土地流轉(zhuǎn)背景下的農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)
論文摘要:土地流轉(zhuǎn)的目的在于提高廣大農(nóng)村居民的生活水平,切實(shí)保障農(nóng)民的根本利益。在我國(guó),農(nóng)民以土地作為生存的根本是一直未變的基本現(xiàn)狀,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然以自然經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo),再加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在,使得土地在農(nóng)村的保障功能又進(jìn)一步強(qiáng)化。當(dāng)前,土地流轉(zhuǎn)制度在實(shí)施的過(guò)程中使得一部分農(nóng)民失去了土地的保障功能,而我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系還需要進(jìn)一步的健全和完善,從而出現(xiàn)了一系列新的社會(huì)問(wèn)題。如何將土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施與農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)結(jié)合起來(lái)切實(shí)保障農(nóng)民的利益成為刻不容緩的問(wèn)題。
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論文關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);土地保障;農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)
2004年,國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》,其中有關(guān)于”農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定,強(qiáng)調(diào)”在符合規(guī)劃的前提下,村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”黨的十七屆三中全會(huì)和2009年中央1號(hào)文件提出:加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),按照依法、自愿、有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),有條件的地方可以發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。
土地按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律從低效率項(xiàng)目向高效率項(xiàng)目轉(zhuǎn)移,結(jié)果是資源的優(yōu)化配置和效率的提高,從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)則是指適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展水平,將零散的生產(chǎn)要素適當(dāng)集中,采用先進(jìn)的生產(chǎn)方式,使其規(guī)模、投入的產(chǎn)出量和商品都高于當(dāng)?shù)仄骄剑瑥亩岣咄恋卣w產(chǎn)出效率。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模時(shí)才能達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的最大化。
1、由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境、文化背景等因素的不同,在政策的具體實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題
1.1土地流轉(zhuǎn)總量不大。雖然土地流轉(zhuǎn)在我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)是一種較為普遍的現(xiàn)象,大部分地區(qū)都存在一種形式或多種形式的土地流轉(zhuǎn),但從流轉(zhuǎn)規(guī)模來(lái)看,無(wú)論是各種形式的流轉(zhuǎn)量,還是所有形式的流轉(zhuǎn)總量仍然不夠大,這就使得土地流轉(zhuǎn)制度能夠真正發(fā)揮的作用大打折扣,這有違政策制定的初衷。
1.2自發(fā)流轉(zhuǎn)為主,流轉(zhuǎn)效益不高。目前農(nóng)村流轉(zhuǎn)面積中多是本村內(nèi)部村民之間的零星流轉(zhuǎn),沒(méi)有形成規(guī)模經(jīng)營(yíng),流轉(zhuǎn)效益并不高。由于缺乏政策的有效引導(dǎo),土地多是在農(nóng)民之間流轉(zhuǎn),只不過(guò)是變換了不同的使用者,往往還是以農(nóng)業(yè)種植業(yè)為主,沒(méi)有引入科技實(shí)現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)營(yíng),土地收益沒(méi)有顯著提高,土地附加值仍然很低,農(nóng)民收入沒(méi)有根本上的增加。
1.3土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范的操作程序。由于土地流轉(zhuǎn)制度還不夠完善,相應(yīng)的法律制度又過(guò)于片面、籠統(tǒng)或是不夠靈活,造成了不少農(nóng)戶(hù)用”口頭協(xié)議”、私下自發(fā)流轉(zhuǎn)的局面,這樣一種流轉(zhuǎn)交易沒(méi)有明確規(guī)定流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù),因而在現(xiàn)實(shí)中造成了不少的糾紛。
2、土地的保障職能
在我國(guó),由于歷史性的原因,國(guó)家用制度的方式界定了一部分人為”農(nóng)民”的身份,造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一特殊現(xiàn)象的存在,使農(nóng)民失去了獲得相關(guān)資源分配的權(quán)利,農(nóng)民長(zhǎng)期被排斥在國(guó)家的社會(huì)保障體系之外,而土地收入則成為農(nóng)民維持最低生活需要和抵御生存風(fēng)險(xiǎn)的主要方式。由于農(nóng)村社會(huì)保障制度的長(zhǎng)期缺失,土地承擔(dān)了農(nóng)村的社會(huì)保障功能,替代了以國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。土地是農(nóng)村社會(huì)保障體系的核心,經(jīng)營(yíng)土地是他們獲得經(jīng)濟(jì)收入、維持基本生存的主要手段,是農(nóng)民生活的重要保障。
2.1最低生活保障職能。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素,同時(shí)也具有對(duì)農(nóng)民的最低生活保障職能。雖然隨著社會(huì)化程度的不斷加深,當(dāng)前農(nóng)民的謀生手段和就業(yè)方式越來(lái)越多樣化,但是,絕大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來(lái)源仍依賴(lài)于土地的產(chǎn)出,其提供的產(chǎn)出是農(nóng)村家庭日常生活開(kāi)支和應(yīng)付生活風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源,可以說(shuō),對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)講,土地是他們保障自身最低生活水平的物質(zhì)條件。
