談談案件管理中的問題及其改善路
所謂案件管理，是指檢察機關(guān)根據(jù)有關(guān)規(guī)定，利用人力、物力、財力、信息等資源，對執(zhí)法辦案活動進行控制、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、處理，以保證案件質(zhì)量和辦案效率，提高法律監(jiān)督能力和執(zhí)法公信力的活動。
摘 要：本文對當前案件管理中的問題及其解決的途徑進行了分析論述，并在吸收學界有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上對改進案件管理工作提出了一些看法，。筆者認為，目前案件管理工作還存在著如下一些問題：如案件質(zhì)量評查問題，案件管理的行政化問題，案件管理的精細化問題，案件管理的人性化問題，案件管理中信息化建設滯后的問題，案件管理中獎懲機制的落實問題等等。只有解決好上述問題，案件管理工作才能逐步完善。
關(guān)鍵詞：案件管理 管理權(quán) 案件質(zhì)量評查
案件管理是指檢察機關(guān)的管理者對執(zhí)法辦案活動進行的一種管理，它是司法管理的一個重要方面。所謂司法管理，是指為了實現(xiàn)司法的公正和效率，根據(jù)司法規(guī)律的要求，通過計劃、組織、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督、制約、評價、考核等方法來優(yōu)化司法資源配置的組織活動。從目前我國各地的司法實踐來看，司法管理還處于一種探索階段，其機制和體制、法規(guī)與制度等均有待于進一步完善。
具體地說，案件管理是指“檢察機關(guān)各層級的管理者，通過計劃、組織、領(lǐng)導、控制、創(chuàng)新等活動，協(xié)調(diào)、組織所擁有的資源，以便有效地達到既定目標的過程”。“檢察機關(guān)案件管理是指根據(jù)有關(guān)法律和文件，利用人力、物力、財力、信息等資源，對執(zhí)法活動進行控制、組織、協(xié)調(diào)處理，以保證案件質(zhì)量和辦案效率，提高法律監(jiān)督能力和執(zhí)法公信力的活動。在實踐中，案管部門對業(yè)務部門的執(zhí)法辦案活動進行管理和監(jiān)督，具體案件辦理仍由各業(yè)務部門負責，案件管理部門和案件辦理部門分工負責，相互配合、相互制約，并在檢察長和檢委會領(lǐng)導下，對檢察機關(guān)辦理的案件履行管理、監(jiān)督、參謀、服務職能的綜合性業(yè)務管理：統(tǒng)一承擔案件管理、流程監(jiān)控、統(tǒng)計查詢、質(zhì)量管理、涉案款物管理、律師閱卷接待等主要任務，對原來的案件、線索管理范圍進行調(diào)整優(yōu)化、整合資源，形成職權(quán)清晰、責任明確的案件管理格局：明確具體操作流程和要求，形成相互銜接、相互制約、環(huán)環(huán)相扣的流程鏈條。”
2011年11月1日，最高人民檢察院成立了案件管理辦公室，這是一個專門負責案件管理的機構(gòu)。之后，全國各級檢察機關(guān)先后設立了2500多個專門的案件管理機構(gòu)，并開始建立一種新的案件管理模式，即統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評等等。
2012年，最高人民檢察院又提出了案件管理工作的整體思路：以促進公正廉潔執(zhí)法為核心，以提高辦案質(zhì)量和效率為目標，以檢察信息化為手段，以健全組織機構(gòu)、選優(yōu)配強隊伍、健全規(guī)章制度、建立信息平臺為切入點，以統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評為機制;堅持管理與服務并舉、監(jiān)督與配合并重，統(tǒng)籌兼顧、突出重點、積極穩(wěn)健、注重實效，全面推進案件管理工作的集約化、信息化、規(guī)范化、科學化，促進檢察工作科學發(fā)展。
