結(jié)構(gòu)關(guān)系改變了參與項(xiàng)目建設(shè)和管理的各方利益關(guān)聯(lián)者的利益格局和責(zé)任邊界，這必然要求建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)重點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)移。PPP模式的出現(xiàn)，需要我們重構(gòu)PPP項(xiàng)目審計(jì)方法體系。在公共項(xiàng)目中推廣PPP模式是國家的重大政策，對PPP模式的公共項(xiàng)目進(jìn)行政府審計(jì)是審計(jì)全覆蓋的需要，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)開展理論研究，推動法律完善，重視對審計(jì)方法和重點(diǎn)的研究，充分發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的作用。

　　四、完善PPP模式國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的具體措施

　　(一)完善現(xiàn)行法律法規(guī)，重新界定審計(jì)范圍

　　縱覽國內(nèi)外建設(shè)項(xiàng)目投融資體制和項(xiàng)目管理理論的發(fā)展演變，PPP模式主要適用于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。這些項(xiàng)目關(guān)系到國計(jì)民生，政府審計(jì)如不涉及，則無法體現(xiàn)服務(wù)于國家治理的審計(jì)定位。PPP項(xiàng)目已進(jìn)入六大安全領(lǐng)域，屬于其安全要件之一。從維護(hù)國家安全的角度，國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)開展PPP項(xiàng)目審計(jì)。PPP模式的出現(xiàn)，要求我們重新審視現(xiàn)有法律法規(guī)，并擇機(jī)對其進(jìn)行修訂和完善。

　　(二)維護(hù)關(guān)聯(lián)方利益，豐富審計(jì)內(nèi)涵

　　就PPP項(xiàng)目來說，政府投資主體與社會資本投資主體的利益取向不同，政府更關(guān)注公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，著眼于建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量控制、進(jìn)度控制和投資控制，更加關(guān)注項(xiàng)目功能實(shí)現(xiàn)的社會宏觀績效，但合作者更加關(guān)注微觀利益及財(cái)務(wù)效益，因此，基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性因PPP模式的施行而被切割開來。審計(jì)制度安排是利益相關(guān)者利益協(xié)調(diào)的過程。而政府是合作廣度最大的集體，這一特征決定只有政府審計(jì)才能夠代表包括所有社會公眾在內(nèi)的利益相關(guān)者對經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)督。

　　(三)基于主體與客體雙重視角，重塑建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)目標(biāo)

　　PPP模式改變了投資主體和建設(shè)程序，因此要求我們關(guān)注各參與單位的利益目標(biāo)和項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)，改變單一主體目標(biāo)現(xiàn)狀，注重體現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的系統(tǒng)性，并在系統(tǒng)的目標(biāo)體系下，調(diào)整審計(jì)工作重點(diǎn)。

　　(四)轉(zhuǎn)移審計(jì)重點(diǎn)，優(yōu)化審計(jì)模式

　　我國的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)起步于基本建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)竣工決算審計(jì)，隨著審計(jì)工作的不斷深入，逐步拓展至工程造價審計(jì)、工程管理審計(jì)和投資績效審計(jì)，并快速走向建設(shè)全過程的所有作業(yè)內(nèi)容全覆蓋，形成了全過程跟蹤審計(jì)新格局。結(jié)合PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在現(xiàn)行審計(jì)框架下，進(jìn)一步關(guān)注如下幾個方面審計(jì)內(nèi)容，并突出審計(jì)重點(diǎn)。

　　1.重視對投資估算或設(shè)計(jì)概算編制過程的審計(jì)。投資估算或概算是確定建設(shè)項(xiàng)目總投資額的文件，是政府確定社會資本和合作伙伴出資比例、數(shù)額及相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的重要依據(jù)，如果估算或概算不實(shí)，將從根本上影響PPP模式的運(yùn)行效率效果，因此，開展估算或概算審計(jì)十分必要。

　　2.重視對合作伙伴選擇過程的審計(jì)。國家發(fā)改委發(fā)布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)意見要求：對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交(BOOT)等模式推進(jìn);對于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)等模式推進(jìn);對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)。無論選擇哪種方式，都涉及合作者選擇的核心問題，審計(jì)人員需要對選擇方式、選擇程序及形成的合同文本進(jìn)行全面、系統(tǒng)審計(jì)，對審計(jì)人員的勝任能力提出了更高要求。

　　3.重視建設(shè)期間的質(zhì)量和進(jìn)度審計(jì)。PPP項(xiàng)目主要以社會資本投入為主，政府和社會公眾更關(guān)注項(xiàng)目的質(zhì)量和效果，因此，國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)從財(cái)務(wù)審計(jì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)移到質(zhì)量和進(jìn)度審計(jì)方面，這也是穩(wěn)增長審計(jì)的客觀要求。

　　4.重視風(fēng)險管理和內(nèi)部控制，深化建設(shè)項(xiàng)目管理審計(jì)。對于PPP項(xiàng)目，國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)以風(fēng)險為導(dǎo)向，將管理審計(jì)延伸到內(nèi)部控制審計(jì)、經(jīng)營責(zé)任制審計(jì)等方面，體現(xiàn)管理審計(jì)的層次性和系統(tǒng)性。

　　5.以效果性為主導(dǎo)開展投資績效審計(jì)。對于PPP項(xiàng)目來說，經(jīng)濟(jì)效益是合作伙伴的主要利益目標(biāo)，政府更加關(guān)注的是PPP項(xiàng)目的建設(shè)效果和公共服務(wù)能力，因此，PPP項(xiàng)目的績效審計(jì)應(yīng)以效果性為主導(dǎo)，關(guān)注國家宏觀投資政策的落實(shí)和執(zhí)行效果，形成效果性審計(jì)、經(jīng)濟(jì)性審計(jì)、效率性審計(jì)和環(huán)境性審計(jì)“四位一體”的績效審計(jì)內(nèi)容體系。 對于PPP項(xiàng)目來說，應(yīng)該將跟蹤審計(jì)時點(diǎn)前伸至立項(xiàng)階段，推行關(guān)鍵環(huán)節(jié)跟蹤審計(jì)模式。對于不同的項(xiàng)目，也可以嘗試階段性跟蹤或開工前審計(jì)、在建期審計(jì)和竣工后審計(jì)“三段式”并重的模式。

　　(五)整合審計(jì)資源，提升審計(jì)質(zhì)量

　　在PPP項(xiàng)目審計(jì)領(lǐng)域，審計(jì)資源的整合需要在如下方面有所考慮。

　　1.審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)資源的整合。通過統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)勢互補(bǔ)，避免重復(fù)審計(jì)和局部審計(jì)問題發(fā)生。

　　2.依賴社會審計(jì)資源進(jìn)行國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)。擴(kuò)大建設(shè)項(xiàng)目外包審計(jì)范圍，加強(qiáng)外包業(yè)務(wù)的管理，完善外包管理制度和體系，將更加重要。

　　3.依賴內(nèi)部審計(jì)資源開展國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)由于置身于建設(shè)單位內(nèi)部，熟悉組織環(huán)境和項(xiàng)目建設(shè)過程，更勝任全過程跟蹤審計(jì)和管理審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)在內(nèi)部審計(jì)過程中進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，在內(nèi)部審計(jì)完成后進(jìn)行抽查、評估，并充分利用其成果。

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