國際保險機構(gòu)和集團跨國業(yè)務(wù)的監(jiān)管論文
[摘 要] 隨著保險國際化進程的不斷擴大，為了維護全球保險市場的有效、公正、安全和穩(wěn)定，有必要加強各國保險監(jiān)管機構(gòu)之間的合作。國際保險監(jiān)管的原則是：任何外國保險機構(gòu)都不得逃避監(jiān)管；所有國際保險集團和保險機構(gòu)都應(yīng)受到有效監(jiān)管；設(shè)立跨國界保險機構(gòu)應(yīng)由東道國和母國監(jiān)管者協(xié)商決定；提供跨境保險服務(wù)的國外保險機構(gòu)應(yīng)該受到有效監(jiān)管。為了實施有效監(jiān)管，必須加強各國保險機構(gòu)和監(jiān)管當局之間、以及監(jiān)管當局相互之間的信息交流。還要在金融集團模式下，對被監(jiān)管機構(gòu)高層管理人員和重要股東的資格進行考察。
隨著保險國際化進程的不斷推進，許多保險機構(gòu)已經(jīng)和正在迅速拓展它們的國際業(yè)務(wù)活動。為了在這種環(huán)境中維護全球保險市場的有效、公正、安全和穩(wěn)定，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)保護投保人利益的監(jiān)管目標，各國保險監(jiān)管機構(gòu)之間的合作越來越成為必要。
一、跨境保險業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的監(jiān)管原則
為了指導(dǎo)各國保險監(jiān)管當局在監(jiān)管國際保險機構(gòu)和保險集團的國外業(yè)務(wù)經(jīng)營時進行有效合作，以增強保險監(jiān)管的有效性，讓投保人和潛在投保人了解保險機構(gòu)的財務(wù)狀況和償付能力，國際保險監(jiān)督官協(xié)會于1999年12月頒布了國際保險機構(gòu)和保險集團跨國業(yè)務(wù)的監(jiān)管原則。
�。ㄒ唬┤魏瓮鈬ｋU機構(gòu)都不得逃避監(jiān)管。各國保險監(jiān)管機構(gòu)之間合作的主要目的是確保沒有任何保險機構(gòu)逃避監(jiān)管。在注意避免重復(fù)監(jiān)管的同時，每一個監(jiān)管機構(gòu)都有義務(wù)確保其轄區(qū)內(nèi)所有的外國保險機構(gòu)均受到有效監(jiān)管。
對子公司和分支機構(gòu)的監(jiān)管是有不同之處的，子公司一般應(yīng)由東道國轄區(qū)監(jiān)管，并受到東道國對資本充足性和償付能力規(guī)章的約束。分支機構(gòu)通常也由東道國轄區(qū)實施日常監(jiān)管，但分支機構(gòu)的償付能力既可由母國轄區(qū)，也可由東道國轄區(qū)適用的條款來評估，東道國轄區(qū)的監(jiān)管當局也可以借助母國轄區(qū)監(jiān)管當局的評估結(jié)果得出自己的判斷。
�。ǘ┧袊H保險集團和國際保險機構(gòu)都應(yīng)受到有效監(jiān)管。在決定是否給轄區(qū)內(nèi)外國保險機構(gòu)的子公司或分支機構(gòu)授予許可證或延長許可證時，東道國轄區(qū)監(jiān)管當局需要對國外保險機構(gòu)在母國轄區(qū)被監(jiān)管的有效性進行仔細評估，必要時須向母國監(jiān)管當局咨詢。這種評估應(yīng)考慮國際保險監(jiān)督官協(xié)會的一般監(jiān)管原則和標準以及母國監(jiān)管當局應(yīng)用處罰條款限制與有效監(jiān)管沖突的保險機構(gòu)的能力。
傳統(tǒng)的保險監(jiān)管方式一般把重點放在對每個保險公司的單獨監(jiān)管上，因為與銀行等金融機構(gòu)相比，保險機構(gòu)不那么容易受到傳染性連鎖風險的危害，它們也不那么容易對大范圍的金融體系造成系統(tǒng)風險，保險監(jiān)管當局盡量對其轄區(qū)內(nèi)設(shè)立的單個保險公司筑起一道“籬笆”，以便把它與同一集團的其它機構(gòu)隔離開來。然而，當保險機構(gòu)的母公司對其他保險機構(gòu)或金融機構(gòu)有實質(zhì)性的參股時，在評估母公司和整個集團的財務(wù)能力時，把由于集團的存在而可能造成的潛在風險考慮進去顯得非常重要，如對償付能力的可能影響、集團內(nèi)關(guān)聯(lián)交易、以及大額風險等。關(guān)于如何謹慎對待這種情況的討論一直在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際證券監(jiān)管委員會以及國際保險監(jiān)督官協(xié)會等論壇上進行著。
