淺談不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的形態(tài)論文

　　實(shí)踐中，不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤在所難免，并隨著不動(dòng)產(chǎn)交易的日益頻繁，該問題也日益突出。對(duì)此，《物權(quán)法》第21 條第2 款規(guī)定：“因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償�！钡�此條款僅為原則性規(guī)定。去年國(guó)務(wù)院頒布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，也尚未明確登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任形態(tài)，不利于司法實(shí)務(wù)的準(zhǔn)確適用，引起了熱烈討論。要討論不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的形態(tài)，明確其責(zé)任性質(zhì)和歸責(zé)原則是基礎(chǔ)。

　　一、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的性質(zhì)

　　對(duì)其性質(zhì)，學(xué)界眾說紛紜，其中行政責(zé)任說和民事責(zé)任說之爭(zhēng)最為激烈。部分行政法學(xué)者認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)為國(guó)家機(jī)關(guān)，不動(dòng)產(chǎn)登記行為是行政行為，因該行政行為造成他人損害時(shí)，自然應(yīng)依《國(guó)家賠償法》承擔(dān)行政賠償責(zé)任。民法學(xué)者大都認(rèn)為盡管登記機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)，但不動(dòng)產(chǎn)登記行為本身實(shí)質(zhì)上屬于物權(quán)變動(dòng)行為，是私法行為的延伸，故賠償責(zé)任應(yīng)為民事責(zé)任。筆者認(rèn)為民事責(zé)任說更為合理，理由在于：

　　(一)不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)行為之重要構(gòu)成

　　不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的行為由當(dāng)事人申請(qǐng)登記的行為與登記機(jī)構(gòu)的審核登記行為構(gòu)成。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的審核登記行為是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)行為中不可或缺的一部分，從功能上看乃一種輔助性的法律行為。登記是我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的公示方法，若抽離了登記，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)將無從實(shí)現(xiàn)。

　　(二)不動(dòng)產(chǎn)登記的功能主要在于民事方面

　　不動(dòng)產(chǎn)登記制度的功能主要包括：(1)確定物權(quán)歸屬;(2)保護(hù)交易安全;(3)提高交易效率;(4)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)交易進(jìn)行宏觀調(diào)控�？梢姡瑑H第四個(gè)方面的功能才間接具備行政管理的因素。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)雖可通過不予登記、更正登記等措施對(duì)違法的物權(quán)變動(dòng)行為予以規(guī)范，但其并無行政處罰的權(quán)力，只是為其他行政機(jī)關(guān)的宏觀調(diào)控提供依據(jù)和資料而已。

　　(三)保護(hù)對(duì)象是受害人的民事權(quán)益

　　不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記給真正權(quán)利人造成的損害是對(duì)民事權(quán)利方面的損害，即對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)造成損害。相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任的規(guī)定，其目的是解決民事賠償問題，保護(hù)對(duì)象是受害人的民事權(quán)益。既然侵害的是民事權(quán)利，其應(yīng)承擔(dān)的當(dāng)然是民事責(zé)任，且為民事責(zé)任中的侵權(quán)責(zé)任。該責(zé)任性質(zhì)不會(huì)因責(zé)任主體是登記機(jī)關(guān)而發(fā)生變化。

　　(四)行政責(zé)任不利于對(duì)受害人的保護(hù)

　　采用行政責(zé)任不利于受害人實(shí)現(xiàn)充分救濟(jì)。其一，目前我國(guó)對(duì)申請(qǐng)國(guó)家賠償設(shè)置了諸多條件和程序要求;其二，依照我國(guó)國(guó)家賠償?shù)倪`法歸責(zé)原則，受害人僅僅只有在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及其工作人員因違法行為造成損害時(shí)才可申請(qǐng)國(guó)家賠償;其三，行政機(jī)關(guān)較行政相對(duì)人處于優(yōu)勢(shì)地位，認(rèn)定其行政行為違法較為困難，受害人獲得賠償?shù)碾y度也因此加大;其四，《國(guó)家賠償法》對(duì)國(guó)家賠償責(zé)任做了數(shù)額限制，原則上只賠償直接損失，不賠償間接損失，導(dǎo)致受害人得不到充分的賠償。

