中國(guó)城市貧困人口分析論文
◎數(shù)字透露的城鎮(zhèn)貧困
從三個(gè)角度看生活狀態(tài)：城鎮(zhèn)貧困人群收入低且不穩(wěn)定，用于食品消費(fèi)的支出比例較大，營(yíng)養(yǎng)水平較低，穿戴和日用品簡(jiǎn)陋，住房條件差。困難職工反映最怕的是過(guò)"三關(guān)"：生病關(guān)，子女輟學(xué)關(guān)，年節(jié)關(guān)；他們最發(fā)愁的是無(wú)力承受日益加重的醫(yī)療、教育、住房方面的開(kāi)支。
從收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況和消費(fèi)狀況三個(gè)角度，大體上可以看出我國(guó)城鎮(zhèn)貧困群體基本生活狀態(tài)：收入狀況。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)城鎮(zhèn)17000戶(hù)居民家庭的抽樣調(diào)查顯示，2000年，占調(diào)查戶(hù)數(shù)5％的貧困戶(hù)年人均可支配收入2325元，不及城鎮(zhèn)居民6280元平均收入的36.9％，與10％的高收入戶(hù)相比（人均收入為13311元），則相差5.7倍。我國(guó)由基尼系數(shù)反映出來(lái)的收入差距呈現(xiàn)出一種迅速上升的勢(shì)頭，城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)由1978年的0.16上升到2000年的0.32。財(cái)產(chǎn)狀況。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，到1999年6月底，城市居民戶(hù)均金融資產(chǎn)已達(dá)52895元，與1984年城市經(jīng)濟(jì)體制改革開(kāi)始時(shí)戶(hù)均金融資產(chǎn)1338元相比，增長(zhǎng)了38.5倍。但居民金融資產(chǎn)的分布呈不均勻狀態(tài)。20％最低收入家庭僅擁有全部金融資產(chǎn)的1.5％，戶(hù)均為4298元，僅為平均水平的1／12，與20％的高金融資產(chǎn)家庭相比（戶(hù)均146615元，占全部城鎮(zhèn)居民金融資產(chǎn)的55.4％），則相差34倍。以如此微薄的金融資產(chǎn)，卻要面對(duì)諸如子女教育、買(mǎi)房、贍養(yǎng)老人、醫(yī)療保健以及人情交往等必不可少的開(kāi)支，其生活困難可想而知。消費(fèi)狀況。2000年，城鎮(zhèn)貧困居民人均消費(fèi)支出為2320元，比全國(guó)城鎮(zhèn)居民平均水平（人均4798元）低51％，其中用于食品方面的消費(fèi)支出1173元，恩格爾系數(shù)為50.6％，比城鎮(zhèn)居民平均水平（恩格爾為39.2％）高出11個(gè)百分點(diǎn)，按恩格爾系數(shù)的一般分類(lèi)，為勉強(qiáng)度日。貧困群體成員在其他主要消費(fèi)項(xiàng)目的支出也遠(yuǎn)低于社會(huì)的平均水平，其中：衣著支出166元，為城鎮(zhèn)居民平均水平的33％；家庭設(shè)備用品及服務(wù)支出106元，為平均水平的24％；醫(yī)療保健支出141元，為平均水平的44％；交通通訊支出125元，為平均水平的32％；娛樂(lè)教育文化服務(wù)支出258元，為平均水平的41％；居住支出281元，為平均水平的27％。由于貧困群體收入低、消費(fèi)水準(zhǔn)低、營(yíng)養(yǎng)不良狀況比較普遍，加上心理壓力大，因而他們的患病率往往要高于非貧困者。但是，貧困群體的醫(yī)療保健條件則較差，患病后能不看就不看，能拖則拖，這就加重了貧困群體生活的困難程度。許多貧困戶(hù)因病致貧，因病返貧，形成惡性循環(huán)。
◎城市貧困人口數(shù)量約達(dá)1400萬(wàn)
我國(guó)各地的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（通常也被認(rèn)為是當(dāng)?shù)氐呢毨?biāo)準(zhǔn)），一般是采用基本需求法確定的。民政部城鎮(zhèn)貧困與反貧困課題組認(rèn)為，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，是按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃燒費(fèi)用及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用來(lái)確定的。