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淺析中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法的現(xiàn)狀及不足
摘 要：近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和海洋資源與生態(tài)環(huán)境的日益重要，我國(guó)開(kāi)始重視海洋污染的預(yù)防和治理。我國(guó)是海洋大國(guó)，也是法治大國(guó)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主線，保護(hù)海洋環(huán)境為大前提，科學(xué)利用海洋立法保護(hù)海洋，乃是當(dāng)務(wù)之急。本文從渤海灣漏油事件出發(fā)，介紹了事件的起始、經(jīng)過(guò)，我國(guó)對(duì)該事件的處理情況，綜合分析了中國(guó)海洋保護(hù)法的實(shí)施現(xiàn)狀及存在的不足，并有針對(duì)性地提出了完善我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法的意見(jiàn)和建議。
關(guān)鍵詞：海洋環(huán)境保護(hù) 國(guó)家責(zé)任 油污損害
一、渤海灣漏油事件
2010年4月，在中國(guó)的渤海上發(fā)生了漏油事故。2011年6月30日，相關(guān)人員證實(shí)中海油與美國(guó)康菲石油公司合作開(kāi)發(fā)的渤海灣蓬萊19-3油田漏油的說(shuō)法。7月1日，中海油稱漏油點(diǎn)已得到控制，有關(guān)部門(mén)未有任何回應(yīng)。至8月26日，國(guó)家海洋局公布的《海洋環(huán)境信息》表示，渤海灣溢油事故已造成累計(jì)5500平方公里海面遭受污染，溢油事故對(duì)油田及周邊海域海洋環(huán)境造成較為嚴(yán)重的污染損害。
渤海灣是我國(guó)內(nèi)海，自凈能力弱，其周邊人口稠密，漁業(yè)養(yǎng)殖業(yè)等分布密集，所以，因渤海灣溢油而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失十分巨大。而當(dāng)眾多受損失的水產(chǎn)養(yǎng)殖戶向康菲公司提起了索賠訴訟請(qǐng)求時(shí)，均被以“證據(jù)不足”為由駁回。法院認(rèn)為，如果要立案，則需要鑒定報(bào)告、有國(guó)家海洋局出具的帶有公章的證明等。而離渤海溢油事故發(fā)生已80多天，權(quán)威部門(mén)有選擇性地對(duì)外公布信息和檢測(cè)結(jié)果，河北、山東等渤海沿岸多地的漁業(yè)損失，始終無(wú)法與溢油事故相掛鉤，訴訟過(guò)程至今仍在進(jìn)行。
渤海灣漏油事件，凸顯出了我國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)法律體系方面的現(xiàn)狀。中國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)法律起步晚，發(fā)展緩慢。若要合理處理、解決海洋環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題，就要認(rèn)真的分析中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的缺陷和不足，在認(rèn)清自身現(xiàn)實(shí)的情況下，加以完善和彌補(bǔ)，才能在今后的工作中取得更好的成效。
二、中國(guó)海洋保護(hù)法的現(xiàn)狀
進(jìn)入七十年代以來(lái)，隨著沿海工業(yè)、海洋事業(yè)的發(fā)展，我國(guó)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)逐步重視起來(lái)。 《海洋環(huán)保法》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)進(jìn)入了新的時(shí)期。為貫徹實(shí)施《海洋環(huán)保法》及其他法律政策，保護(hù)和治理海洋環(huán)境，國(guó)家相繼頒布了與海洋環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的一些法律、法規(guī)，如《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《海域使用管理法》等，在法律不斷健全的同時(shí)，我國(guó)還制定實(shí)施了一系列的標(biāo)準(zhǔn)體系，如：《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《含油污水排放標(biāo)準(zhǔn)》、《污水海洋處置工程綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》等，這些法律與規(guī)定在海洋環(huán)境保護(hù)和海洋污染治理過(guò)程中也起到了重要作用。2007年4月，國(guó)家海洋局發(fā)布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》(HY/T095-2007)，在中國(guó)渤海灣溢油事件中，起到了不可替代的作用。