為了推進對司法管理(包括案件管理、審判管理等等)問題的研究，中國政法大學司法理念與司法制度研究中心面向全國開展了征文活動，先后收到論文數(shù)百篇，后經(jīng)專家評審，從中評出一、二等獎論文30篇。在首屆司法管理學研討會上，來自最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部及地方法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)與多所知名高校的專家、領(lǐng)導共100余人參加，并在會上對獲獎論文作者舉行了頒獎儀式。國內(nèi)數(shù)十家媒體報道了該會。本文根據(jù)上述征文的匯編(這是目前國內(nèi)學界第一本研究司法管理的論文匯編)對案件管理研究方面的主要觀點進行了綜述，并對有關(guān)問題進行了獨立思考和分析。
一、案件管理中存在的問題
有的文章分析了目前案件管理工作中存在的問題：(1)對案件管理的地位與作用認識不足、重視不夠;(2)案件管理機構(gòu)職責不明、協(xié)調(diào)不到位;(3)沒能建立統(tǒng)一、高效的管理機制;(4)案件管理效果不佳，信息的收集報送不全面、不及時、不準確，業(yè)務研究與案情分析未能有效開展等等。
另有文章認為，目前案件管理中的主要問題是：(1)案件線索管理不規(guī)范;(2)案件質(zhì)量管理沒有形成體系;(3)案件質(zhì)量監(jiān)督管理不到位;(4)案件管理缺乏規(guī)范性;(5)錯案責任追究難以到位。
也有文章指出以下問題影響著案件管理工作的發(fā)展：如行政化傾向突出、管理模式縱強橫弱、內(nèi)設機構(gòu)過多與效能低下、前期控權(quán)不足與后期削權(quán)過度、信息化建設滯后、現(xiàn)代管理學原理運用較少等等。所謂“管理模式縱強橫弱”是指檢察機關(guān)的案件管理模式呈縱向管理強勁、橫向管理薄弱的態(tài)勢。以基層人民檢察院為例，現(xiàn)行二類縱向管理模式為：承辦檢察官——業(yè)務部門負責人——主管副檢察長、檢察長或者檢察委員會;基層人民檢察院——省轄市級人民檢察院——省級人民檢察院——最高人民檢察院。多年來，縱向管理始終強勢發(fā)展，如最高人民檢察院到省級人民檢察院的各個部門，從工作的部署、檢察指導、評比等等，無一不在發(fā)揮指揮棒的作用。橫向管理是指控制、促進和維護所有與主體有關(guān)的活動，其主要表現(xiàn)形式為系統(tǒng)化的流程管理，其基本功能為全程管理、動態(tài)管理、過程控制。橫向管理是縱向管理的基礎(chǔ)，前者側(cè)重于事，后者側(cè)重于人，兩者有機結(jié)合才能構(gòu)成科學的管理模式。
還有文章認為案件管理的問題是：(1)思想觀念沒有轉(zhuǎn)變，固守舊有管理模式;(2)案管人員配備不足，整體素質(zhì)有待提高;(3)案管機制不成熟，監(jiān)督能力有待提高;(4)信息化建設緩慢，不能滿足動態(tài)監(jiān)管要求。
二、解決案件管理問題的途徑
有的文章認為應當從以下幾個方面改進案件管理工作：(1)更新思想觀念，探索新的案管模式;(2)加大案管資金投入，加強案管人才培訓;(3)優(yōu)化案管機制，提升法律監(jiān)督能力;(4)加強案管信息化建設，提升案管科學化水平。