目前，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)貧困人員狀況的統(tǒng)計(jì)，既無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)也無(wú)準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，可以說(shuō)是底數(shù)不清，情況不明，不同部門(mén)有不同統(tǒng)計(jì)口徑，同一部門(mén)也有不同的數(shù)據(jù)。民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：經(jīng)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局批準(zhǔn)，民政部于2000年8月至10月，在全國(guó)組織開(kāi)展了城市居民最低生活保障情況的摸底調(diào)查工作。摸底以各市、縣最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，凡家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，無(wú)論是否已享受最低生活保障，均作為最低生活保障對(duì)象（即城鎮(zhèn)貧困人口）進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。從統(tǒng)計(jì)匯總情況看，標(biāo)準(zhǔn)最高的是廣東省深圳市每人每月310元，最低的是貴州省黔西縣78元，全國(guó)平均水平在130－150元左右。全國(guó)保障對(duì)象人數(shù)為1382萬(wàn)人，約占非農(nóng)業(yè)人口3.12億人的4.43％；如按全國(guó)城鎮(zhèn)人口3.9億計(jì)（注：城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中包含著大量的農(nóng)業(yè)人口在內(nèi)），則為3.5％。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)：據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的資料，1999年全國(guó)平均貧困線(xiàn)為每人每年2310元，月人均193元。最高的上海市每人每月303元，最低的青海省每人每月124元。按各省貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)貧困人口為1477萬(wàn)人，約占非農(nóng)業(yè)人口的4.73％，占城鎮(zhèn)人口的3.8％。另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1999年對(duì)全國(guó)40044戶(hù)城鎮(zhèn)居民家庭收支的抽樣調(diào)查資料，最低收入組中的5％的困難戶(hù)年人均可支配收入為2325.70元，年人均消費(fèi)性支出為2327.54元，收支相抵，負(fù)1.84元。由此看出，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)定的貧困線(xiàn)水平大體與5％的困難戶(hù)的收支水平相當(dāng)。中華全國(guó)總工會(huì)提供的特困職工數(shù)據(jù)：據(jù)中華全國(guó)總工會(huì)政策研究信息統(tǒng)計(jì)處提供的資料，1999年全國(guó)特困職工（包括在職職工、下崗職工和離退休職工）人數(shù)為321.9萬(wàn)人，按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的1999年家庭平均人口3.14人計(jì)算，特困職工家庭人口為1010.8萬(wàn)人。如加上失業(yè)、無(wú)業(yè)人員中的貧困人口和傳統(tǒng)的民政"三無(wú)"對(duì)象，全國(guó)貧困人口應(yīng)不低于1500萬(wàn)人。綜合上述情況，民政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中華全國(guó)總工會(huì)雖然調(diào)查統(tǒng)計(jì)貧困人口的方法和角度不盡相同，但得出的數(shù)據(jù)大體接近。有關(guān)學(xué)者的研究結(jié)果也印證了有關(guān)部門(mén)的數(shù)據(jù)。因此，2001年全國(guó)城鎮(zhèn)貧困人口總規(guī)模應(yīng)在1400萬(wàn)人左右，約占非農(nóng)業(yè)人口的4.5％，占城鎮(zhèn)人口的3.6％。
◎城鎮(zhèn)貧困人口分布的兩個(gè)特點(diǎn)
