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關(guān)于完善戶籍制度,促進(jìn)農(nóng)民工市民化
【論文摘要】農(nóng)民工市民化是現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化進(jìn)程中社會結(jié)構(gòu)變遷的必然趨勢。農(nóng)村人口的城市化轉(zhuǎn)移是這一趨勢的重要內(nèi)容。我國作為一個農(nóng)村人口占絕大多數(shù)、正在由農(nóng)業(yè)國走向工業(yè)國并努力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展中國家，工業(yè)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化迅速推進(jìn)，農(nóng)民工市民化成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要和必然趨勢。但是，由于我國城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)以及各種歷史的和現(xiàn)實(shí)的因素制約，農(nóng)民工市民化進(jìn)展緩慢，滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，由此帶來了許多經(jīng)濟(jì)社會矛盾和問題，極大地影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。在城鄉(xiāng)一體化迅速推進(jìn)的大背景下，為了更好地推進(jìn)農(nóng)民市民化，有必要對制約農(nóng)民工市民化的各種因素進(jìn)行全面分析研究，并提出相應(yīng)對策。
【論文關(guān)鍵詞】農(nóng)民工；市民化；制約因素；對策措施
1.農(nóng)民工市民化對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響
高度城市化、農(nóng)民工市民化是現(xiàn)代化國家的主要特征，所有發(fā)達(dá)國家都不是以農(nóng)民為主體的國家。例如農(nóng)民在英國只占人口的3%，在美國占6%，在日本占16%，在韓國占20%；而中國現(xiàn)在70%的人口是農(nóng)民。從城鄉(xiāng)分布來看，2011年末，我國城鎮(zhèn)人口達(dá)到75705萬人，占58.24%。鄉(xiāng)村人口54283萬人，占總?cè)丝诘?1.76%。而按人口城鎮(zhèn)化率每年增加1個百分點(diǎn)來測算，到2020年前還將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出3億左右的人口。中國現(xiàn)階段的基本國情決定了大批農(nóng)村勞動力外出務(wù)工的現(xiàn)象將在較長時期存在，農(nóng)民工市民化將是今后我國城市化進(jìn)程中的一個主要內(nèi)容。
農(nóng)民工是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要推動力，農(nóng)民工市民化對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用可概括為以下幾點(diǎn)：（1）農(nóng)民工市民化是工業(yè)化、城市化健康發(fā)展的客觀需要。工業(yè)化是農(nóng)民工市民化的無形拉力，工業(yè)化程度的不斷提高必然使得大量農(nóng)民逐漸從農(nóng)業(yè)中擺脫出來投入到工業(yè)化建設(shè)中去。城市化是工業(yè)擴(kuò)張的必然產(chǎn)物。農(nóng)民市民化對工業(yè)化和城市化起著極其重要的作用。（2）農(nóng)民工市民化是振興內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要，而存在于城鎮(zhèn)中近2.3億農(nóng)民工，他們的市民化，將是啟動內(nèi)需的重要支撐。（3）農(nóng)民市民化是建設(shè)和諧社會的內(nèi)在需要，農(nóng)民市民化可以極大地促進(jìn)公平地利益分配、合理的資源配置以及融洽的社會關(guān)系。（4）農(nóng)民工市民化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的應(yīng)然需要，只有農(nóng)民市民化才能從根本上減少農(nóng)民，不僅緩解人地矛盾，還能從根本上解決三農(nóng)問題，從而為農(nóng)業(yè)走向規(guī)�；s化大農(nóng)業(yè)創(chuàng)造有利條件。
2.受戶籍制度影響，農(nóng)民工在退出與進(jìn)入環(huán)節(jié)上存在的困難與障礙
城鄉(xiāng)一體化快速推進(jìn)背景下，我國農(nóng)民工市民化獲得了一個前所未有的發(fā)展，但是從農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)化仍然遭遇到不少來自各個環(huán)節(jié)和層面的障礙和難題。而這些障礙和難題主要是由于我國戶籍制度的限制所引起。把農(nóng)民工市民化按照事物發(fā)展的邏輯順序分解成三個環(huán)節(jié)。這三個環(huán)節(jié)是這樣劃分的，第一個環(huán)節(jié)是農(nóng)村人口退出環(huán)節(jié)，即農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村；第二個環(huán)節(jié)即進(jìn)入城市環(huán)節(jié)，即農(nóng)民退出農(nóng)村農(nóng)業(yè)后進(jìn)入城市就業(yè)、生存和發(fā)展；第三個環(huán)節(jié)即融入城市環(huán)節(jié)。而本文主要是從前兩個環(huán)節(jié)來討論農(nóng)民工市民化的問題。