（三）設(shè)立跨國界保險機構(gòu)應(yīng)由東道國和母國監(jiān)管者協(xié)商決定。當某一保險機構(gòu)提出在國外建立新機構(gòu)的申請時，東道國和母國監(jiān)管當局之間進行的最初合作就開始了。批準許可證的過程為東道國和母國國監(jiān)管當局提供了良好的合作機會，也為他們未來進一步的合作打下了基礎(chǔ)。
東道國監(jiān)管當局需要就許可證申請的某些方面向母國監(jiān)管當局咨詢，它在授予許可證之前應(yīng)該進行必要的核實工作，以確保申請者的總部或母公司所在國的監(jiān)管當局沒有不同意見。這一過程為母國監(jiān)管當局提供一個機會，使它能夠把不同意其所監(jiān)管的保險機構(gòu)跨境設(shè)立子公司或分支機構(gòu)的理由告知東道國監(jiān)管當局，并可以建議東道國監(jiān)管當局拒絕頒發(fā)許可證。東道國監(jiān)管當局在沒有得到母國監(jiān)管當局的肯定答復(fù)，或在收到有保留的答復(fù)時，應(yīng)考慮選擇拒絕許可證申請、加大監(jiān)管力度、或?qū)κ谟柙S可證提出附加條件等，東道國監(jiān)管當局應(yīng)該將自己所采取的措施通報給母國監(jiān)管當局。
東道國監(jiān)管當局在對那些償付能力在母國轄區(qū)沒有受到謹慎管理的國外保險機構(gòu)，或者沒有明確的母公司對其負責的合資公司進行許可審查時，應(yīng)特別謹慎。是否授予許可證的最終決定，應(yīng)由東道國監(jiān)管當局根據(jù)非歧視性標準作出。同時，母國監(jiān)管當局也應(yīng)當掌握它們的保險機構(gòu)所屬的所有跨境機構(gòu)的情況。
�。ㄋ模┨峁┛缇潮ｋU服務(wù)的國外保險機構(gòu)應(yīng)該受到有效監(jiān)管。是否允許國外保險機構(gòu)在某一轄區(qū)提供跨境保險服務(wù)，通常涉及該轄區(qū)的法律問題。當消費者能不受任何約束，自愿尋求國外保險服務(wù)時，一般認為他們應(yīng)對自己的行為負責。然而，當允許積極推銷跨境保險產(chǎn)品時，東道國監(jiān)管當局通常需要了解該國外保險機構(gòu)在其轄區(qū)內(nèi)推銷保險產(chǎn)品的真實動機，并進行核實，以確保該保險機構(gòu)的償付能力在母國轄區(qū)受到了謹慎的監(jiān)管。另外一種方式是通過專門的許可證審核程序，或采用具體的安全措施，來保護本國投保人的利益。
如果允許積極推銷跨境保險產(chǎn)品，母國監(jiān)管當局對確保保險機構(gòu)的償付能力負有主要責任，而東道國監(jiān)管當局則應(yīng)非常認真地考慮母國監(jiān)管當局對保險機構(gòu)擬開展的跨境經(jīng)營活動提出的保留或反對意見。母國監(jiān)管當局如果認為其轄區(qū)內(nèi)的保險機構(gòu)沒有充足的財務(wù)能力、或者沒有對其業(yè)務(wù)進行有效管理所必需的專業(yè)知識，它就應(yīng)該阻止該保險機構(gòu)到境外推銷其保險產(chǎn)品。
二、跨境保險活動相關(guān)國家保險監(jiān)管當局之間的監(jiān)管信息交流
如果監(jiān)管當局之間相互信任，監(jiān)管信息就可以在大致對等的基礎(chǔ)上實現(xiàn)雙向流動。在不斷改進對國際保險機構(gòu)和國際保險集團的監(jiān)管的同時，還必須加強保險機構(gòu)和監(jiān)管當局之間、以及監(jiān)管當局之間的信息交流。這樣做的目的是針對實質(zhì)性的監(jiān)管措施，而不僅僅是交流一般的日常信息，所以母國和東道國監(jiān)管當局對監(jiān)管信息的需求也是各有側(cè)重的。