城鎮(zhèn)貧困人口的分布有兩個(gè)特點(diǎn)：一是行業(yè)性特點(diǎn)。貧困人口多來(lái)源于傳統(tǒng)的采掘、制造、建筑和商業(yè)等行業(yè)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2000年的最新數(shù)據(jù)顯示：社會(huì)服務(wù)業(yè)的貧困發(fā)生率為6.01％，建筑業(yè)為5.52％，批發(fā)零售貿(mào)易餐飲業(yè)為3.52％，煤炭等采掘業(yè)為3.51％，紡織、軍工等制造業(yè)為3.32％。而在金融保險(xiǎn)、科研綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)、電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，貧困發(fā)生率幾乎為零。二是地域性特點(diǎn)。貧困人口多在內(nèi)陸地區(qū)、"三線(xiàn)"地區(qū)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩仍然較濃的地區(qū)。有數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)的貧困發(fā)生率為4.42％，西部為3.03％，而東部沿海地區(qū)則只有1.54％民政部2000年的調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料也顯示，北京、上海、山東、江蘇、浙江、福建、廣東等7省市共有最低生活保障對(duì)象154.7萬(wàn)人，占全國(guó)保障對(duì)象的11％，占7省市非農(nóng)業(yè)人口8952萬(wàn)人的1.7％；中西部24省市區(qū)1227.3萬(wàn)人，占全國(guó)保障對(duì)象的89％，占24省市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口22266萬(wàn)人的5.5％。而在中西部24�。▍^(qū)、市）中，中部14個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（遼、吉、黑、津、晉、蒙、冀、豫、鄂、湘、桂、瓊、皖、贛）共有保障對(duì)象897.7萬(wàn)人，占全國(guó)保障對(duì)象總數(shù)的65％，占14省非農(nóng)業(yè)人口16796萬(wàn)人的5.3％；西部10個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共有保障對(duì)象329.6萬(wàn)人，占全國(guó)保障對(duì)象總數(shù)的23.8％，占10省非農(nóng)業(yè)人口5470萬(wàn)人的6％。 ◎城鎮(zhèn)反貧困任重道遠(yuǎn)
據(jù)全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)調(diào)查組的調(diào)查，雖然現(xiàn)行的城鎮(zhèn)反貧困機(jī)制已具雛形，對(duì)緩解和消除城鎮(zhèn)貧困現(xiàn)象發(fā)揮了非常重要的作用，但由于各項(xiàng)制度措施尚處于探索建立和規(guī)范完善階段，相互配套銜接不夠緊密，因而從總體上看還存在一些明顯的缺陷和問(wèn)題。
再就業(yè)率持續(xù)走低近期形勢(shì)難以好轉(zhuǎn)
據(jù)分析，2000年全社會(huì)可提供的就業(yè)機(jī)會(huì)總共約700萬(wàn)到900萬(wàn)個(gè)，而實(shí)際的勞動(dòng)力供給在2000萬(wàn)人以上，勞動(dòng)力的實(shí)際供給過(guò)剩高達(dá)1100萬(wàn)到1300多萬(wàn)人。下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險(xiǎn)并軌后，失業(yè)人數(shù)還將大大增加，加上農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)并將繼續(xù)大量地涌入城市，城鎮(zhèn)就業(yè)形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻。加之下崗職工的自身素質(zhì)與當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)需求之間結(jié)構(gòu)性矛盾大，盡管各地為安排下崗職工再就業(yè)想了很多辦法，但近年來(lái)再就業(yè)率仍在逐年下降，1998年為50％，1999年為42％，2000年為35％，2001年上半年的再就業(yè)率還在繼續(xù)走低。