2.1 農(nóng)民工在退出環(huán)節(jié)存在的困難與障礙，可以從主觀和客觀兩方面來講
從主觀上講，農(nóng)民工在退出環(huán)節(jié)存在的障礙有：退出信息缺乏、自身綜合素質(zhì)低的制約。退出信息缺乏影響能否提供有效的勞動力需求信息，是農(nóng)民能否離開農(nóng)業(yè)的重要前提。自身綜合素質(zhì)較低，影響了農(nóng)民工走出農(nóng)村、離開土地的勇氣和信心。同時，低素質(zhì)、低生存能力、低發(fā)展能力勢必極大地阻礙他們的市民化。
從客觀方面來講，農(nóng)民工在退出環(huán)節(jié)上存在的障礙主要有：農(nóng)村土地制度改革滯后的制約，其中包括：（1）土地產(chǎn)權(quán)模糊不清，土地產(chǎn)權(quán)模糊，很容易造成農(nóng)民土地所有權(quán)益受損，使農(nóng)民喪失離開農(nóng)村的第一筆初始資本，降低了農(nóng)民進(jìn)城后的生存能力，不利于市民化轉(zhuǎn)變。（2）土地流轉(zhuǎn)不暢，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的不穩(wěn)定性和風(fēng)險性以及城市對農(nóng)民的社會性接納不足，一部分流動出去的農(nóng)民把土地作為“進(jìn)可攻，退可守”的職業(yè)保障，一方面出去打工，獲得工業(yè)化利益，另一方面占有土地使用權(quán)，獲得權(quán)利收益。（3）土地資源配置效率低，土地資源的低效率配置、以家庭為單位承包的小塊土地成為農(nóng)民的“口糧田”的同時，也成為阻礙農(nóng)民退出農(nóng)村的“絆腳石”。（4）土地征用制度不完善，征地補(bǔ)償問題沒有處理好，同時又被城市社會保障排斥在外的結(jié)果。這部分農(nóng)民即使到了城市中也很可能淪為城市貧民，這樣的市民化不是讓農(nóng)民獲得工業(yè)化和城市化的福祉，而是利益保障被忽視的“被迫工業(yè)化”的不良后果。
2.2 農(nóng)民工在進(jìn)入城市環(huán)節(jié)上存在的困難與障礙
農(nóng)民工在進(jìn)入環(huán)節(jié)上存在的障礙有：（1）制度障礙的強(qiáng)大約束，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民普遍缺乏城鎮(zhèn)居民可以享受到的一系列制度上的國民待遇，集中表現(xiàn)為缺乏戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度以及社會公共福利制度為核心的制度性保障。而進(jìn)城農(nóng)民的各項(xiàng)制度缺失和不當(dāng)造成了他們在各項(xiàng)權(quán)利上的“軟缺失”，從而嚴(yán)重阻礙著他們的市民化�？梢詮南聨讉�方面來具體：一是二元戶籍制度及其改革滯后阻礙農(nóng)民市民化；二是勞動就業(yè)市場體制不規(guī)范；三是社會保障制度建設(shè)滯后且不完善。（2）進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女教育支持缺失的制約，在工業(yè)化、城市化發(fā)展中，由于農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)派生的“二代移民”即進(jìn)城農(nóng)民工子女的教育，因城市教育體制受城鄉(xiāng)二元分割體制的影響而往往被排斥在外，成為阻礙進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民市民化的重要因素之一。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女教育支持缺失，主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是進(jìn)城農(nóng)民的子女教育費(fèi)用高；二是公辦學(xué)校接收能力較弱；三是教育投資不夠，教育資源分配不公。（3）進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民社會資本短缺的制約，從我國進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)情況看，無論是個體從社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中獲取資源還是從社會聯(lián)系和社會制度中獲取資源都是微弱的。主要有以下幾個方面：一是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民個人所建立的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)位次低；二是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的制度型社會資本和組織型社會資本缺乏；三是進(jìn)城農(nóng)民的法律保護(hù)相對短缺。
3.完善戶籍制度，促進(jìn)農(nóng)民工市民化的對策與建議
要進(jìn)一步深化戶籍制度的改革，必須由二元化向一元化改革轉(zhuǎn)變，具體包括：
3.1 采取先城市后農(nóng)村的辦法有序地推進(jìn)改革
戶籍制度的改革不應(yīng)急于求成，應(yīng)遵循循序漸進(jìn)的原則，在先后順序上應(yīng)采取先城市后農(nóng)村的辦法。從以往的管理經(jīng)驗(yàn)來看，人口流動進(jìn)入成本越高的地方，必然導(dǎo)致其退出的比較成本也就越大，此舉往往會導(dǎo)致人們采取犧牲“適合”而選擇“適應(yīng)”的做法，必將造成一些在城市人口流動上只進(jìn)不出。因此，最好的作用途徑就是通過市場競爭的博弈，給城市合理定位，是人們依照自身的特點(diǎn)，如能力、財力等等來確定定居城市的選擇，逐步走出一條屬于中國自己的有特色的多樣化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。