（一）母國監(jiān)管當局的信息需求。母國監(jiān)管當局主要希望能夠及時、充分地得到保險機構(gòu)總部或母公司的有關(guān)信息。為此，需要建立一個完善而又可以核實的報告體系，要求任何一個境外的子公司或分支機構(gòu)都應(yīng)向其總部或母公司報告，而且還必須有滿足特別信息需求的可行辦法。為了實現(xiàn)這一目標，母國監(jiān)管當局應(yīng)要求保險機構(gòu)健全內(nèi)部控制制度，設(shè)在國外的機構(gòu)應(yīng)向總部或母公司定期提交綜合性的報告，從而使得母國監(jiān)管當局能夠?qū)υ摫ｋU機構(gòu)的總體財務(wù)狀況及其內(nèi)部控制制度的有效性進行比較準確的評估。
如果東道國監(jiān)管當局有理由懷疑某一外國保險機構(gòu)出現(xiàn)比較嚴重的問題，就應(yīng)主動通報母國監(jiān)管當局，母國監(jiān)管當局也應(yīng)向東道國監(jiān)管當局通報這些問題嚴重程度
的，以引起它們必要的關(guān)注。然而，東道國監(jiān)管者通常處于發(fā)現(xiàn)問題的最佳位置，因此應(yīng)該主動采取措施。母國監(jiān)管當局有可能希望對其國外保險機構(gòu)上報的資料進行獨立核實，當母國監(jiān)管當局需要跨境檢查時，東道國監(jiān)管當局應(yīng)當允許，并持歡迎態(tài)度。如果母國監(jiān)管當局暫時不能進行跨境檢查或者不擬啟動跨境檢查程序，它可以向東道國監(jiān)管當局提出咨詢，請求東道國監(jiān)管當局對該保險機構(gòu)跨境活動的情況進行核實或做出評價。東道國和母國監(jiān)管當局最好都能得到彼此所獲得的信息。
一旦國外保險機構(gòu)出現(xiàn)嚴重問題，東道國監(jiān)管當局可以向其總部或母公司查詢，也可以尋求母國監(jiān)管當局的支持，以便提出可行的補救方案。當東道國監(jiān)管當局決定撤消某國外保險機構(gòu)的許可證或采取類似行動時，它應(yīng)在可能的和適當?shù)臅r候事先向該機構(gòu)的母國監(jiān)管當局發(fā)出預(yù)警。東道國監(jiān)管當局在征得母國監(jiān)管當局同意的情況下，雙方可以分擔監(jiān)管責任，并協(xié)調(diào)各自的監(jiān)管活動。東道國監(jiān)管當局應(yīng)該向母國監(jiān)管當局通報任何由于提供跨境保險業(yè)務(wù)活動引起的問題。
�。ǘ〇|道國監(jiān)管當局的信息需求。如果對母國監(jiān)管當局對母公司或整個集團的審慎監(jiān)管能力和政策措施有充分了解，那么東道國在對國外保險機構(gòu)實施監(jiān)管的效果就會更好。為此，母國監(jiān)管當局應(yīng)向東道國監(jiān)管當局通報對其保險機構(gòu)跨境經(jīng)營活動有重大影響的監(jiān)管措施，讓東道國監(jiān)管當局根據(jù)自己的判斷行事。母國監(jiān)管當局應(yīng)積極回復(fù)東道國監(jiān)管當局提出的各種信息要求，如當?shù)貦C構(gòu)的業(yè)務(wù)活動范圍、在集團內(nèi)的作用和內(nèi)部控制情況，以及東道國監(jiān)管當局進行有效監(jiān)管的其他相關(guān)信息要求。
當母國監(jiān)管當局對某一特定轄區(qū)的監(jiān)管標準有疑問，并因此而準備采取可能對該轄區(qū)國外保險機構(gòu)產(chǎn)生重要影響的措施時，它應(yīng)事先與東道國監(jiān)管當局溝通和協(xié)商。一般來講，母國監(jiān)管當局應(yīng)盡可能地讓東道國監(jiān)管當局對跨境保險機構(gòu)保持信心。即使在敏感時期，如某一保險機構(gòu)將發(fā)生產(chǎn)權(quán)變化或面臨問題時，母國監(jiān)管當局與東道國監(jiān)管當局之間的充分溝通也會對雙方都有利。母國監(jiān)管當局應(yīng)積極回復(fù)東道國監(jiān)管當局提出的有關(guān)在東道國提供跨境保險服務(wù)的保險機構(gòu)的各種信息要求。