　　二、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的歸責(zé)原則

　　目前主流觀點(diǎn)認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任應(yīng)為過錯(cuò)責(zé)任。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第7 條可知若無法律明確規(guī)定，原則上應(yīng)適用過錯(cuò)責(zé)任原則。因此，目前不宜貿(mào)然將其歸為無過錯(cuò)責(zé)任。此外，無過錯(cuò)責(zé)任一般適用于可獲得高額利潤(rùn)的危險(xiǎn)作業(yè)。而不動(dòng)產(chǎn)登記顯然非此類別。若對(duì)其采用無過錯(cuò)原則不符合該歸責(zé)原則的立法目的。

　　認(rèn)定過錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)根據(jù)《物權(quán)法》第12 條、《房屋登記辦法》第18、20 條等相關(guān)法律法規(guī)，從登記機(jī)構(gòu)是否依法履行了法規(guī)所要求的職責(zé)、對(duì)登記材料的真實(shí)性、合法性和有效性的審查是否盡到合理謹(jǐn)慎的程度等方面來判斷。

　　三、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的形態(tài)

　　責(zé)任形態(tài)，即責(zé)任由誰承擔(dān)，如何承擔(dān)。損害產(chǎn)生的原因不同，其責(zé)任形態(tài)亦不同。完全因申請(qǐng)人或第三人造成的登記錯(cuò)誤，由于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)不存在過錯(cuò)，因此無需承擔(dān)賠償責(zé)任;完全因登記機(jī)構(gòu)造成的登記錯(cuò)誤，當(dāng)然由登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任;登記機(jī)構(gòu)工作人員與申請(qǐng)人或第三人惡意串通所造成的登記錯(cuò)誤，為共同侵權(quán)，二者應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。上述三種情況的責(zé)任形態(tài)明確，沒有爭(zhēng)議，因此筆者重點(diǎn)探討混合侵權(quán)中登記機(jī)構(gòu)與申請(qǐng)人間的責(zé)任形態(tài)。

　　混合侵權(quán)，即因登記申請(qǐng)人或第三人的故意或過失與不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的過失所造成的登記錯(cuò)誤給他人造成損害。最為常見的是登記申請(qǐng)人提供虛假材料申請(qǐng)登記，同時(shí)登記機(jī)構(gòu)未盡合理審查義務(wù)，造成登記錯(cuò)誤損害他人合法權(quán)益的情形。例如：A 無權(quán)處分人通過偽造虛假材料將B的房屋出賣給不知情的C，而登記機(jī)構(gòu)沒有盡到審查職責(zé)，為其辦理了過戶登記。此時(shí)C 已善意取得房屋的所有權(quán)，B 無權(quán)請(qǐng)求C 返還房屋，只能請(qǐng)求A 和登記機(jī)關(guān)賠償其損失。二者應(yīng)如何承擔(dān)責(zé)任，學(xué)界觀點(diǎn)不一。筆者贊同不真正連帶責(zé)任說，理由如下：

　　(一)二者之間不是連帶責(zé)任

　　連帶責(zé)任屬于較重的共同責(zé)任，只在法律有明確規(guī)定時(shí)才適用。從《侵權(quán)責(zé)任法》第8 條來看，連帶責(zé)任要求加害人之間有共同故意，構(gòu)成共同侵權(quán)行為。如上述例子，A 和登記機(jī)關(guān)之間不存在共同故意，造成損害的直接原因是A 實(shí)施的故意、積極地侵權(quán)行為，而登記機(jī)構(gòu)僅未盡到合理的審查職責(zé)，該過失、消極的行為僅為造成損害的間接原因。并且從中獲利的是提供虛假材料申請(qǐng)登記的A，而非登記機(jī)構(gòu)。