中國(guó)海岸線長(zhǎng)達(dá)1.8萬(wàn)公里，海域面積300平方公里，沿海省達(dá)13個(gè)之多。沿海各省市地區(qū)積極制定并實(shí)施了合法合理的海洋環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，包括：山東省制定《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》;江蘇省頒布《江蘇生海洋環(huán)境保護(hù)條例》;青島市頒布《青島市近岸海域環(huán)境保護(hù)規(guī)定》;湛江市頒布的《湛江港防治港口水域污染暫行辦法》等。 這些法律與規(guī)定在海洋環(huán)境保護(hù)和海洋污染治理過(guò)程中也起到了重要作用，也為我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法的發(fā)展提供了不少的正面能量。
與此同時(shí)，法律弊端卻不可避免的出現(xiàn)在多如繁星的海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中。只有正確認(rèn)識(shí)到法律的漏洞和缺點(diǎn)，才能更好地完善中國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系，才能更好的做到保護(hù)中國(guó)海洋環(huán)境。
三、中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的弊端
(1)滯后性
自《海洋環(huán)保法》頒布到現(xiàn)在，已經(jīng)過(guò)了很多年。海洋環(huán)境具有不可逆性、隱顯性、持續(xù)反應(yīng)性等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)客觀上要求海洋環(huán)境立法應(yīng)具有預(yù)見(jiàn)性、適度超前性。 中國(guó)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》在1999年修訂之后經(jīng)歷了十幾年的時(shí)間再?zèng)]有修訂過(guò)，而同樣是海洋環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)法，韓國(guó)的《海洋污染防治法》經(jīng)歷了十次修訂并最終為新法代替。
(2)體系不完整
自中國(guó)把海洋環(huán)境保護(hù)提上日程之后，其制定的諸項(xiàng)法律、法規(guī)在保護(hù)和治理我國(guó)海洋、環(huán)境中發(fā)揮了重要作用。但我們不得不承認(rèn)，現(xiàn)存的一些惡性循環(huán)和仍舊拔除不掉的海洋環(huán)境污染，反映出了我國(guó)海洋保護(hù)以防治海洋污染為主。現(xiàn)行關(guān)于治理的立法及法律體系不完善，立法及政策并不能有效治理海域水體污染。
(3)職能交叉，分工不清
環(huán)保、海洋、海事、漁政、軍隊(duì)環(huán)保部門(mén)，并稱“五龍治海”。盡管國(guó)家已經(jīng)明確其職責(zé)分工，但是各部門(mén)的職能交叉問(wèn)題依舊存在著，“五龍治海”導(dǎo)致相互扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了海洋污染治理的效果。
(4)缺乏可操作性
中國(guó)強(qiáng)調(diào)立法的宏觀性、概括性。而恰恰是這“宜粗不宜細(xì)”的立法理念，生出了現(xiàn)存法律中以偏概全、言語(yǔ)模糊的弊端。原則性規(guī)定過(guò)多，具體性規(guī)定不足，可操作性條款乏善可陳，使得法規(guī)過(guò)于原則、籠統(tǒng)，使得法律的執(zhí)行成了一紙空文，造成部門(mén)和地方執(zhí)法困難。
(5)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)尚未確立
海洋環(huán)境保護(hù)立法的發(fā)展與技術(shù)性較高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)密不可分。法律體系中存在的標(biāo)準(zhǔn)體系確實(shí)也是中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的缺陷之一。一些重要的海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如：海洋生態(tài)健康標(biāo)準(zhǔn)、生物多樣性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，亟待完善，以作為完善與執(zhí)行中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
四、中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的完善
(1)建立健全追責(zé)問(wèn)責(zé)體制
我國(guó)學(xué)界對(duì)行者責(zé)任問(wèn)責(zé)制度的內(nèi)涵觀點(diǎn)認(rèn)為是具有懲戒作用的事后監(jiān)督機(jī)制。重慶市的責(zé)任問(wèn)責(zé)制度為我們做出了很好的榜樣，其中規(guī)定六類需要被問(wèn)責(zé)的情形，包括：效能低下，執(zhí)行不力;責(zé)任意識(shí)淡薄;違反法定程序;不嚴(yán)格依法行政或執(zhí)政不嚴(yán)、監(jiān)督不力等。在海洋環(huán)境保護(hù)制度中，也要建立健全追責(zé)制度，權(quán)責(zé)相適，明確責(zé)任歸屬，提高違法成本，并且，在行政責(zé)任問(wèn)責(zé)的實(shí)施中，要重視其回應(yīng)性。