另有文章提出了改善案管工作的幾點對策：(1)以確保案件質(zhì)量為目標，強化辦案責任意識;(2)逐步推進案管工作的制度化、規(guī)范化建設;(3)提高思想認識，建立考核評比機制。
還有文章就改進案管工作提出如下建議：(1)建立全面的管理體系，案件管理應當貫穿于案件處理的全過程，包括對立案、偵查、采取強制措施、報捕、起訴、審判等各個階段，都要實行監(jiān)督管理;(2)建立司法大網(wǎng)絡，通過計算機技術(shù)，將公檢法的網(wǎng)絡聯(lián)系起來，進行統(tǒng)籌管理;(3)建立有效的監(jiān)測、追蹤、報警體系;(4)建立案件質(zhì)量評價機制;(5)建立重點審查與一般審查相結(jié)合的案件審查制度。
也有文章對解決案管工作中的問題提出了基本思路：(1)準確把握案管機構(gòu)的職能。案管機構(gòu)的職能應該包括辦案流程管理、辦案質(zhì)量管理、辦案信息管理和綜合管理等等。(2)探索建立科學案件管理機制。首先應當建立檢察業(yè)務規(guī)范管理與案件程序監(jiān)控管理機制;其次應當建立檢察業(yè)務考核管理新機制：再次要構(gòu)建激勵與約束并行的案件質(zhì)量考核與案件監(jiān)督管理聯(lián)動機制。(3)加強案管機構(gòu)和隊伍建設。(4)加快推進信息化建設。(5)加強案件統(tǒng)計管理。(6)加強案件流程管理。(7)加強法律文書管理。(8)加強涉案款物管理。(9)加強案件考評管理。⑩
有的文章指明了案件管理工作的發(fā)展方向和目標，認為案件管理工作方向的確定，一方面要符合管理學的基本規(guī)律，另一方面也要符合檢察工作的實際。目前案件管理工作的主要發(fā)展方向有三：一是案件管理要與檢察工作的整體方向相吻合;二是案件管理工作的信息化方向;三是案件管理要由粗放型向精細型方向轉(zhuǎn)變，而案件管理的目標是：現(xiàn)代化、系統(tǒng)化和最優(yōu)化。
有的文章提出了優(yōu)化案件管理運行機制的觀點，主張實行案件管理的信息化，通過信息化網(wǎng)絡平臺，提高計劃、組織和控制的能力。這要從兩方面人手，一是要構(gòu)建統(tǒng)一的軟件管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)集辦案、管理、統(tǒng)計、分析、監(jiān)督于一體，實現(xiàn)信息互通、資源共享，從而提升法律監(jiān)督能力：二是要完善案件管理系統(tǒng)中的各類平臺建設，使執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、執(zhí)法活動網(wǎng)上分級查詢、執(zhí)法環(huán)節(jié)網(wǎng)上全程監(jiān)督、執(zhí)法信息網(wǎng)上分享。
另有文章探討了深化案件管理機制的思路：(1)深化案管探索機制建設;(2)深化案管實踐機制建設;(3)深化案管發(fā)展機制建設;(4)深化案管評估機制建設;(5)深化案管配套機制建設。⑩ 三、對改進案管工作的思考 從目前學界對案管工作存在問題的分析看，大家比較關(guān)注的是如下問題：案件質(zhì)量評查問題，案件管理的行政化問題，案件管理的精細化問題，案件管理的人性化問題，信息化建設滯后的問題，案件管理中獎懲機制的落實問題，等等。
關(guān)于案件質(zhì)量評查問題，學界比較一致的看法是，加強案件管理工作必須注意構(gòu)建一套完善的案件質(zhì)量評查機制。案件管理的意義在于提高辦案質(zhì)量，對辦案人員辦理的每一案件都適時、準確地進行質(zhì)量評價，并加以獎懲，會調(diào)動辦案人員嚴格依法辦案的積極性。也有學者對目前的考評方法提出質(zhì)疑，認為通過人工手段進行案件質(zhì)量評查和業(yè)務考評不僅工作量大，而且人為因素影響大，公信力大打折扣：因此，在建立統(tǒng)一的案件質(zhì)量評查標準的框架下，運用計算機技術(shù)實行網(wǎng)上考評，才能增強考評的科學性。還有學者指出，目前的考評工作不完善，表現(xiàn)在如下幾點：一是考核標準不統(tǒng)一，二是考評的具體范圍難確定，三是考評的方法不科學。
