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試論農村最低生活保障制度的建立
試論農村最低生活保障制度的建立【 作 者 】薛興利/靳相木/劉桂艷
【作者簡介】作者單位：山東農業(yè)大學經貿學院
【 正 文 】
農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收進難以維持最基本生活的農村貧困
人口而建立的一種社會救濟制度。建立農村最低生活保障制度既能及時有效地保障農
民群眾的基本生活權益，促進農村社會經濟穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展，也是能否盡快建立與完善
農村保障制度的關鍵。目前這一制度固然在一些地區(qū)已具雛形，但大部分地區(qū)仍未真
正建立起來。因此，如何盡快建立農村最低生活保障制度，就成了人們關注的熱門。
本文擬對此題目作些探討。
一、盡快建立農村最低生活保障制度已勢在必行
首先，它是適應市場經濟發(fā)展、保障農民基本生活權益的客觀需要。自農村實行
家庭聯(lián)產承包責任制特別是實行市場經濟體制以來，農村社會經濟關系發(fā)生了深刻變
化，在農民基本生活保障方面產生了新的矛盾與題目。一是集體保障功能弱化與農民
基本生活保障之間的矛盾。聯(lián)產承包責任制的實行，使原同一經營、集中勞動的集體
經營形式變?yōu)橐赞r民家庭為基本生產單位經營形式，原集體的很多保障功能已弱化。
同時，在社會主義市場經濟的發(fā)展過程中，農民（農戶）作為市場主體參與激烈的市
場競爭，在優(yōu)越劣汰的市場法則作用下，農民之間的收進差距明顯拉大，出現(xiàn)了新的
貧困戶，非常需要幫助。二是家庭保障弱化與農民基本生活保障之間的矛盾。由于計
劃生養(yǎng)的實施和農民家庭觀念的變化，農民家庭規(guī)模趨于小型化，加上人口老齡化速
度的加快，農民的家庭負擔越來越重，其承擔風險的能力顯得更為薄弱。可見，在市
場經濟條件下，無論是集體還是家庭都不能很好地解決農村貧困人口基本生活這一問
題，切實保障《憲法》賦予農民的基本生活權益。
其次，它是促進農村經濟發(fā)展的重要條件。目前，我國農業(yè)正在由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)
代農業(yè)轉變，要加速這一轉變必須使大批勞力向非農產業(yè)轉移，土地公道活動起來，
實行土地適度規(guī)模經營。然而，在現(xiàn)階段對于廣大農民來說，土地既是農業(yè)最基本的
生產資料又是最大的生存保障，在沒有建立農村最低生活保障制度的情況下，那些從
事非農產業(yè)的農民因面臨著失業(yè)、經營等諸多風險而不愿轉讓土地。近些年一些收進
主要來自非農產業(yè)的農民寧將土地撂荒也不轉讓的原因就在于此。因此，要使大批勞
動力轉向非農產業(yè)，土地公道活動起來，實行土地規(guī)模經營，必須建立農村最低生活
保障制度。同時，建立農村最低生活保障制度也可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工及其家屬提供基本
生活保障，解除后顧之憂，調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的積極性，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。
第三，它是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的重要保證。目前，全國還有5000多萬農村人口的溫飽
題目沒有解決，每年還有很多難民、特困戶和孤老殘幼需要扶持與救濟。假如這些農
村貧困人口的基本生活題目不盡快解決，勢必會影響農村乃至全國的穩(wěn)定。只有盡快
建立農村最低生活保障制度，才能及時有效地解決農村貧困人口的基本生活題目，才
能保障社會的穩(wěn)定。
第四，建立最低生活保障制度是改革與完善傳統(tǒng)農村社會救濟制度的迫切需要。
建國以來，我國在城市和農村都建立了社會救濟制度，這對保障人民群眾的基本生活
起到了重要作用。但由于傳統(tǒng)的農村社會救濟制度不規(guī)范、政策不同一，使其在實施
過程中有很大的隨意性，錢多高救濟，錢少低救濟，無錢不救濟，難以適應市場經濟
發(fā)展的需要，迫切需要對其進行改革與完善。建立農村最低生活保障制度就是對我國
傳統(tǒng)農村社會救濟制度的重大改革與完善，它能極大地進步農村社會救濟工作的法制
化、規(guī)范化水平，真正構筑起農村社會成員生活保障的最后防線。
第五，建立最低生活保障制度是盡快建立農村社會保障制度的關鍵所在。就目前
而言，農村社會保障制度主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫
安置及社會互助等六項制度。在這些制度中，建立最低生活保障制度是盡快建立農村
社會保障制度的關鍵所在。我們簡單分析一下即可得出這樣結論。養(yǎng)老保險是養(yǎng)老問
題，不是解決眼前的困難，養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險都必須具備一定的社會經濟條件，即
農民只有在溫飽題目解決后才有可能投保參加；社會福利制度是為了進步生活質量，
優(yōu)撫安置制度是一種褒揚和補償性質的特殊社會保障制度，二者都是以一部分特殊社
會群體為保障對象；社會互助是中華民族的傳統(tǒng)。而農村最低生活保障制度是對農村
全體社會成員的最低生活的保障，不僅經濟發(fā)達地區(qū)需要，經濟欠發(fā)達地區(qū)更需要。
在整個農村社會保障制度中，其它各項制度都不能直接、最及時、最大程度地解決廣
大農民群眾的生活困難題目，唯有農村最低生活保障制度才能做到這一點。因此，盡