（三）信息交流的保密。能自由地進行監(jiān)管信息的交流可以增強監(jiān)管者之間的有效合作。當然，這種自由要受到一些旨在保護信息提供者和接收者的條件限制。不同轄區(qū)有不同程度的保密規(guī)則，這對監(jiān)管信息的傳遞可能造成一定障礙。如果轄區(qū)的保密要求限制了不同保險監(jiān)管當局之間的信息共享，或者有的監(jiān)管當局不能對其他監(jiān)管當局提供的信息予以保密，那么這些轄區(qū)的監(jiān)管當局則應(yīng)考慮著手審查其保密要求，總的原則是獲得的信息只能用于與監(jiān)管金融機構(gòu)有關(guān)的目的；應(yīng)允許信息雙向流動，但不能要求信息的形式和詳細特點嚴格對等；所傳遞信息的秘密性應(yīng)受到法律保護。當然，所有保險監(jiān)管當局都應(yīng)該遵守職業(yè)保密制度，對其活動過程中，包括進行現(xiàn)場檢查時所獲得的信息保密。
獲得信息的監(jiān)管當局如果準備根據(jù)所獲得的信息采取行動，應(yīng)在可能的情況下與提供信息的監(jiān)管當局協(xié)商。至于被監(jiān)管機構(gòu)的信息被監(jiān)管當局之間交流以后，是否應(yīng)把監(jiān)管當局之間溝通的情況通報給被監(jiān)管機構(gòu)，目前仍是討論之中的問題，在監(jiān)管實踐中往往要視具體情況而定。
三、金融集團模式下對被監(jiān)管機構(gòu)高層管理人員和重要股東的資格考察
在金融集團模式下，對被監(jiān)管機構(gòu)高層管理人員和重要股東的資格考察的目的在于確保金融集團內(nèi)部有關(guān)機構(gòu)的監(jiān)管當局能夠有效行使他們的職責，對這些機構(gòu)是否得到審慎的監(jiān)督和指導(dǎo)，以及主要股東是否對這些實體構(gòu)成損害等問題做出評估。同時也可以促進不同監(jiān)管機構(gòu)之間的磋商和信息交流，從而實現(xiàn)有效監(jiān)管。
�。ㄒ唬┙鹑诩瘓F模式下對被監(jiān)管機構(gòu)高層管理人員和重要股東的資格考察的目的和主要內(nèi)容
銀行、證券和保險機構(gòu)高層管理人員的品行和能力是審慎監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。確保被監(jiān)管機構(gòu)得到審慎穩(wěn)妥的管理和指導(dǎo)的責任根本上屬于被監(jiān)管機構(gòu)自身，監(jiān)管當局期望這些機構(gòu)采取必要措施，確保經(jīng)理、董事以及持股超過一定數(shù)額或者對業(yè)務(wù)有重大影響的股東能夠達到監(jiān)管當局提出的稱職、適當以及其它要求。
一個有效和完整的機構(gòu)運作機制應(yīng)包括各種控制措施，以促進這些機構(gòu)持續(xù)滿足監(jiān)管當局提出的稱職、適當和其它方面的要求，并使得監(jiān)管當局在必要情況下進行干預(yù)。對經(jīng)理、董事和主要股東在這些方面進行考察是監(jiān)管當局為了確保被監(jiān)管機構(gòu)能夠以穩(wěn)妥和審慎的方式進行經(jīng)營的常用監(jiān)管機制。如果經(jīng)理、董事和主要股東不能達到稱職、適當或其它資格方面的標準，監(jiān)管當局一般可以動用各種制裁手段，促使其采取補救措施。
金融集團所屬的不同機構(gòu)，往往要分別接受不同監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，各監(jiān)管機構(gòu)分別依據(jù)相應(yīng)的法律和規(guī)定對管轄范圍內(nèi)的機構(gòu)進行稱職、適當或其它資格方面的考察。在行使他們的法律職責時，不同監(jiān)管機構(gòu)之間應(yīng)當進行積極的協(xié)調(diào)與溝通。監(jiān)管當局在試圖考察被監(jiān)管機構(gòu)高層管理人員的稱職、適當或其它資格時，金融集團不同的組織和管理結(jié)構(gòu)可能會給他們的工作增加復(fù)雜因素，特別是當這些機構(gòu)受監(jiān)管范圍之外的實體或個人影響較大時，問題更為突出。
