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淺談西漢縣令長(zhǎng)及其行政關(guān)系
[論文關(guān)鍵詞]西漢 縣令長(zhǎng)行 政類(lèi)別 行政權(quán)限 行政關(guān)系
[論文摘要]縣從春秋時(shí)期開(kāi)始就一直是我國(guó)的地方基層行政機(jī)構(gòu)。在西漢基層行政中，縣令長(zhǎng)的行政類(lèi)型可分為縣令(長(zhǎng))、侯相和邑(道)長(zhǎng)。對(duì)于所掌治之縣，西漢縣令長(zhǎng)除受邵國(guó)首相的監(jiān)督之外，有統(tǒng)一完整的權(quán)力。而作為基層行政人員，在與所屬邵縣的關(guān)系中，縣令長(zhǎng)基本處于從屬地位；在與所治民眾的關(guān)系中，其又處于絕對(duì)權(quán)威的地位。此外，縣令長(zhǎng)還與當(dāng)?shù)赝鹾畲嬖谌艏慈綦x的君臣關(guān)系。
縣從春秋時(shí)期開(kāi)始即是我國(guó)的地方基層行政機(jī)構(gòu)。具體說(shuō)來(lái)，其起源于春秋時(shí)期，形成于諸侯爭(zhēng)雄的戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，立制于實(shí)現(xiàn)大一統(tǒng)的秦代。兩千多年來(lái)，盡管朝代更迭，社會(huì)制度變遷，地方行政管理無(wú)論是實(shí)行郡、縣二級(jí)制，州、郡、縣三級(jí)制，還是省、道、府、縣四級(jí)制，縣始終都是基層政權(quán)。由于行政運(yùn)作實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，那些直接典民的縣級(jí)首席長(zhǎng)官無(wú)疑成為縣級(jí)行政研究的重點(diǎn)。本文擬將西漢縣級(jí)首席長(zhǎng)官作為考察對(duì)象，對(duì)其行政類(lèi)別、行政權(quán)限以及行政關(guān)系作一初步探討，以期對(duì)西漢基層行政有一初步了解。因秦漢規(guī)定：“縣萬(wàn)戶(hù)為令，不滿(mǎn)為長(zhǎng)”，且文獻(xiàn)中縣令長(zhǎng)數(shù)量多于侯相，為行文方便起見(jiàn)，均用“縣令長(zhǎng)”化之。
西漢的縣級(jí)行政單位有縣、侯國(guó)、邑和道�！稘h書(shū)·百官公卿表》：“萬(wàn)戶(hù)以上為令……減萬(wàn)戶(hù)為長(zhǎng)……縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠……列侯所食縣日國(guó)，皇太后、皇后、公主所食日邑，有蠻夷日道。”因此，西漢縣令長(zhǎng)的行政類(lèi)別亦分為縣令(長(zhǎng))、侯相和邑(道)長(zhǎng)。