有的學者主張：“要制定必要的《案件質(zhì)量考核標準》，按照實事求是、客觀公正、科學合理、民主公開的原則，采取自查、抽查、總查、通報、評估等方法對各業(yè)務部門的案件質(zhì)量以及圍繞辦案開展檢查工作的質(zhì)量進行科學全面的評定。要以《案件質(zhì)量考核標準》為載體，建立起一套符合檢察工作規(guī)律和工作實際的案件督查考評體系和健全以案件質(zhì)量為核心的評估體系，努力完善案件質(zhì)量保障機制，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量。一方面要建立合格案件質(zhì)量標準評價機制，將辦案質(zhì)量以及具體的指標量化，引導辦案人員追求案件質(zhì)量的最佳化;另一方面要推行辦案風險評估機制，認真總結(jié)刑事檢察實踐中案件質(zhì)量問題的前兆性特征，梳理出可能影響批捕起訴案件質(zhì)量，造成質(zhì)量問題的隱患苗頭，科學地設計應對措施，將質(zhì)量隱患盡可能消除;同時，要推進質(zhì)量考核機制與獎懲機制的聯(lián)動，通過評估界定辦案質(zhì)量優(yōu)劣，通過考核兌現(xiàn)獎優(yōu)罰劣，加強辦案責任制和責任追究制，適當促進檢察人員的激勵與約束機制建設。”
關(guān)于案件管理的行政化問題，與檢察機關(guān)的行政化有關(guān)。學界對檢察機關(guān)的行政化現(xiàn)象一直頗有微詞。有的學者指出：“檢察機關(guān)的行政化是影響公正和效率的危害源之一。一些地方檢察機關(guān)的地方保護主義和不作為或者亂作為的現(xiàn)象，往往與檢察機關(guān)的行政化有關(guān)。檢察機關(guān)行政化的思想根源在于封建法制的思想殘余。檢察機關(guān)較審判機關(guān)的行政化色彩更多、更強，在黨的十五大啟動的司法改革中，審判機關(guān)已將減少行政化作為改革的發(fā)展方向，而檢察機關(guān)卻缺乏相應的有效舉措。30余年來，并沒有從檢察機關(guān)的體制和工作機制方面減少行政屬性和增加司法屬性。首先，根據(jù)《人民檢察院組織法》第3條的規(guī)定，檢察長可以不服從檢察委員會的決定，即檢察長與檢察委員會是平行關(guān)系，而人民法院組織法明文規(guī)定法院院長依法必須服從審判委員會的決定，同時，審判委員會的改革已經(jīng)朝著審理化和專業(yè)化的方向發(fā)展，這與檢察委員會的改革形成越來越大的差距。其次，在檢察權(quán)的運行方式上，表現(xiàn)為：承辦檢察長一科(處)長一主管副檢察長或者檢察長，層層聽匯報，承辦案件的不能決定案件，決定案件的不承辦案件，呈現(xiàn)出行政機關(guān)的審批特征……最后，檢察官也不具有法官的相對獨立性，法官辦理案件在一定條件下實行法官獨任審理制。”
另有論者指出：“在案件分配上，還是以部門領(lǐng)導安排多，分類對口分配少;有的簡化審案件還要經(jīng)過處室領(lǐng)導、分管檢察長層層報批。另外，盡管近年來‘主訴(主辦)檢察官辦案責任制’已全面推行，但在管理上仍有行政化傾向。如主訴檢察官辦案搭檔的人員組合，多數(shù)是組織配備，很難雙向選擇。主訴檢察官如果發(fā)現(xiàn)組織配備的人員不稱職，卻無權(quán)解除辦案搭檔關(guān)系。又如部分檢察機關(guān)對檢察業(yè)務骨干行政調(diào)動頻繁，使得其不得不放棄已熟悉的專業(yè)而重新熟悉新的崗位。結(jié)果，既不利于檢察職業(yè)專業(yè)化建設，也不利于檢察業(yè)務崗位的穩(wěn)定性。”
