國際法律中公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)
基于國際法對(duì)于國家主權(quán)的限制，國際社會(huì)的許多國家都將海洋環(huán)境保護(hù)的重心放在國家管轄范圍以內(nèi)的海域，對(duì)于國家管轄范圍以外區(qū)域的海域很少主動(dòng)采取保護(hù)措施。
摘要:
在對(duì)現(xiàn)階段公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)的國際法律機(jī)制進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)存國際法律機(jī)制的問題，并針對(duì)國際法律機(jī)制存在的問題提出相應(yīng)的策略建議，以期能夠推進(jìn)公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)的國際法律機(jī)制研究進(jìn)程。
關(guān)鍵詞:
公海;海洋生物多樣性;聯(lián)合國海洋法公約;生物多樣性公約
生物多樣性描述的是地球物種多樣性程度，《生物多樣性公約》第2條將“生物多樣性”界定為“所有來源的形形色色生物體，這些來源除其他外包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體;這包括物種內(nèi)部包、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性”。由于人類活動(dòng)的遞進(jìn)式侵襲，具有特殊價(jià)值的公海生物多樣性遭受到愈加強(qiáng)烈的災(zāi)難。對(duì)公海生物多樣性如何進(jìn)行養(yǎng)護(hù)成為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家海洋資源利益中亟待解決的問題。我國是海洋生物資源消費(fèi)大國，但是，我國對(duì)海洋生物資源的研究力度不足。我國要想在這愈演愈烈的海洋生物公共資源的競爭中贏得一席之地，就必須在開發(fā)利用海洋生物資源的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)公海生物多樣性的研究，參與并且促進(jìn)公平合理的海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)的國際法律機(jī)制的建立和完善。
1公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)國際法律機(jī)制的現(xiàn)狀
1.1公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)有關(guān)的綜合性公約
1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)是保護(hù)海洋環(huán)境及養(yǎng)護(hù)海洋生物資源構(gòu)建基本的法律框架。1995年《執(zhí)行<聯(lián)合國海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》詳細(xì)規(guī)定了國家管轄地區(qū)外跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的養(yǎng)護(hù)和管理的內(nèi)容。上述條款及《1995年協(xié)定》規(guī)定了各國在公海捕魚、公海生物資源養(yǎng)護(hù)和管理方面應(yīng)履行的義務(wù)以及船旗國對(duì)懸掛旗幟的船舶在海洋環(huán)境的保護(hù)和保全、海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)和管理方面應(yīng)履行的義務(wù)。1992年《生物多樣性公約》是養(yǎng)護(hù)包括公海海洋生物多樣性在內(nèi)的全球性的專門公約，主要目標(biāo)為保護(hù)生物多樣性、生物多樣性組成部分的持久使用以及公平合理地分享由利用遺傳資源而產(chǎn)生的惠益。對(duì)非國家管轄范圍區(qū)域而言，僅規(guī)制在締約國管轄或控制下開展的對(duì)生物多樣性造成不良影響的活動(dòng)。同時(shí)，規(guī)定締約國可以直接與其他締約國或通過有關(guān)國際組織為保護(hù)和持久利用生物多樣性在國家管轄范圍以外區(qū)域并就共同關(guān)心的其他事項(xiàng)進(jìn)行合作。值得注意的是，船舶在公海航行應(yīng)遵守1972年《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》，1973年《國際防止船舶污染公約》及其1978年議定書和1996年議定書，1993年《促進(jìn)公海漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)和管理措施的協(xié)定》以及《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染國家行動(dòng)計(jì)劃》等。此外，國家之間通過締結(jié)保護(hù)特定種類生物的國際公約以實(shí)現(xiàn)公海生物多樣性的保護(hù)，包括1979年《養(yǎng)護(hù)野生動(dòng)物移棲物種公約》以及《關(guān)于養(yǎng)護(hù)黑海、地中海和毗連大西洋海域鯨目動(dòng)物的協(xié)定》。