　　(二)二者之間不是按份責(zé)任

　　實(shí)踐中相對(duì)較多采用此種做法，由法院依自由裁量權(quán)，根據(jù)案件具體情況確定雙方各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任份額。采用按份責(zé)任存在如下不妥：其一，若將登記機(jī)構(gòu)的賠償數(shù)額全交法院自由裁量，但目前我國(guó)缺乏詳細(xì)的相關(guān)法規(guī)以及具體的裁量標(biāo)準(zhǔn)，加上當(dāng)前司法公信力不足，法院恐難以擔(dān)此重任。其二，由于登記機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間存在更為密切的關(guān)系，使登記機(jī)關(guān)處于優(yōu)勢(shì)地位，容易導(dǎo)致司法不公。其三，按份責(zé)任不利于對(duì)受害人的保護(hù)。隨著房?jī)r(jià)的上升，不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值往往較為巨大。若申請(qǐng)人賠償能力不足，而登記機(jī)構(gòu)只按其過錯(cuò)承擔(dān)部分責(zé)任的話，受害人就無法得到實(shí)質(zhì)性救濟(jì)，有違民法“有損害就有救濟(jì)”的精神。

　　(三)二者之間不是補(bǔ)充責(zé)任

　　補(bǔ)充責(zé)任要求受害人先向申請(qǐng)人處獲得賠償，窮盡其他手段之后才可請(qǐng)求登記機(jī)關(guān)賠償。補(bǔ)充責(zé)任也存在諸多不妥：其一，補(bǔ)充責(zé)任通常適用于法律明文規(guī)定的情形，如安全義務(wù)的違反。其二，補(bǔ)充責(zé)任要求受害人必須先向申請(qǐng)人行使請(qǐng)求權(quán)，只有在申請(qǐng)人無力賠償?shù)那闆r下才可以請(qǐng)求登記機(jī)關(guān)賠償，從而剝奪了受害人的選擇權(quán)。此做法既不利于對(duì)受害人的保護(hù)，還使索賠程序復(fù)雜化，加大了受害人索賠的成本和難度。其三，補(bǔ)充責(zé)任不符合侵權(quán)責(zé)任法中“誰過錯(cuò)，誰負(fù)責(zé)”的原則，特別是在登記申請(qǐng)人或第三人有能力承擔(dān)所有責(zé)任之時(shí)，沒有經(jīng)受害人的自由選擇，登記機(jī)構(gòu)卻沒有為其過錯(cuò)承擔(dān)責(zé)任。

　　(四)二者之間是不真正連帶責(zé)任

　　不真正連帶責(zé)任的基本構(gòu)成和特征表現(xiàn)為：不同的發(fā)生原因造成同一個(gè)損害事實(shí)，受害人因此擁有兩個(gè)以上的損害賠償請(qǐng)求權(quán)，且救濟(jì)目的相同，只要受害人完全行使了一個(gè)賠償請(qǐng)求權(quán)，其它賠償請(qǐng)求權(quán)即因目的實(shí)現(xiàn)而消滅。不是最終責(zé)任者的，有權(quán)在承擔(dān)責(zé)任后向最終責(zé)任者追償。不真正連帶責(zé)任的合理之處在于：

　　1. 符合不真正連帶責(zé)任的基本構(gòu)成。首先，申請(qǐng)人提供虛假材料申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記與登記機(jī)構(gòu)未盡合理審查義務(wù)錯(cuò)誤登記的行為，都侵害了受害人的同一不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，符合基于不同的發(fā)生原因和同一損害事實(shí)的基本構(gòu)成條件。其次，符合不真正連帶責(zé)任的基本特征。受害人對(duì)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)人和登記機(jī)構(gòu)都享有損害賠償請(qǐng)求權(quán)，可根據(jù)自己的利益選擇其一或全部承擔(dān)賠償責(zé)任，救濟(jì)目的都相同，即為了彌補(bǔ)受害人不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)所受的損害。通常登記機(jī)構(gòu)非最終責(zé)任者，在其承擔(dān)全部賠償責(zé)任后可向最終責(zé)任者，即登記申請(qǐng)人或第三人追償。