在漢代，縣按人口多少可劃分為大縣和小縣。萬(wàn)戶(hù)以上為大縣，長(zhǎng)官為縣令，秩在六百至一千石之間。不滿(mǎn)萬(wàn)戶(hù)為小縣，長(zhǎng)官為縣長(zhǎng)，秩在三百至五百之間�？h令長(zhǎng)由中央任命，作為地方一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，縣有較獨(dú)立的行政系統(tǒng)。侯國(guó)是列侯的封地，是對(duì)功臣的賞賜。列侯僅有食封地賦稅之利，而無(wú)治民之權(quán)。漢初列侯大者三、四萬(wàn)戶(hù)，轄數(shù)十縣，小的僅幾縣，甚至食僅一鄉(xiāng)。列侯爵位可世襲，然一旦獲罪，即被免侯除國(guó)。故有的侯國(guó)僅存在一段時(shí)間。邑是皇太后、皇后和公主們的封地。道是少數(shù)民族聚居地區(qū)的縣一級(jí)行政單位，秦已置，秦朝地方行政機(jī)構(gòu)在郡下為縣、道并行的制度，西漢則有狄道、羌道、翟道等。
當(dāng)然，本文主要討論的是作為中央直屬機(jī)構(gòu)的縣，其他縣級(jí)行政單位只作一般敘述。
縣令長(zhǎng)作為郡的下屬機(jī)構(gòu)，受郡一級(jí)的統(tǒng)轄，就其自身行政權(quán)限，正如《漢書(shū)·百官公卿表》所說(shuō)：“縣令、長(zhǎng)，……掌治其縣”。概言之，除受郡國(guó)首相監(jiān)督外，西漢縣令長(zhǎng)有掌治其縣的統(tǒng)一完整的權(quán)力。其具體的項(xiàng)目為：“(令長(zhǎng))皆掌治其民，顯善勸義，禁奸罰惡，理訟平賊，恤民時(shí)務(wù)，秋冬集課，上計(jì)于所屬郡國(guó)”。即縣令長(zhǎng)是一縣的主管長(zhǎng)官，其職責(zé)是全面主管縣中各項(xiàng)事務(wù)。若再分析言之，則關(guān)于“顯善勸義”，可理解為辦理教育文化的權(quán)力，武帝時(shí)禮官請(qǐng)“為博士官置子弟十五人，復(fù)其身。……郡國(guó)縣官有好文學(xué)，敬長(zhǎng)上，肅政教，順鄉(xiāng)里，出入不悖，所聞，令相長(zhǎng)丞上屬所二千石。二千石謹(jǐn)察可者，常與計(jì)偕，詣太常，得受業(yè)如弟子”。關(guān)于“禁奸罰惡”，則可理解為維持地方治安的權(quán)力�！稘h書(shū)·丙吉傳》日：“民斗相殺傷，長(zhǎng)安令、京兆尹職所當(dāng)禁備逐捕”關(guān)于“理訟平賊”，則可理解為掌理司法的權(quán)力。《漢書(shū)·王尊傳》日：“(尊)轉(zhuǎn)守槐里，兼行美陽(yáng)令事。春正月，美陽(yáng)女子告假子不孝，日：‘兒常以我為妻，妒笞我。’尊聞之，遣吏收捕驗(yàn)問(wèn)，辭服。尊日：‘律無(wú)妻母之法，圣人所不忍書(shū)，此經(jīng)所謂造獄者也。’尊于是出坐廷上，取不孝子縣磔著樹(shù)，使騎吏五人張弓射殺之，吏民驚駭”。關(guān)于“恤民時(shí)務(wù)”，則可理解為辦理一切民政事各的權(quán)力。召信臣“出補(bǔ)谷陽(yáng)長(zhǎng)，舉高第，遷上蔡長(zhǎng)。其治視民如子，所居見(jiàn)稱(chēng)述”。另《漢書(shū)·卜式傳》日：“(武帝)欲試使治民，拜式緱氏令，緱氏便之。遷成皋令將漕最”。關(guān)于“秋冬集課”，則理解為考核監(jiān)督縣吏的權(quán)力，《漢書(shū)·朱博傳日：“博少時(shí)給事縣為亭長(zhǎng)，好客少年，捕搏敢行，稍遷為功曹”。最后，縣令長(zhǎng)乃將全年縣內(nèi)工作登錄之于計(jì)簿，上其計(jì)于太守，太守憑之以定賞罰，“(簫育)后為茂陵令，會(huì)課，育第六。而漆令郭舜殿，見(jiàn)責(zé)問(wèn)，育為之請(qǐng)，扶風(fēng)怒日：‘君課第六，裁自脫，何暇為左右言?’及罷出，傳召茂陵令詣后曹，當(dāng)以職事對(duì)。”
