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論公共工程跟蹤審計的效益性特征
[摘 要]本文從審計時間、職能、目的、成果、依據(jù)、方法及內容諸方面論證了公共工程跟蹤審計所具有的效益性特征。[關鍵詞]公共工程;跟蹤審計;效益性;特征
公共工程跟蹤審計是將公共工程全過程劃分為若干階段,由審計人員跟隨審計項目的進程不斷地對工程的經(jīng)濟活動進行審計,及時反饋審計情況,促進改進工作。在這里,“跟蹤”是指一種審計方式。筆者認為,公共工程跟蹤審計是一種能夠有效容納效益審計內容的審計方式。
一、公共工程跟蹤審計的審計時間和職能具有效益性特征
公共工程跟蹤審計主要包括以下審計程序,這些審計程序普遍體現(xiàn)了事前、事中審計和現(xiàn)場審計的特點,體現(xiàn)了審計的建設性職能,與公共工程事后竣工決算審計相比,具有明顯的效益審計特征:
(一)確定項目計劃。開展公共工程跟蹤審計,確定項目計劃依據(jù)的是所在地區(qū)國家公共工程年度投資計劃。在公共工程立項時就將其納入審計視野。上年度已列入計劃,建設期及跟蹤審計期跨年度的項目,作為“續(xù)審”項目,一并列入當年跟蹤審計項目計劃,而不是根據(jù)即將竣工的公共工程來確定審計計劃。在審計計劃確定上具有明顯的超前性,是為了充分發(fā)揮審計建設性職能作用的合理安排。
。ǘ┚幹茖徲嫹桨浮T诠补こ谈檶徲嬆J较,審計實施方案是依據(jù)對公共工程開工前情況及資料掌握情況制訂的。這些資料包括:公共工程的基本情況、可行性報告、概(預)算文件、年度預算安排情況、建設資金籌措計劃、有關工程核算管理制度等;審計方案的內容主要在于如何發(fā)現(xiàn)工程運行中的增收節(jié)支途徑。與根據(jù)公共工程竣工結算資料、以查問題為主的審計實施方案有明顯的差別。
。ㄈ⿲嵤⿲徲。在跟蹤審計模式下,審計組的操作方式如下:審計組在項目施工現(xiàn)場設立辦公室,定期參加被審計單位組織的工程例會以及與項目有關的方案認證、設計變更等會議;審計組成員不定期深入到施工現(xiàn)場,掌握工程的進程、變化情況;對設計施工方案的合理性進行評價;對隱蔽工程進行必要的抽查(隨時做到心中有數(shù));對變更工程、額外工程以及有關材料設備采購進行審核把關;對涉及付款的已完工工程量及拆遷工作等進行定期審計,把可以提前審計的事項盡可能地安排在平時審完。與此同時審計人員跟隨著工程進度,隨時收集測量、變更、簽證等資料,及時對工程的量、價、費進行審核取證。做到項目竣工,審計基本結束,歸檔基本到位。另外,每次審計都安排對上次審計處理意見落實情況的后續(xù)檢查。這些都體現(xiàn)出了履行建設性職能的特征。
在竣工決算審計模式下,審計組總的是在項目竣工后,坐在“家”里審計被審計單位報送來的竣工決算資料,因而無法發(fā)現(xiàn)許多只有在現(xiàn)場跟蹤審計才能發(fā)現(xiàn)的問題(尤其是效益問題),也無法取得只有現(xiàn)場審計才能取得的成效(尤其是效益性方面的成效)。
。ㄋ模⿲徲嬏幚。在跟蹤審計模式下,審計處理是按照“跟蹤審計、分期報告、迅速反饋、及時糾正”的原則進行的。即針對發(fā)現(xiàn)的問題(主要是效益性問題,也包括合規(guī)性問題),及時(定期或不定期)提出意見和建議,出具書面的分期報告和終結報告,促進問題的及時糾正,具有顯著的建設性特點。
對分期進行的工程項目造價審計,在每次審計結束后還需及時出具《工程項目造價審定書》,告知核減(增)金額及審定金額。在最后一次審計結束后出具《公共工程審計結果匯總表》,告知總共核減(增)金額及審定金額,交被審計單位,據(jù)以調整工程結算,并與建設單位結算資金往來。