稱職性考察通常要評估經(jīng)理和董事的才能以及他們完成崗位職責的能力，而適當性考察則主要是評估他們的品行操守。在確認能力方面，監(jiān)管機構(gòu)通常審核其正式的資格證書、以往經(jīng)歷和一貫表現(xiàn)。在評估品行和操守時，重點是犯罪記錄、經(jīng)濟狀況、因債務(wù)引起的民事訴訟、拒絕加入專業(yè)組織或被專業(yè)組織開除，其它相似行業(yè)監(jiān)管當局的處罰，以及過去的不良商業(yè)行為。有關(guān)評估主要股東稱職、適當或其它資格的因素包括商譽、財務(wù)狀況，以及他們的權(quán)益是否會對被監(jiān)管機構(gòu)構(gòu)成負面影響。金融集團內(nèi)處于監(jiān)管范圍之外的機構(gòu)（通常處在被監(jiān)管機構(gòu)的上層）的經(jīng)理和董事可以對被監(jiān)管機構(gòu)的許多方面造成重大影響，而且可以在控制整個集團內(nèi)不同機構(gòu)的風險方面起到重要作用。
上述因素導(dǎo)致了監(jiān)管權(quán)限的一些問題，因為某一監(jiān)管當局的權(quán)限往往不能延伸到集團內(nèi)受其它監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的范圍，或者集團內(nèi)不受監(jiān)管的機構(gòu)。這個因素還引起了不同監(jiān)管者之間分享有關(guān)某些個人的信息的困難，而且涉及到監(jiān)管當局通常應(yīng)該遵守的職業(yè)保密規(guī)定。大多數(shù)國家都制定了保護個人隱私權(quán)的法律，因此在這個問題上，監(jiān)管機構(gòu)之間自由交換信息可能會受到一些影響。
�。ǘ⿲鹑诩瘓F中有關(guān)機構(gòu)高層管理人員以及重要股東的稱職和適當性考察的基本原則
國際保險監(jiān)督官協(xié)會提出了一些基本原則，有關(guān)監(jiān)管當局可以參考：
1。為了確保金融集團內(nèi)的被監(jiān)管機構(gòu)能夠?qū)徤鞣�(wěn)妥地經(jīng)營，如果集團內(nèi)其它機構(gòu)的經(jīng)理和董事能夠?qū)Ρ槐O(jiān)管機構(gòu)的經(jīng)營活動行使重大或控制性的影響，就應(yīng)該對他們進行稱職、適當或其它資格的考察。
2。持股超過規(guī)定數(shù)額，并可能對被監(jiān)管機構(gòu)產(chǎn)生重大影響的股東應(yīng)該滿足監(jiān)管當局提出的稱職、適當或其它資格方面的要求。
3。稱職及適當或其它資格考察應(yīng)該在委任階段進行，以后發(fā)生變化還需要重新考察。
4。監(jiān)管當局期望被監(jiān)管機構(gòu)采取必要措施，以確保持續(xù)達到稱職、適當或其它資格方面的要求。根據(jù)經(jīng)理、董事和主要股東對被監(jiān)管機構(gòu)的影響程度和他們職責的不同，對他們的稱職、適當或其它資格的考察也有所不同。
5。如果一個經(jīng)理或董事被認為對一個被監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)營能夠?qū)嵤┲卮笥绊懀宜?jīng)在集團內(nèi)部另外一個被監(jiān)管機構(gòu)擔任過經(jīng)理或董事，那么監(jiān)管當局應(yīng)該在評估過程中咨詢另外一個機構(gòu)的監(jiān)管者。
6。如果一個經(jīng)理或董事被認為對一個機構(gòu)的經(jīng)營能夠?qū)嵤┲卮笥绊�，而且他曾�?jīng)在集團內(nèi)部另外一家未受監(jiān)管的機構(gòu)擔任過經(jīng)理或董事，那么監(jiān)管當局應(yīng)該在評估過程中咨詢其它曾經(jīng)和該機構(gòu)發(fā)生來往的被監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管者。
7。如果發(fā)現(xiàn)經(jīng)理、董事或主要股東不符合稱職、適當或其它資格要求，監(jiān)管當局應(yīng)該和集團內(nèi)部其它被監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管者進行交流。
監(jiān)管當局應(yīng)該制定相關(guān)機制，以保證在委任可能對被監(jiān)管機構(gòu)的經(jīng)營活動產(chǎn)生重大影響的經(jīng)理、董事和股東時，監(jiān)管當局能夠得到及時報告，這些經(jīng)理、董事和股東發(fā)生變動，也應(yīng)該及時通知監(jiān)管當局。
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