許多地區(qū)都估計(jì)近期形勢(shì)很難好轉(zhuǎn)。中央和地方為解決擴(kuò)大就業(yè)問(wèn)題制定了一些政策措施，但大多不易落實(shí)。不少下崗職工反映，一些地方的業(yè)務(wù)部門(mén)不肯執(zhí)行促進(jìn)再就業(yè)的優(yōu)惠政策，各種名目的行政收費(fèi)仍然很多，使優(yōu)惠政策流于形式。值得注意的是，不少用工單位甚至包括某些國(guó)有企業(yè)，反而利用勞動(dòng)力供大于求的形勢(shì)，在吸納下崗職工時(shí)往往采取不訂合同、不繳保險(xiǎn)、同工不同酬等做法，以獲取廉價(jià)用工所帶來(lái)的利潤(rùn)，致使許多再就業(yè)職工收入低且不穩(wěn)定，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難轉(zhuǎn)移，使再就業(yè)問(wèn)題雪上加霜。
◎貧困人口急需救助，政策落實(shí)仍有問(wèn)題
"兩個(gè)確保"沒(méi)有完全落實(shí)。據(jù)估計(jì)，全國(guó)至少有600萬(wàn)以上的下崗職工未進(jìn)入"中心"，已進(jìn)入"中心"的仍有一部分人沒(méi)有全額領(lǐng)到基本生活費(fèi)；全國(guó)至少有250多萬(wàn)集體企業(yè)的下崗職工不能享受?chē)?guó)有企業(yè)下崗職工的政策，基本生活缺乏保障；關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的部分職工得不到安置，或安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低且不能及時(shí)兌現(xiàn)。
據(jù)全國(guó)總工會(huì)對(duì)121家破產(chǎn)企業(yè)的28.2萬(wàn)名職工調(diào)查，破產(chǎn)程序啟動(dòng)后，有32％的職工領(lǐng)不到基本生活費(fèi)。在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)和困難行業(yè)，拖欠職工工資情況仍然十分嚴(yán)重，據(jù)全總2000年末對(duì)已建工會(huì)的近86萬(wàn)個(gè)單位統(tǒng)計(jì)，拖欠職工工資的占9.2％，涉及職工1393.4萬(wàn)人，占這些單位職工總數(shù)的12.1％。困難企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金偏低，引發(fā)了新的社會(huì)矛盾。一些地方財(cái)政拮據(jù)，社會(huì)保障工作陷入困境，有的城市的勞動(dòng)保障部門(mén)明確聲明，社保體系面臨崩潰邊緣，現(xiàn)已無(wú)計(jì)可施。今明兩年是企業(yè)與下崗職工解除勞動(dòng)關(guān)系的高峰期，據(jù)預(yù)測(cè)，今年約有200多萬(wàn)職工出"中心"，但多數(shù)企業(yè)無(wú)力支付與職工解除勞動(dòng)關(guān)系所需支付的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和拖欠的工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)金、失業(yè)保險(xiǎn)金、醫(yī)療費(fèi)、集資款等。據(jù)黑龍江省勞動(dòng)和社會(huì)保障局調(diào)查，全省有下崗職工的國(guó)有企業(yè)中，具備支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金和償還債務(wù)能力的僅占1.4％，有部分支付能力的占20.2％，完全沒(méi)有能力支付的占78.4％。部分職工的基本醫(yī)療得不到保障。到2000年底，全國(guó)有303個(gè)地市啟動(dòng)了醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，但僅覆蓋職工4587萬(wàn)人，占應(yīng)保人數(shù)的29％。據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查，約有50％的企業(yè)職工不能按規(guī)定報(bào)銷(xiāo)醫(yī)療費(fèi)。一些患病職工因此而債臺(tái)高筑，個(gè)別大病患者因無(wú)錢(qián)醫(yī)治而陷入困境。