1.2公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)有關(guān)的專門性公約
1959年《南極條約》規(guī)定南極洲僅用于和平目的，禁止任何軍事性措施。南極條約體系是由南極條約、根據(jù)南極條約實(shí)施的措施與條約相關(guān)的單獨(dú)有效的國際文書和根據(jù)此類文書實(shí)施的措施構(gòu)成的統(tǒng)一體。該體系整體上強(qiáng)調(diào)促進(jìn)南極地區(qū)的海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)。南極條約協(xié)商國簽訂的諸公約從環(huán)境影響評(píng)價(jià)、保護(hù)動(dòng)植物、預(yù)防海洋污染以及地區(qū)保護(hù)和管理等方面促進(jìn)養(yǎng)護(hù)南極地區(qū)海洋生物多樣性的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。1975年《地中海行動(dòng)計(jì)劃》由《防止地中海污染公約》及有關(guān)具體環(huán)境問題的若干議定書組成。這些議定書[1]對(duì)“地中海保護(hù)區(qū)”做具體界定。由于該保護(hù)區(qū)的全部或者部分可能位于公海之內(nèi)，因此意味著國際法層面上具有約束力的法律文書首次規(guī)定了設(shè)立公海保護(hù)區(qū)制度。1991年《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》的締約方承諾通過合作開展科學(xué)研究，確定污染源、污染途徑和污染影響，對(duì)開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，采取有效措施降低污染物對(duì)北極環(huán)境造成的消極影響。北極國家成立北極理事會(huì)，理事會(huì)的職責(zé)包括協(xié)調(diào)北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的執(zhí)行、對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行管制以及推動(dòng)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展等。1992年《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》第1條即對(duì)東北大西洋的海洋區(qū)域范圍進(jìn)行了界定，有50%以上的面積位于國家管轄范圍以外的公海區(qū)域[2]。其附件五的主要內(nèi)容是養(yǎng)護(hù)海洋區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，規(guī)定締約國應(yīng)該采取必要措施保護(hù)海洋區(qū)域免遭人類活動(dòng)影響，對(duì)已經(jīng)遭受人類活動(dòng)消極影響的海域采取補(bǔ)救措施[3]。
2公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)國際法律機(jī)制存在的問題
公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)國際法律機(jī)制存在的問題主要表現(xiàn)為綜合性公約適用缺乏協(xié)調(diào)性、專門性公約規(guī)制內(nèi)容缺乏統(tǒng)一性以及有關(guān)公海生物資源養(yǎng)護(hù)的國際法律機(jī)制規(guī)定過于原則性。
2.1綜合性公約適用缺乏協(xié)調(diào)性
《海洋法公約》是養(yǎng)護(hù)公海生物多樣性的最重要的國際法律文件，其第七部分規(guī)定公海及生物資源養(yǎng)護(hù)和管理的內(nèi)容，要求各國為國民采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源措施的義務(wù)以及在養(yǎng)護(hù)和管理生物資源方面的合作和對(duì)公海生物資源的養(yǎng)護(hù)。然而，《海洋法公約》缺乏關(guān)于生物多樣性養(yǎng)護(hù)和利用的具體規(guī)定。就國家管轄范圍以外區(qū)域而言，《生物多樣性公約》僅規(guī)制締約國管轄或控制下開展的對(duì)生物多樣性造成消極影響的過程和活動(dòng)。由于國家管轄范圍以外區(qū)域資源的共同財(cái)產(chǎn)屬性，締約國對(duì)公海生物資源沒有管轄權(quán)，因而沒有法律義務(wù)來養(yǎng)護(hù)該區(qū)域海洋生物多樣性。