審計報告采用詳式報告形式,內容包括一般審計概況、審計發(fā)現(xiàn)的情況和問題,審計確定的工程造價和投資總額,審計意見和建議等。在跟蹤審計模式下,有關審計核減的工程款一般都在平時經(jīng)協(xié)商后得到了處理,即在分期支付工程款時已作了扣減。因此一般不需要再制發(fā)審計決定。這些做法都具有顯著的效益審計特征,與事后竣工決算審計時采用制發(fā)審計決定進行強制性處理的做法明顯不同。
二、公共工程跟蹤審計的審計目的、成果、依據(jù)及方法具有效益審計特征
(一)審計目的。公共工程跟蹤審計是以效益為目的的審計,與公共工程事后竣工決算審計相比有明顯的效益性特征。公共工程事后竣工決算審計只能對公共工程的效益性作出評價、鑒定,起點亡羊補牢的作用,而不能真正實現(xiàn)促進提高經(jīng)濟效益的目標。只有在跟蹤審計模式下,才能及時發(fā)現(xiàn)項目建設中存在的問題(有的只是苗頭性問題),及時加以糾正,防微杜漸,真正起到促進提高經(jīng)濟效益的作用。
(二)審計成果及依據(jù)。公共工程事后竣工決算審計的主要成果是“核減額”,使用的審計依據(jù)主要是有關規(guī)范性條文。公共工程跟蹤審計的成果除了“核減額”外,還有許多增加效益的成果,審計建議主要是涉及改進工程設計、施工、管理等方面的,屬于財務方面的很少。建議的內容主要是如何健全管理、堵塞支出漏洞、提高效益方面的,而不是財務收支合規(guī)合法性方面的。與此相適應,其使用的審計依據(jù)除了有關規(guī)范性條文外,還有許多與評價經(jīng)濟效益相關的標準,包括根據(jù)項目特點臨時確定的標準。例如:百分比,定額、預算、計劃,經(jīng)濟指標(包括行業(yè)平均指標,全國、各行業(yè)、本企業(yè)先進指標),盈虧平衡點,平均利息率,市場公允價格等。這些與評價經(jīng)濟效益相關的標準,大多缺乏強制性,有的還要與被審計單位或有關部門共同協(xié)商確定,與規(guī)范性條文有很大的區(qū)別,體現(xiàn)了鮮明的效益審計特征。
(三)審計方法。開展公共工程跟蹤審計,在運用審計方法時有著不同于合法性審計的特點。在運用常規(guī)審計方法時,除了要使用檢查、盤點、查詢等方法外,還要經(jīng)常使用分析性復合、觀察、利用其他人工作等方法。尤其是觀察法得到了有效的利用,而這在合法性審計中一般是用不上的。除此之外,還要運用與審計內容、目標相關的其他審計方法,包括:(1)價格確定方法,主要用于對建筑項目的材料、設備采購價格合理性、有效性的審計。具體有詢價、提供證據(jù)、限價、測算等方法。(2)項目評估方法,包括財務評價法和國民經(jīng)濟評價法。財務評價法又包括年財務凈收入、單位工程年支出、凈現(xiàn)值和內含報酬率等。(3)經(jīng)濟預測方法,用于對公共工程效益預測數(shù)據(jù)復算、驗證等。
三、公共工程跟蹤審計的各項審計內容具有效益性特征
。ㄒ唬┡c經(jīng)濟性相關
公共工程的經(jīng)濟性審計包括節(jié)約(減少)工程成本和控制工程質量兩個方面,其中主要是節(jié)約工程成本。
跟蹤審計中的絕大多數(shù)審計內容都與減少工程成本和提高工程質量有關。包括:(1)公共工程審批程序審計。該項審計可防止“三邊”工程上馬,促進減少損失浪費和工程成本;有助于控制決策過程中的問題,提高工程質量。(2)項目可行性研究報告審計。該項審計直接關系到工程項目的成本效益;有助于促進提高公共工程的技術可行性。(3)設計概算審計。該項審計直接關系到工程造價、總投資的控制;有助于促進合理選用材料、設備,提高項目質量。(4)初步設計、施工圖設計審計。該項審計關系到建筑物的經(jīng)濟合理性,影響到清單計價和工程成本的確定,有助于促進在設計環(huán)節(jié)把好質量關。(5)拆遷審計。該項審計直接影響工程的拆遷成本。(6)工程招標投標審計。該項審計直接影響工程造價的確定,有助于通過選擇條件優(yōu)越的競爭者承建工程,達到提高質量的目
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