因此，我們認為在新一輪司法體制改革中，應當將司法化作為檢察體制改革的一個方向，增強檢察權(quán)運作過程中的司法屬性，減少其行政屬性，改變所謂承辦案件者不能決定案件、決定案件者不承辦案件的現(xiàn)象。與此相應，案件管理權(quán)的司法屬性也會增強，行政屬性會相應弱化。應該說，案件管理中行政色彩的淡化是改進案管工作的重點之一。另外，淡化案件管理的行政色彩也需要加強內(nèi)部的監(jiān)督制約，因為任何權(quán)力都有自我膨脹的天性，一直膨脹到有控制的邊界為止，監(jiān)督制約就是控制權(quán)力越界的有效手段。
關(guān)于案件管理信息化建設滯后的問題，檢察機關(guān)的辦案人員深有感觸。盡管全國檢察機關(guān)自上世紀90年代起就開始了信息化建設，但效果不理想，統(tǒng)一的信息化管理至今不完善。之所以出現(xiàn)上述問題，一是因為管理人員的思想認識還不適應信息化的要求;二是因為信息化的管理體制和工作機制尚不健全;三是因為基礎(chǔ)網(wǎng)絡設施不夠完善;四是因為對信息資源的開發(fā)利用不足，信息化規(guī)模效益并未彰顯。因此，加強信息化建設也是完善案件管理的必由之路。
正如有的學者所指出的：“檢察實踐亟需專門部門承擔數(shù)據(jù)統(tǒng)計管理、分析職能，實現(xiàn)檢察長、各業(yè)務部門以及相關(guān)監(jiān)督部門之間的信息互通，在不同環(huán)節(jié)不同階段及時共享和反饋案件信息，幫助各部門提高工作效率，以便于上級檢察機關(guān)指導。通過加強案件管理信息化建設，對案件管理過程中各種信息的搜集匯總、整理分析，對執(zhí)法工作效能、辦案數(shù)據(jù)進行跟蹤、統(tǒng)計、分析和研究，發(fā)現(xiàn)辦案工作中存在的問題，為檢察長和檢委會宏觀決策提供解決問題的前瞻性建議，幫助辦案部門加強信息溝通和反饋，建立與業(yè)務部門的重大業(yè)務活動信息互通機制和信息共享機制，從而實現(xiàn)內(nèi)部信息資源利用的最大化。”
關(guān)于案件管理的人性化問題，來自檢察機關(guān)的研究人員發(fā)出了“人本化管理”的呼聲，主張借鑒人本主義的管理模式用于案件管理工作中。所謂人本主義的管理模式是指：“在管理過程中，樹立整體人本觀，既重視人的價值與自由，把滿足人的需要和人的全面發(fā)展作為出發(fā)點和目的，又充分發(fā)揮人的主動性和能動性，實現(xiàn)人的全面發(fā)展以及企業(yè)與社會的共同進步。其精髓就是‘點亮人性的光輝，回歸生命的價值，共創(chuàng)繁榮和幸福’。”
人本主義管理理論的實質(zhì)在于，將人作為管理的出發(fā)點和目的，要尊重人的人格和價值，要創(chuàng)造條件實現(xiàn)人的全面發(fā)展，要教育人、引導人、激勵人、塑造人、完善人;要采用柔性管理手段，即根據(jù)人的心理和行為特點，用一種非強制的方式使管理對象對管理目標產(chǎn)生認同和服從，并調(diào)動被管理者的自覺性、主動性、積極性。