3.2 為進(jìn)城務(wù)工人員建立在城市定居的過渡“平臺”
統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度，主要是逐步弱化城市戶口和鄉(xiāng)村戶口的區(qū)別，并不一定是要加快農(nóng)村人口的城市化，這種進(jìn)入城市不是一種政府單方面對農(nóng)民的剝奪而是農(nóng)民主動離開農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)入城市的工業(yè)化領(lǐng)域，這中間關(guān)鍵問題是讓他們有充分條件在城市展開其工業(yè)化生存。政府可以在大中型城市的郊區(qū)，設(shè)立農(nóng)民工居住的“緩沖區(qū)”，建立單獨(dú)的生活居住社區(qū)，為農(nóng)民轉(zhuǎn)變市民身份，以及申領(lǐng)當(dāng)?shù)貞艨诘忍峁┻^渡性“平臺”，即可以使農(nóng)民工更好的融入城市生活，使農(nóng)民工更有尊嚴(yán)地享有城市居民身份，同時也減輕了他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，解決潛在的社會治安不安定因素，也可以讓當(dāng)?shù)卣幸粋�統(tǒng)籌解決城市中流動人口問題的緩沖余地。
3.3 改革配套制度剝離戶籍制度附加值
推進(jìn)戶籍制度改革的目的在于，要徹底打破戶籍束縛，徹底剝離捆綁于戶籍之上的相關(guān)戶籍特權(quán)，實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)與社會的和諧發(fā)展，維系最大限度上的社會公平。戶口被高度重視的主要原因是戶籍管理制度的背后經(jīng)常承載著許多附加的社會功能，例如人事、社會保障、勞動關(guān)系、計劃生育等。假如讓戶籍與社會福利脫鉤，戶籍的重要性就會隨之逐漸淡化，與此同時，橫亙在人口流動中的身份藩籬，也將不復(fù)存在。所以，要深化戶籍制度改革，就必須消除附加在戶口上的各種社會的、行政的功能，加快推進(jìn)與戶籍制度改革相匹配的政策和措施改革，實(shí)現(xiàn)社會人群的權(quán)利、待遇與保障的再分配，避免進(jìn)而消除那些不利于戶籍制度改革的體制性的和政策性的制約。
3.4 發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)縮小城鄉(xiāng)差距
城鄉(xiāng)差別可以從兩個方面來看，一個是事實(shí)上存在的經(jīng)濟(jì)文化差別，這是在相當(dāng)長時間內(nèi)會存在的。另外一個是制度上的城鄉(xiāng)差別，城里人可以干的事不讓鄉(xiāng)下人干，城里人可以得到的好處不讓鄉(xiāng)下人得，現(xiàn)在要弱化的是后一個，即制度上的城鄉(xiāng)差別。而不是所謂的“取消”，因?yàn)檫@種制度也不是靠“取消”兩個字可以解決�？尚械姆绞绞前l(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村的富余勞動力，如果能在城市找到正常的就業(yè)的途徑，就可以逐步轉(zhuǎn)讓他們的農(nóng)村土地給其他的農(nóng)民。農(nóng)村人口進(jìn)入城市工業(yè)化生存其經(jīng)濟(jì)文化地位就會得到相應(yīng)的提高，也就是逐步縮小了城鄉(xiāng)的事實(shí)差別。同時，在有條件的地區(qū)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聚集地以及那些農(nóng)村商品的集散地建立的小城鎮(zhèn)，可以將這些小城鎮(zhèn)中作為試行取消戶口限制的試點(diǎn)，創(chuàng)建一種能夠與現(xiàn)代社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、勞動力可以自由流動的新型的戶籍制度。通過實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)然后到廣大的大中城市推廣。
3.5 進(jìn)一步完善社會保障制度
戶籍制度的改革還應(yīng)該結(jié)合社會保障制度的改革。長期以來，社保、就業(yè)、教育、人事以及其他制度都運(yùn)用我國戶籍登記中所收集的人口能夠在城鄉(xiāng)分別居住的信息實(shí)施城鄉(xiāng)有差別的管理，這在計劃經(jīng)濟(jì)時期，應(yīng)當(dāng)說是必要的，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，就顯得多余甚至不對了。要改革戶籍管理制度，第一步必須解決社會保障支付在全國范圍內(nèi)的均一性和全覆蓋問題。事實(shí)上我們讓戶籍制度先變革，就是要讓躲在戶口本后面的這些管理制度從計劃經(jīng)濟(jì)狀態(tài)走向市場經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，就是要讓他們根據(jù)社會發(fā)展的需要和公眾的迫切愿望，進(jìn)行改革。因此，我相信國家會在戶籍制度改革的基礎(chǔ)上，要求其他的相關(guān)部門逐步配套整體改革這就不是“畫餅充饑”了。不過，即使這些制度開始改革，也有一個穩(wěn)步改革的問題，不可能在一天之內(nèi)就實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)無差別的社會保障。而且，從目前來看，不同規(guī)模的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村其人口的社會保障需求是不完全一樣的，也就是說，客觀上是有所區(qū)別的，因此，今后的改革應(yīng)該是在目前的基礎(chǔ)上，有差距的予以普及保障，逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的保障。
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