總之，西漢縣令長(zhǎng)對(duì)于所掌治之縣有很大的權(quán)力，因此，顧炎武《日知錄·令長(zhǎng)條》說(shuō)：“漢時(shí)令長(zhǎng)，雖于太守稱(chēng)屬，往往能自行其意，不為上官所奪。(如蕭育之于扶風(fēng)太守，舒令陶謙之于太守張磐)……此等事在今日，即同列所難堪，而昔人以行之上官。漢時(shí)長(zhǎng)吏之能自樹(shù)立，可見(jiàn)于此矣。”
縣令長(zhǎng)作為基層行政人員，在權(quán)力系統(tǒng)中，既是直接親民、專(zhuān)制一方的長(zhǎng)官，又是能上通皇帝的最基層官吏。在行政關(guān)系中，他們上有郡守、侯王，下有百姓，其在統(tǒng)治系統(tǒng)中的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。
(一)在與所屬郡守的關(guān)系中，縣令長(zhǎng)基本處于從屬地位。西漢重郡守，郡守可專(zhuān)治千里，對(duì)屬吏和屬縣之吏有近乎絕對(duì)的權(quán)力。但郡下屬縣“之地域雖方僅百里，而職權(quán)廣泛，包容甚眾”。故眾多庶務(wù)，不可能由郡吏親理。丙吉云：“民斗相殺傷，長(zhǎng)安令、京兆尹職所當(dāng)禁備逐捕。”所以很多事情不只要由郡守處理，更要由縣令長(zhǎng)處理，上節(jié)之種種權(quán)限即由此產(chǎn)生。
由于受郡守節(jié)制，縣令長(zhǎng)不僅要遵循郡守的安排，聽(tīng)從郡守的命令，而且在心理狀態(tài)上他們更是處于極端的弱勢(shì)。文獻(xiàn)上記載郡尉懼郡守時(shí)皆用縣令長(zhǎng)見(jiàn)郡守以為比喻，如：像郅都為守時(shí)，“始前數(shù)都尉步入府，因吏謁守如縣令，其畏都如此”。周陽(yáng)由“為守，視都尉如令”。這從一個(gè)側(cè)面反映了縣令長(zhǎng)懼郡守之甚。他們?cè)谂c郡守的關(guān)系中基本處于從屬地位。此外，郡守可檄告屬縣，對(duì)其發(fā)布命令，責(zé)令聽(tīng)從。例如，朱博告縣的檄文日：“府告姑幕令丞言賊發(fā)不得，有書(shū)。檄到，令丞就職，游徼王卿力有余，如律令!”特別在行縣或接受上計(jì)時(shí)郡守可行黜陟之權(quán)，對(duì)課殿或排名在后的縣令長(zhǎng)進(jìn)行責(zé)問(wèn)如《漢書(shū)·貢禹傳》的記載中有：貢禹“歲余，以職事為府官所責(zé)，免冠謝”。丞掾對(duì)韓延壽所言：“宜循行郡中，覽觀民俗，考長(zhǎng)吏治跡。”
而在縣令長(zhǎng)對(duì)郡守表示不恭時(shí)，郡守就會(huì)對(duì)縣令長(zhǎng)進(jìn)行責(zé)罰。《漢書(shū)》載：“(翟)義行太守事，行縣至宛，丞相史在傳舍。立持酒肴謁丞相史，對(duì)飲未訖，會(huì)義亦往，外吏白都尉方至，立語(yǔ)言自若。須臾義至，內(nèi)謁徑入，立乃走下。義既還，大怒，陽(yáng)以他事召立至，以主守盜十金，賊殺不辜，部掾夏恢等收縛立，傳送鄧獄。”對(duì)貪猾之縣令長(zhǎng)，郡守既可以勸其自己去官，也可以傳檄令其去職，而為置守令。如薛宣溫言使貪猾的高陽(yáng)令楊湛解印，移書(shū)使非法不遜的櫟陽(yáng)令謝游去官，并調(diào)守令。