筆者認為，將人本主義管理模式落實到案件管理工作中，就是要充分尊重檢察官的獨立性，因為“檢察機關(guān)的獨立從某種意義上就意味著檢察官的獨立，沒有檢察官的獨立也很難實現(xiàn)檢察機關(guān)的獨立”，“檢察機關(guān)的獨立除了外部獨立，即檢察官在行使職權(quán)時只服從事實和法律，不受任何國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會組織和個人的干涉外，還包括檢察官的內(nèi)部獨立，即檢察官在行使職權(quán)時，在自己的權(quán)限范圍內(nèi)享有充分的自主權(quán)，不受檢察機關(guān)內(nèi)部其他檢察官或上級的無端干涉，所受到的責任追究應以事后性為主”。另外，還要樹立管理就是服務的理念，管理者應當從各個方面為檢察官辦案提供好的服務與保障，并在生活上關(guān)心檢察官，解決其后顧之憂。
關(guān)于案件管理的精細化問題，有的學者認為目前的案件管理工作應當由粗放型向精細型轉(zhuǎn)變二首先要用現(xiàn)代信息技術(shù)手段創(chuàng)新管理方式，提升管理水平，完善適應案管工作的軟件，實現(xiàn)辦案工作的網(wǎng)上運行，對各個辦案環(huán)節(jié)進行網(wǎng)上控制。另外要規(guī)范細節(jié)，要實現(xiàn)辦案流程的細化、量化和標準化。
關(guān)于案件管理中獎懲機制的落實問題，一些地方檢察機關(guān)存在落實不到位的問題，如有的單位因為考評與獎懲管理部門不一致而導致考評與獎懲脫節(jié)，但也有一些地方檢察機關(guān)進行了有益的探索。如山東省青州市人民檢察院根據(jù)案件評查結(jié)果落實獎懲措施，以督促干警依法辦案并提升辦案水平該院開發(fā)了案件管理軟件，將案件質(zhì)量評查結(jié)果記入干警個人執(zhí)法辦案檔案，并納入對辦案人員及相關(guān)業(yè)務部門的年度績效考核之中，與干警的評先樹優(yōu)、升遷獎勵等聯(lián)系起來。對辦案質(zhì)量出現(xiàn)問題的，根據(jù)案件質(zhì)量問題的性質(zhì)、程度及后果進行必要的處分。應該說，案件質(zhì)量評查結(jié)果的利用是案件評查功能發(fā)揮的基本保障，只有如此才能產(chǎn)生有效的激勵作用，否則所謂的案件質(zhì)量評查不過是做虛功而已
綜上所述，所謂案件管理，是指檢察機關(guān)根據(jù)有關(guān)規(guī)定，利用人力、物力、財力、信息等資源，對執(zhí)法辦案活動進行控制、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、處理，以保證案件質(zhì)量和辦案效率，提高法律監(jiān)督能力和執(zhí)法公信力的活動。本文對當前案件管理中的問題及其解決的途徑進行了分析論述，并在吸收學界有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上對改進案件管理工作提出了一些看法。我們認為，目前案件管理工作還存在著如下一些問題：如案件質(zhì)量評查問題，案件管理的行政化問題，案件管理的精細化問題，案件管理的人性化問題，案件管理中信息化建設滯后的問題，案件管理中獎懲機制的落實問題等等，這些問題亟待解決。只有解決好上述問題，案件管理工作才能逐步完善。應該指出，目前案管工作的變化體現(xiàn)了這樣幾個特點：一是從粗放型管理向精細型管理轉(zhuǎn)變;二是從強制型管理向服務型管理轉(zhuǎn)變：三是從傳統(tǒng)化管理向信息化管理轉(zhuǎn)變：四是從人治化管理向規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變：五是從發(fā)散式管理向系統(tǒng)化管理轉(zhuǎn)變、其最終目標是實現(xiàn)管理的人性化、科學化、規(guī)范化，從而提升執(zhí)法辦案的質(zhì)量與效率，促進司法公正。
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