管農村社會保障制度中的各項制度都很重要，都需建立起來，但相比而言，建立農村
最低生活保障制度是重中之重，要建立與完善農村社會保障制度應以建立農村最低生
活保障制度為戰(zhàn)略突破口。
二、建立農村最低生活保障制度的政策建議
建立農村最低生活保障制度，要以***理論為指導，以黨和國家的有關文件精
神為依據，采取有力措施，加快建設步伐，爭取到2000年在全國基本建立起較為完善
的農村最低生活保障制度。
第一，進步熟悉，加強領導。思想是行動的先導，農村最低生活保障制度能否盡
快建立并完善起來，在很大程度上取決于各級領導的思想熟悉。只有黨委、政府高度
重視，并切實加強領導，積極組織與支持，才能盡快建立農村最低生活保障制度。因
此，各級政府及有關部分應從農村社會經濟穩(wěn)定與發(fā)展的全局出發(fā)，認真做好宣傳工
作，進一步進步熟悉，增強緊迫感與責任感，重點消除畏難情緒，特別是經濟欠發(fā)達
地區(qū)要消除“本地經濟條件差，農村最低生活保障制度不好建”的消極情緒，要把建
立農村最低生活保障制度列進重要議事日程，認真研究建立這一制度的政策措施，下
大力氣抓好這一制度建設。各地還應留意建好組織機構，配備好工作職員。
第二，科學確定農村最低生活保障線標準。確定農村最低生活保障線標準的基本
要求是：既要能保障農村貧困人口的最低生活，又要能防止保障標準過高而形成養(yǎng)懶
漢的傾向。其主要考慮因素是：（1 ）維持農民最基本生活的物質需要。鑒于目前農
民住房題目已基本解決，應重點考慮吃飯和穿衣的需要。各地要在認真調查研究的基
礎上，正確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。（2 ）農村經濟
發(fā)展水平。主要考慮當地的人均國民生產總值、農民人均純收進等指標。（3）地方財
政和村集體的承受能力。（4）物價上漲指數。由于以上各因素是不斷變化的，保障線
標準應隨著這些因素的變化而每隔一段時間（一般為一年）調整一次，各地也應在綜
合考慮以上因素的基礎上，確定一個科學可行的最低生活保障線標準的參照系數。根
據我國的實際情況，較為科學可行的最低生活保障線標準應為占農民人均純收進的28
％左右（這一數值略高于1996年國家確定的全國農村貧困線標準與農民人均純收進的
比值）。考慮到各地的經濟發(fā)展水平不同，參照系數亦有差異。經濟發(fā)達地區(qū)，農民
收進水平高，貧困程度輕，基本生活費支出在人均消費支出中的比重小，恩格爾系數
低，參照系數可低一點，以25％左右為宜。經濟欠發(fā)達地區(qū)，農民收進水平低，貧困
程度重，基本生活費支出在人均消費支出中的比重大，恩格爾系數高，參照系數可高
一點，以30％左右為宜。為能盡快建立農村最低生活保障制度，保障線標準在起步階
段可低一點（但不要低于國家貧困線標準），以后隨著農村經濟的發(fā)展、農民生活水
平的進步及物價上漲幅度的變化而逐步調整、進步。農村最低生活保障線標準以縣市
為單位劃線為好。
第三，公道籌集農村最低生活保障資金。通過社會救濟制度來保障人民群眾的基
本生活，歷來都是政府的職責。如清朝的縣政府有六項職能，其中一項就是災荒賑濟
工作。封建社會的政府尚且能這么做，更何況我們是社會主義國家，政府是人民的政
府。因此，保障廣大農民群眾的最低生活是政府的職能，保障資金的來源應以政府為
主，決不能向農民個人伸手。在實際工作中，保障資金可由省、市、縣、鄉(xiāng)各級財政
和村集體公道分擔，社會捐贈和社會互助等再補充一點。至于各級財政及村集體的分
擔比例應根據各地實際確定。一般說來，鄉(xiāng)村經濟條件好的主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體負擔
；鄉(xiāng)村經濟條件差的主要由省與地、縣、鄉(xiāng)三級負擔，負擔比例可為2∶4∶4；鄉(xiāng)村經
濟條件一般的主要由縣、鄉(xiāng)、村三級負擔，負擔比例各為三分之一或3∶3∶4。 各級
政府要將農村最低生活保障資金列進財政預算。
第四，正確界定農村最低生活保障對象。農村最低生活保障對象一般包括因缺少
勞動力、低收進造成生活困難的家庭；因災、因病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、
無生活來源及無法定扶養(yǎng)義務的老年人、未成年人、殘疾人等。據各地的調查，需要
保障的對象一般占農村總人口的5—6％。界定農村最低生活保障對象要以通過最大勞
動努力，仍然達不到最低生活保障線為衡量標準。要在全面調查了解把握貧困家庭的
成員結構、收進水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎上，結合最低生活保障線
標準的確定，分種別、分情況制定出屬于保障對象的條件與范圍，嚴格按審批程序進
行。另外，還要建立最低生活保障對象資料檔案卡片，以便及時把握保障對象家庭經
濟狀況的變化，一年調整一次。
第五，正確選擇農村最低生活保障資金治理方式與保障方式。農村最低生活保障
資金的治理可采取的方式有二種：一是將保障資金集中到縣一級同一治理，實行專戶
專帳，按時下拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)同一發(fā)放。二是各級政府財政負擔的資金集中到縣一級同一管
理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協(xié)議，按時發(fā)放。相
比而言，第二種方式更可行一些。農村最低生活保障方式可靈活多樣，其主要方式有
三種：一是發(fā)放救濟金；二是發(fā)給部分救濟金和部分實物（如糧食、燃料等）；三是
制定優(yōu)惠政策，如免除“三提五統(tǒng)”、義務工、學雜費、部分醫(yī)療費等。
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