一些失業(yè)人員享受不到失業(yè)保險(xiǎn)。到2000年底，全國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員595萬(wàn)人，目前因各種條件限制實(shí)際能夠領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的僅有220多萬(wàn)人，占37％。
現(xiàn)行的最低生活保障制度尚未起到社會(huì)保障體系"最后屏障"的作用。在下崗失業(yè)職工多、財(cái)政困難的地方，許多城市只能"就米下鍋"，根據(jù)地方的財(cái)力來(lái)確定最低生活保障的人數(shù)和金額，降低了保障標(biāo)準(zhǔn)，人為地縮小了保障面。由于一些企業(yè)拖欠工資、欠發(fā)或未足額發(fā)放基本生活費(fèi)、養(yǎng)老金，但在"低保"工作計(jì)算家庭人均收入時(shí)都被視同有"應(yīng)得收入"，甚或?qū)σ恍┨幱趧趧?dòng)年齡段的失業(yè)人員均按最低工資標(biāo)準(zhǔn)這一"虛擬收入"計(jì)入其中，使得本應(yīng)納入低保范圍的困難職工未能納入。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2000年底，全國(guó)實(shí)際納入最低生活保障范圍的人數(shù)為381.8萬(wàn)，約占各地低保對(duì)象的1／4，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的比例不到1％。
◎貧困情況因地而異
"一刀切"值得商榷。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工作水平等諸多因素影響，各地的貧困人口占總?cè)丝诘谋壤煌毨С潭纫膊町惡艽�。但即使在�?jīng)濟(jì)發(fā)展較好的東部地區(qū)，也同樣有一些城市貧困人群。據(jù)了解，北京市、天津市的貧困人口在5％以下，廣東省的貧困人口為2.9％，浙江省寧波市的貧困人口僅為0.5％。這些地區(qū)的低保對(duì)象大體上能吃飽穿暖，他們怕的多是教育、醫(yī)療、住房等支出增加帶來(lái)的困窘。中西部地區(qū)困難程度則比較嚴(yán)重，湖南省城市低保對(duì)象人數(shù)已超過(guò)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的數(shù)量；湖北省的貧困率為9.5％，武漢市七城區(qū)為11.5％；青海省困難職工占職工總數(shù)的26.2％；黑龍江省4個(gè)煤礦城市、2個(gè)林區(qū)城市以及國(guó)有中央、省直企業(yè)集中、地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的城市應(yīng)納入低保范圍的人數(shù)達(dá)到8-12％。這些地區(qū)不僅貧困人員比例大，困難程度也嚴(yán)重，有的甚至難以保證基本生活。從行業(yè)分布看，城市貧困群體主要集中在煤炭、森工、軍工、紡織、機(jī)械、有色金屬等行業(yè)。面對(duì)如此龐大復(fù)雜的城市貧困群體，現(xiàn)行城市扶貧解困政策不少屬?quot;一刀?quot;，缺乏針對(duì)性。如下崗職工生活費(fèi)的"三家抬"政策，在經(jīng)濟(jì)狀況比較好的地區(qū)，大體上能按政策發(fā)放下崗職工基本生活費(fèi)，而在經(jīng)濟(jì)狀況困難的地區(qū)，社會(huì)統(tǒng)籌已陷入困境，困難企業(yè)大都無(wú)力承擔(dān)各自應(yīng)負(fù)擔(dān)的"三分之一"，這些地區(qū)和行業(yè)的職工的生活困難程度遠(yuǎn)比發(fā)達(dá)地區(qū)的下崗職工大得多，但由于各地均統(tǒng)一執(zhí)行"三家抬"政策，許多中西部地區(qū)的困難職工的貧困問(wèn)題根本無(wú)法解決，還增加了他們心理上的不平衡。在資源枯竭的礦區(qū)、一些老工業(yè)基地中受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整沖擊大的行業(yè)和企業(yè)，已形成了大大小小貧困人口相對(duì)集中的貧困片區(qū)。在這些片區(qū)，人氣低沉，即便是尋求非正規(guī)就業(yè)的機(jī)會(huì)也不多；開(kāi)展相互救助也有困難。例如，重慶市主城區(qū)已出現(xiàn)多處貧困片區(qū)，主要分布在長(zhǎng)江和嘉陵江沿岸；困難企業(yè)比較多的沈陽(yáng)市鐵西區(qū)、齊齊哈爾市碾子山等地，由于下崗失業(yè)職工集中，被戲稱(chēng)工人度假區(qū)"。對(duì)貧困人口相對(duì)集中的現(xiàn)象，應(yīng)引起高度重視。
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