2_2養(yǎng)老保障職能。在我國(guó),土地還兼有養(yǎng)老保障的功能。步入老齡的農(nóng)民,如果他們自己還能進(jìn)行勞動(dòng),”土地+勞動(dòng)”就是他們的養(yǎng)老保障。在我國(guó),受養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)文化影響,農(nóng)村的養(yǎng)老方式主要是家庭養(yǎng)老,土地作為一種生產(chǎn)生活資料可以由子孫代為耕種,相應(yīng)的,養(yǎng)老的重?fù)?dān)也由子孫接過(guò)。此外,年邁農(nóng)民也可以將土地轉(zhuǎn)包出去以獲得部分生活保障。
2_3就業(yè)保障職能。農(nóng)民在土地上進(jìn)行耕作本身就為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。在國(guó)家發(fā)展速度較快、就業(yè)機(jī)會(huì)較多、農(nóng)民年輕力壯時(shí),可以外出經(jīng)商務(wù)工,農(nóng)業(yè)僅僅作為一種副業(yè):在國(guó)家發(fā)展速度較慢、就業(yè)機(jī)會(huì)較少甚至沒(méi)有就業(yè)機(jī)會(huì)或是農(nóng)民年邁體衰失去勞動(dòng)能力,導(dǎo)致外來(lái)收入中斷時(shí),土地則可以賴(lài)以生存,可以說(shuō)是提供了一種失業(yè)保障。
2.4其他保障功能。如醫(yī)療保障~mtl,理保障等。雖然農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度在一定程度上減輕了農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān),但其保障水平相對(duì)較低,保障能力還有不足,農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)仍然很重,”因病返貧”的現(xiàn)象依然存在。土地的實(shí)物保障可以節(jié)約農(nóng)戶(hù)的現(xiàn)金支出,農(nóng)民可以將更多地現(xiàn)金收入用于醫(yī)療支出,從而相對(duì)減輕了家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。此外,由于自古以來(lái)的農(nóng)耕思想的影響,土地還是農(nóng)民的心理依靠,其擁有土地的滿(mǎn)足感可以維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
3、新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)和完善
土地流轉(zhuǎn)政策的目的是為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,提高廣大農(nóng)村居民的生活水平,但是在政策的實(shí)施初期階段,由于制度還不夠完善,加上各地的實(shí)際情況的差異,土地流轉(zhuǎn)在使得一部分農(nóng)村居民失去了土地保障功能的同時(shí)也沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)保障制度來(lái)予以協(xié)調(diào)保障,這部分農(nóng)村居民就暫時(shí)處于一種保障的真空狀態(tài),這與政策的初衷是相違背的,對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定,乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展都是十分不利的。因此,我國(guó)應(yīng)加快農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)和完善:
3.1構(gòu)建完善的農(nóng)村社會(huì)救助體系。在完善傳統(tǒng)的”五保”供養(yǎng)制度的基礎(chǔ)上,不斷擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障制度普及范圍,使更多的農(nóng)村居民覆蓋在這一制度之下,保障農(nóng)民的基本生活需求。另外,對(duì)于貧困農(nóng)村的突發(fā)性、臨時(shí)性生活困難,也要有相應(yīng)的政策覆蓋,切實(shí)保障困難群體的基本生活權(quán)益。
3.2建立并健全新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)保險(xiǎn)制度。目前,已經(jīng)試點(diǎn)建立起以政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合,政府投資為主,低水平起步的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度,解決農(nóng)民的基本養(yǎng)老有了制度上的保障。由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展部平衡,加之農(nóng)民群體正在快速分化,新農(nóng)保應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則,逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度的全面覆蓋,將全體農(nóng)村居民覆蓋在制度之下,降低了農(nóng)民養(yǎng)老的自我需求,實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)民老有所養(yǎng)。
3_3完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。不斷完善新農(nóng)合制度,提高新農(nóng)合保障程度,使農(nóng)村居民可以享受優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù),逐步消除城鄉(xiāng)差別,使農(nóng)村居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果,解除農(nóng)民患病后的后顧之憂(yōu)。加大醫(yī)療救助的力度,提供最后的一道保障線(xiàn),確保農(nóng)村中貧困農(nóng)民能夠享受醫(yī)療保障,并防止部分農(nóng)民出現(xiàn)”因病致貧”、”因病返貧”的情況,確保新農(nóng)合制度真正的普遍惠及全體農(nóng)民。
此外,在建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系的同時(shí),還應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,一方面,在土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施的過(guò)程中,要與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相結(jié)合,給予科學(xué)的政策引導(dǎo),不斷創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度,使其能夠真正提高土地收益,使廣大農(nóng)村居民切實(shí)受益。另一方面,著重發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì),提高農(nóng)村居民的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入。
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