2.2專門性公約規(guī)制缺乏統(tǒng)一性
由于國際社會(huì)中不存在協(xié)調(diào)區(qū)域海洋活動(dòng)的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，因此出現(xiàn)已有的區(qū)域性管理組織劃區(qū)為盟進(jìn)行管理，或者根據(jù)專門法律文件設(shè)立相應(yīng)的區(qū)域性管理組織對(duì)特定區(qū)域進(jìn)行管理的現(xiàn)象。區(qū)域性管理組織著重關(guān)注本區(qū)域內(nèi)部海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)。而海洋是一個(gè)統(tǒng)一的循環(huán)體，海洋生物資源更是具有整體性，劃區(qū)養(yǎng)護(hù)不但可能會(huì)出現(xiàn)管理的盲區(qū)，更是從整體上不利于采取協(xié)調(diào)一致的措施保護(hù)海洋生物資源。
2.3國際法律機(jī)制過于原則性
涉及公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)的綜合性文件和專門性文件雖然在內(nèi)容上詳實(shí)，而且對(duì)締約國具有法律約束力，但是絕大部分內(nèi)容停留在原則性的規(guī)定，涉及實(shí)體的權(quán)利和義務(wù)及其相互關(guān)系的內(nèi)容非常有限。有關(guān)公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)的原則性規(guī)定可能產(chǎn)生兩方面的效應(yīng)，一方面是締約國可以采取以保護(hù)公海生物多樣性為中心的視角對(duì)原則性的規(guī)定進(jìn)行闡述，就已出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的違背養(yǎng)護(hù)公海生物多樣性的行為進(jìn)行管制;另一方面是為締約國具體履行公約提供了很大的空間，各國可以根據(jù)本國的實(shí)際情況從維護(hù)本國利益最大化角度出發(fā)采取相應(yīng)的履約措施。原則性規(guī)定的正面效應(yīng)和負(fù)面效應(yīng)交織作用，而在諸主權(quán)國家的國家利益至上的觀念催化下，對(duì)非國家管轄范圍區(qū)域內(nèi)的海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)問題任重而道遠(yuǎn)。
3公海海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)
國際法律機(jī)制的完善建議針對(duì)公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)國際法律機(jī)制的現(xiàn)存問題，應(yīng)從完善綜合性公約，整合專門性法律制度和增加法律機(jī)制的可操作性三方面出發(fā)。
3.1完善綜合性公約
鑒于構(gòu)建新的法律框架可能需要較長時(shí)間，不能及時(shí)解決現(xiàn)階段面臨的國家法律機(jī)制問題，更具有時(shí)效性的做法是在現(xiàn)有國際法律機(jī)制的基礎(chǔ)上，致力于彌補(bǔ)現(xiàn)存公海生物多樣性的養(yǎng)護(hù)國際法律機(jī)制的空白，規(guī)制現(xiàn)階段缺失的內(nèi)容�，F(xiàn)有與養(yǎng)護(hù)公海生物多樣性相關(guān)的法律文件數(shù)量眾多，彼此之間缺乏明確的效力等級(jí)關(guān)系，因此，首要問題就是要對(duì)這些國際法律文件進(jìn)行協(xié)調(diào)，確定效力等級(jí)關(guān)系。通過對(duì)現(xiàn)有的法律文件的修正和完善，引入適當(dāng)?shù)膰H習(xí)慣法規(guī)則，充分發(fā)揮現(xiàn)有法律規(guī)范的積極作用。理順現(xiàn)有國際法律文件的規(guī)范體系，明確各種法律文件的位階關(guān)系。此外，加強(qiáng)相關(guān)國際組織或國家的合作，協(xié)調(diào)彼此間的行動(dòng)。由于不同海洋各有特點(diǎn)，公海生物多樣性的養(yǎng)護(hù)的具體項(xiàng)目和計(jì)劃應(yīng)在全球和區(qū)域兩個(gè)層面開展。
3.2整合統(tǒng)一專門性法律制度