(2)加強(qiáng)程序性法律、法規(guī)的制定
實(shí)體法與程序法結(jié)合，是中國(guó)近代以來(lái)法治的基本訴求。中國(guó)的《海洋環(huán)保法》雖然與之前有了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)步，但是在行政決策和審批程序方面相比，依舊存在不足之處。應(yīng)細(xì)化實(shí)體法的規(guī)范，并制定出與之相對(duì)應(yīng)的程序法，使守法更加順其自然。比如：沿海排污口位置的選擇，除了規(guī)定排污口位置選擇的根據(jù)、條件和哪些地方不能設(shè)置排污口外，還應(yīng)規(guī)定先科學(xué)論證、再向某級(jí)主管部門(mén)報(bào)批、審批部門(mén)在審批前向相關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)等程序。
(3)增加可操作性條款
針對(duì)由于各部門(mén)職能交叉，而造成的相互推諉、三不管現(xiàn)象，應(yīng)從立法中最大程度地避免這一情況。在海洋環(huán)境監(jiān)管方面，應(yīng)在條文中明確指出相應(yīng)部門(mén)所對(duì)應(yīng)的職責(zé)，并且對(duì)細(xì)節(jié)問(wèn)題予以明確，以便明確追責(zé)對(duì)象。在行政相對(duì)人方面，保護(hù)海洋環(huán)境的各項(xiàng)義務(wù)，均應(yīng)在條文中指定明確的主體，單位或者個(gè)人。
(4)進(jìn)行環(huán)境犯罪的立法試行
環(huán)境犯罪的概念于近年興起，它也相應(yīng)的在刑法中得到了反映。對(duì)環(huán)境犯罪制裁法可以分為程序、實(shí)體合一的法律。內(nèi)容分為：闡明立法的任務(wù)、效力和原則;明確該法管轄范圍及適用主體;破壞資源、污染與破壞環(huán)境罪;適用的法律制度;訴訟程序和執(zhí)行方法等。亦可對(duì)《刑法》、《環(huán)保法》作出適當(dāng)修訂以滿足環(huán)境司法的需要。
(5)加強(qiáng)立法與國(guó)際接軌
主動(dòng)參與并組織開(kāi)展國(guó)家間、區(qū)域內(nèi)的海洋環(huán)境保護(hù)法律研究、研討會(huì)，借鑒國(guó)際及各國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)法、法規(guī)，盡全力促進(jìn)中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)與國(guó)際環(huán)境保護(hù)之間的聯(lián)系。學(xué)習(xí)、借鑒國(guó)際上的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)際上的相關(guān)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)知識(shí)，制定與國(guó)際接軌的相關(guān)技術(shù)指標(biāo)和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)與國(guó)際環(huán)境保護(hù)條約、標(biāo)準(zhǔn)相銜接的國(guó)內(nèi)立法，積極參與國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)立法事務(wù)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的接軌，全面加強(qiáng)中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律體系先進(jìn)性的建設(shè)。
海洋環(huán)境保護(hù)不可止步不前，立法、執(zhí)法的腳步不可有一絲滯怠，要時(shí)刻反省自己的作為，時(shí)刻以依法治國(guó)和可持續(xù)發(fā)展作為行事的原則和基礎(chǔ)，多方面借鑒和吸取國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，把保護(hù)海洋環(huán)境作為重中之重，轉(zhuǎn)“治”為“防”，推進(jìn)我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律的發(fā)展。
注釋：
李時(shí)榮、張永民.我國(guó)海洋環(huán)境的法律保護(hù).海洋環(huán)境科學(xué).1982(1).64-69.
1982年8月23日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)保法》)，并于1999年12月25日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議修訂，自2000年4月1日起施行。
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