　　2. 有利于對(duì)受害人的保護(hù)。實(shí)踐中，申請(qǐng)人常出現(xiàn)賠償能力不足的情況，若采用按份責(zé)任、補(bǔ)充責(zé)任，由于登記機(jī)關(guān)最終都只在其過錯(cuò)范圍內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任，且其過錯(cuò)所承擔(dān)的比例往往很小，容易出現(xiàn)受害人得不到充分救濟(jì)的情況。若采用不真正連帶責(zé)任，受害人就可在申請(qǐng)人的賠償能力不足時(shí)選擇賠償能力更大的登記機(jī)關(guān)承擔(dān)全部賠償責(zé)任，以充分彌補(bǔ)其損失。有人認(rèn)為此做法使登記機(jī)關(guān)承擔(dān)了過大的責(zé)任，會(huì)對(duì)其造成過于繁重的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而打擊登記機(jī)關(guān)審慎審查的積極性。但是，登記機(jī)構(gòu)完全可通過向申請(qǐng)人追償來降低賠償數(shù)額，盡管此追償會(huì)浪費(fèi)一定的成本，但相對(duì)于受害人來說，登記機(jī)構(gòu)掌握了更多的信息和資源，更易對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行追償。此外，可通過建立登記錯(cuò)誤賠償基金和引入職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)來降低登記機(jī)關(guān)所負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　3. 由登記申請(qǐng)人承擔(dān)終局責(zé)任的正當(dāng)性。對(duì)于不真正連帶責(zé)任，其追償是單向的，且為全額追償，而非按比例追償。對(duì)此，主張按份責(zé)任的學(xué)者認(rèn)為由申請(qǐng)人承擔(dān)終局責(zé)任，而登記機(jī)關(guān)只承擔(dān)中間責(zé)任的做法不合理，會(huì)導(dǎo)致登記機(jī)關(guān)逃脫其過錯(cuò)行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，從而違背了《侵權(quán)責(zé)任法》第12 條和《關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第12 條中根據(jù)各自過錯(cuò)程度及原因力大小承擔(dān)賠償責(zé)任的原則。但筆者認(rèn)為，登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)間接責(zé)任與其不承擔(dān)任何法律責(zé)任并不能劃等號(hào)。一般情況下，申請(qǐng)人提供虛假材料申請(qǐng)登記的行為才是登記錯(cuò)誤發(fā)生的根本原因，而登記機(jī)構(gòu)的過失行為僅為損害發(fā)生的間接原因，申請(qǐng)人的責(zé)任理所應(yīng)當(dāng)為最終的本位責(zé)任。

　　4. 可以降低受害人的追訴成本并節(jié)約司法資源。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，較之其它責(zé)任形態(tài)，不真正連帶責(zé)任的效率更高。其一，若采用按份責(zé)任，那么就需要確定二者各自的過錯(cuò)大小和原因力比例，這種做法會(huì)消耗司法機(jī)關(guān)許多的資源和成本。其二，若采用不真正連帶責(zé)任，受害人可以同時(shí)向登記申請(qǐng)人和登記機(jī)構(gòu)要求賠償，并且可以在訴訟過程中一次性地彌補(bǔ)受害人的所有損失，不僅節(jié)約了受害人的追訴成本，還節(jié)約了司法成本。其三，不真正連帶責(zé)任具有一定的威懾效果，可以更好的防止登記錯(cuò)誤的發(fā)生。

　　綜上，不真正連帶責(zé)任既可保障受害人的損失得到充分救濟(jì)，又可降低司法成本且不失正當(dāng)性。因此，混合侵權(quán)中登記申請(qǐng)人與登記機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任形態(tài)應(yīng)為不真正連帶責(zé)任。

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