第一，完善公海的區(qū)域性法律制度和區(qū)域性組織的設(shè)立。一方面，對(duì)于沒有建立專門性法律制度或區(qū)域性組織的公海區(qū)域，應(yīng)該構(gòu)建該區(qū)域?qū)ｉT的法律制度，并且設(shè)置區(qū)域性組織;另一方面，對(duì)于已經(jīng)建立專門性法律制度和區(qū)域性組織的公海區(qū)域，應(yīng)進(jìn)一步明確區(qū)域性組織的職權(quán)范圍。根據(jù)公海區(qū)域海洋生物多樣性的科學(xué)研究活動(dòng)的發(fā)展，對(duì)新發(fā)現(xiàn)的海洋生物種群，明確現(xiàn)存區(qū)域性組織是否具有管轄權(quán)。第二，設(shè)置統(tǒng)一的公海區(qū)域特定海洋生物資源的管理組織。設(shè)置對(duì)公海區(qū)域海洋漁業(yè)資源進(jìn)行統(tǒng)一管理的全球性組織，加強(qiáng)各區(qū)域性管理組織之間的合作，從整體上對(duì)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)進(jìn)行安排，并監(jiān)督區(qū)域性漁業(yè)管理組織對(duì)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的管理活動(dòng)。借以有效地避免區(qū)域性漁業(yè)管理組織的地域局限性，最大限度地集聚所有國家的力量，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)。第三，積極協(xié)調(diào)各區(qū)域性管理組織之間的養(yǎng)護(hù)措施。發(fā)揮該管理組織協(xié)調(diào)中心的作用，尊重海洋生物資源流動(dòng)的特性，對(duì)海洋生物資源生長發(fā)育的全過程整合大致協(xié)調(diào)的養(yǎng)護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)海洋生物生長發(fā)育的各個(gè)階段的養(yǎng)護(hù)措施的有效銜接。發(fā)達(dá)國家要積極履行對(duì)發(fā)展中國家技術(shù)援助的義務(wù)，而發(fā)展中國家則要重視自身的能力建設(shè)，努力提升養(yǎng)護(hù)措施的有效性。
3.3加強(qiáng)法律機(jī)制規(guī)定的可操作性
由于養(yǎng)護(hù)公海生物多樣性關(guān)系到所有國家的利益，在法律機(jī)制的構(gòu)建問題上，可借鑒國內(nèi)法保護(hù)生物多樣性方面的經(jīng)驗(yàn)，為養(yǎng)護(hù)公海生物多樣性所用。以美國《瀕危物種法》的立法理念為例。該法規(guī)定負(fù)責(zé)執(zhí)行的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)聯(lián)邦所有的瀕危物種棲息地采取管制措施以實(shí)現(xiàn)保護(hù)瀕危物種的目的公民和私人團(tuán)體對(duì)內(nèi)政部指定和修改重要棲息地的行為有異議的，有權(quán)直接向法院提起訴訟。國際社會(huì)為了解決具體問題，最經(jīng)常采取的方式就是舉辦國際會(huì)議通過相關(guān)的宣言、聲明和決議等國際法律文件。對(duì)各國而言，這些國際法律文件是沒有強(qiáng)制執(zhí)行效力的軟法。雖然軟法不屬于正式的國際法條約，但是軟法對(duì)國際法的發(fā)展有重要的推動(dòng)作用。將公海生物物種多樣性養(yǎng)護(hù)軟法硬化為國際習(xí)慣法，會(huì)在很大程度上促進(jìn)相關(guān)法律規(guī)則的實(shí)現(xiàn)。
4結(jié)語
基于國際法對(duì)于國家主權(quán)的限制，國際社會(huì)的許多國家都將海洋環(huán)境保護(hù)的重心放在國家管轄范圍以內(nèi)的海域，對(duì)于國家管轄范圍以外區(qū)域的海域很少主動(dòng)采取保護(hù)措施。但是，國家管轄范圍以外區(qū)域的海域面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國家管轄范圍以內(nèi)的海域，從國際社會(huì)整體利益出發(fā)，有必要對(duì)國家管轄范圍以外區(qū)域尤其是公海的海域采取保護(hù)措施。公海生物多樣性的養(yǎng)護(hù)具有現(xiàn)實(shí)意義，其提出是海洋環(huán)境保護(hù)向縱深發(fā)展的重要標(biāo)志。正是由于公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)現(xiàn)有國際法律機(jī)制尚有欠缺，亟需從國際法律層面對(duì)公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)予以關(guān)注，進(jìn)而提升我國在公海生物資源的養(yǎng)護(hù)的國際法律機(jī)制完善方面的參與程度和影響力。
參考文獻(xiàn):
[1]參見《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性的議定書》[UN-EP(OCA)/MEDIG.6/7][R].1995年6月7日于巴塞羅那簽訂，1999年12月12日生效.
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