郡守為縣置守令乃較平常之事。遇到能吏，郡守就可便宜行事，使轉(zhuǎn)守他縣。這種人可以是在任的縣令長(zhǎng)，也可以是其他吏員，只要治縣有效就行甚至已有在任縣令長(zhǎng)的縣，也可同時(shí)置守令，二人同時(shí)治事。有能的縣令還可兼行一至幾縣之事。如王尊“初元中，舉直言，遷虢令，轉(zhuǎn)守槐里，兼行美陽(yáng)令事”。尚方禁“禁晨夜發(fā)起部中盜賊及它伏奸，有功效。博擢禁連守縣令”。劉平“王莽時(shí)為郡吏守茁丘長(zhǎng)，政教大行。其后每屬縣有劇賊，輒令平守之，所至皆理，由是一郡稱(chēng)其能”。上述三例說(shuō)明郡守為縣置守令、守長(zhǎng)，或使兼攝多個(gè)縣并非個(gè)別情況。另文獻(xiàn)記載中還有魏相、尹賞守長(zhǎng)安令，王莽時(shí)尹公守茂陵令。但其皆為朝廷選守，非郡守所選郡守還可以向上報(bào)送有功的官吏以調(diào)補(bǔ)縣令長(zhǎng)。例如，張敞為膠東相時(shí)，就“吏追捕有功，上名尚書(shū)調(diào)補(bǔ)縣令者數(shù)十人”。
(二)在與所治民眾的關(guān)系中，縣令長(zhǎng)又處于絕對(duì)權(quán)威的地位�？h令長(zhǎng)在服從郡守的同時(shí)，在本縣具有極大的權(quán)威。特別是有些郡守為了讓令長(zhǎng)保持在縣里的權(quán)威，“不欲代縣治”。這使得縣令長(zhǎng)在治縣時(shí)能充分運(yùn)用其專(zhuān)治權(quán)力。
焦延壽為小黃令時(shí)，“以候司先知奸邪，盜賊不得發(fā)。愛(ài)養(yǎng)吏民，化行縣中”，在吏民中有相當(dāng)高的威信，受到廣泛愛(ài)戴。王尊在處理“美陽(yáng)女子告假子不孝”的案件中，“取不孝子縣(懸)磔著樹(shù)，使騎吏五人張弓射殺之，吏民驚駭”。尹賞治長(zhǎng)安，“修治長(zhǎng)安獄，穿地方深各數(shù)丈，致令辟為郭，以大石覆其口，名為‘虎穴’。乃部戶(hù)曹掾史，與鄉(xiāng)吏、亭長(zhǎng)、里正、父老、伍人，雜舉長(zhǎng)安中輕薄少年惡子，無(wú)市籍商販作務(wù)，而鮮衣兇服被鎧姨持刀兵者，悉籍記之，得數(shù)百人。賞一朝會(huì)長(zhǎng)安吏，車(chē)數(shù)百兩，分行收捕，皆劾以為通行飲食群盜。賞親閱，見(jiàn)十置一，其余盡以次內(nèi)虎穴中，百人為輩，覆以大石。數(shù)日壹發(fā)視，皆相枕藉死，便輿出，瘞寺門(mén)桓東，蟹著其姓名，百日后，乃令死者家各自發(fā)取其尸”，“賞視事數(shù)月，盜賊止，郡國(guó)亡命散走，各歸其處，不敢窺長(zhǎng)安”。這些都充分體現(xiàn)了縣令長(zhǎng)的專(zhuān)制威權(quán)。
(三)縣令長(zhǎng)與當(dāng)?shù)赝鹾畲嬖谌艏慈綦x的君臣關(guān)系。由于西漢初期郡國(guó)并行制的遺存，地方二千石，特別是王國(guó)相有監(jiān)視、制衡諸侯王的職責(zé)，而對(duì)于后來(lái)分封的侯，中央也同樣為其置相，以治民與監(jiān)視為數(shù)眾多的侯。西漢后期分封的侯國(guó)相對(duì)較小，因此，大部分的侯國(guó)相都是四百石、三百石的秩祿。他們是中央任命的官吏，除治民外，有替中央監(jiān)視侯王動(dòng)向的義務(wù)，因此，侯國(guó)相除了具有一般縣令長(zhǎng)的特征以外(侯相同樣屬郡守管轄，是縣令長(zhǎng)級(jí)的治民官)，還有其本身的特點(diǎn)。
根據(jù)漢武帝時(shí)期頒發(fā)的“附益之法”，侯相必須與侯保持一定的距離。王莽就國(guó)后，“南陽(yáng)太守以莽貴重，選門(mén)下掾宛孔休守新都相。休謁見(jiàn)莽，莽盡禮自納，休亦聞其名，與相答。后莽疾，休候之，莽緣恩意，進(jìn)其玉具寶劍，欲以為好。休不肯受，莽因日：‘誠(chéng)見(jiàn)君面有瘢，美玉可以滅瘢，欲獻(xiàn)其璩耳。’即解其球，休復(fù)辭讓。莽日：‘君嫌其賈邪?’遂椎碎之，自裹以進(jìn)休，休乃受”。從這一記載可以看出侯相一般不敢接受侯的恩惠，以免觸法之所禁�？梢韵胂螅钕嗥綍r(shí)必不敢與侯有所往來(lái)。當(dāng)然，也有侯與相聯(lián)合的事例，如安眾侯劉崇與其相張紹謀反王莽，而這正是朝廷所忌諱的。
一般的縣令長(zhǎng)與侯、王也存在微妙的關(guān)系。從記載看，縣似乎有以縣吏為侯家做事的慣例。像衛(wèi)青的父親“以縣吏給事侯家”，霍光之父“以縣吏給事平陽(yáng)侯家”。但縣令長(zhǎng)對(duì)侯不可能絕對(duì)聽(tīng)從，有時(shí)甚至?xí)枘婧钔踔家猓钔跻矡o(wú)可奈何。如哀帝為定陶王時(shí)，蕭由“為定陶令，失王指”，哀帝也只能在當(dāng)上皇帝以后才能進(jìn)行報(bào)復(fù)，說(shuō)明當(dāng)時(shí)侯王無(wú)權(quán)處置縣令長(zhǎng)。當(dāng)然，從間接的材料可以看出，縣令長(zhǎng)在怎樣處理與侯王關(guān)系上還是比較犯難的。從漢書(shū)記載的間接事例可以看出其端倪。如王“坐吉昌邑王被刑后，戒子孫勿為王國(guó)吏”；王尊也由于為東平相而被免為庶人。有時(shí)甚至?xí)衼?lái)殺身之禍。像燕王“定國(guó)有所欲誅殺臣肥如令郢人，郢人等告定國(guó)。定國(guó)使謁者以它法劾捕格殺郢人滅口”。這使得縣令長(zhǎng)在處理與侯王的關(guān)系時(shí)必須格外謹(jǐn)慎。
總的說(shuō)來(lái)，縣令長(zhǎng)在整個(gè)官僚系統(tǒng)中是特殊的一類(lèi)人，他們是一縣(道、邑、侯國(guó))之父母官，在屬吏和百姓中具有極大威權(quán)，但他們同時(shí)又要受郡守極大的制約，由于西漢地方行政重心在郡一級(jí)，這種情況表現(xiàn)得相當(dāng)明顯。另外。令長(zhǎng)相與地方王、侯的關(guān)系是很微妙的，特別是侯相，他們既要接受中央監(jiān)視侯王動(dòng)向的任務(wù)，又要處理好與侯王的關(guān)系，避免卷入種種政治漩渦之中。因此，他們必須格外謹(jǐn)慎。
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