論城市農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題

提要：城市農(nóng)民工已經(jīng)日益成為一個(gè)不容忽視的規(guī)模巨大的特殊群體。城市農(nóng)民工的社會(huì)保障不僅關(guān)系到維護(hù)其權(quán)益，也關(guān)系到我國(guó)人口城市化的進(jìn)程。文章了城市農(nóng)民工的就業(yè)模式和生活狀況，闡述了社會(huì)保障制度缺失不僅造成城市農(nóng)民工的權(quán)益得不到保證，也阻礙了我國(guó)農(nóng)村人口城市化的進(jìn)程。在此基礎(chǔ)上，文章提出了構(gòu)建針對(duì)城市農(nóng)民工的社會(huì)保障制度的基本框架。　　一、城市農(nóng)民工的就業(yè)模式和生活狀況　�。ㄒ唬┏鞘修r(nóng)民工的就業(yè)模式　　農(nóng)民工大量進(jìn)入城市的，正值城市的體制重大變革時(shí)期，城市中的就業(yè)問(wèn)題已十分嚴(yán)峻。城市的職工也開(kāi)始面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)，下崗、失業(yè)也已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這一背景決定了進(jìn)入城市的農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境�！　�圖中縱軸表示工資水平，橫軸表示勞動(dòng)供給量，AB線(xiàn)表示城市勞動(dòng)者的供給曲線(xiàn)，A點(diǎn)表示城市勞動(dòng)者愿意接受的最低工資。CD線(xiàn)表示進(jìn)城農(nóng)民工的勞動(dòng)供給曲線(xiàn)，C點(diǎn)表示在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的工資水平。如圖所示，進(jìn)城農(nóng)民工的工資報(bào)酬明顯低于城市勞動(dòng)者，由于我國(guó)傳統(tǒng)體制下長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)隔絕和農(nóng)村人多地少的矛盾，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的收入差距十分懸殊，因此，盡管農(nóng)民工的報(bào)酬明顯低于城市勞動(dòng)者，但仍高于農(nóng)民工在家務(wù)農(nóng)的收入，對(duì)那些來(lái)自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民仍然具有較大的吸引力。這也可以解釋?zhuān)�盡管如我們所見(jiàn)，農(nóng)民工在城市中的處境非常糟糕，但仍有大量的農(nóng)民不斷涌人城市成為新的城市農(nóng)民工。這一背景決定了農(nóng)民工就業(yè)模式的基本特點(diǎn)：　　由于沒(méi)有城市戶(hù)口，農(nóng)民工不能夠進(jìn)入城市的正式就業(yè)體系，他們所從事的往往是臟、累、險(xiǎn)、重的粗活，大多為技術(shù)含量較低的勞動(dòng)密集型工種，如泥工、力工、搬運(yùn)工、街頭巷尾和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的小攤販、收廢品者等等。這些工作往往為一般的城市勞動(dòng)者所不屑，從而成為城市農(nóng)民工最為集中的工種�！　≡谀軌虮容^的情況下，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工的工資收入一般要比城市工人低。還有很多農(nóng)民工的工資報(bào)酬與城市勞動(dòng)者之間不具有可比性，因?yàn)樵谠S多城市中，一些工作條件惡劣的工作幾乎已完全由農(nóng)民工承擔(dān)。另外，在實(shí)行計(jì)件工資的情況下，有些農(nóng)民工收入似乎不算低，但這種情況往往與農(nóng)民工的超時(shí)工作有關(guān)�！　∞r(nóng)民工與雇主之間的勞動(dòng)契約十分松散，許多企業(yè)將農(nóng)民工當(dāng)作“臨時(shí)雇用工”看待，不與其簽訂正式勞動(dòng)合同。即使簽了合同，也往往只是簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)用工單位的權(quán)利和農(nóng)民工的義務(wù)，許多農(nóng)民工甚至不清楚合同的內(nèi)容。因此，常常因?yàn)槭孪葲](méi)有明確的要約而發(fā)生雇傭糾紛，而一旦發(fā)生糾紛，農(nóng)民工的弱勢(shì)地位決定了其在多數(shù)情況下成為受損者，最為典型的就是雇主借故拖欠、拒付工資的現(xiàn)象�！　∞r(nóng)民工的勞動(dòng)強(qiáng)度高且工作條件惡劣。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的工作時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國(guó)家法定的勞動(dòng)時(shí)間。大多農(nóng)民工沒(méi)有固定的休息日，每周工作時(shí)間長(zhǎng)達(dá)60小時(shí)甚至更長(zhǎng)。許多農(nóng)民工在勞動(dòng)保護(hù)措施很差的環(huán)境中工作，導(dǎo)致工傷或重大傷亡事故時(shí)有發(fā)生。　�。ǘ�）城市農(nóng)民工的生活狀況　　我們?nèi)粘Ｋ��?jiàn)的城市農(nóng)民工，大多數(shù)在衣食住行各方面與他們所在謀生城市的居民有著很大不同。衣著方面，因?yàn)榕c他們所從事的各種粗、重且臟的活計(jì)有關(guān)，農(nóng)民工的衣著一般都極為簡(jiǎn)樸甚至粗陋。居住方面，農(nóng)民工一般都合伙租住于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)居點(diǎn)，在建筑工地打工者則大多就地住在工棚內(nèi)，也有不少住在自己用各種建筑廢料搭建的棚屋內(nèi)，農(nóng)民工居住條件的共同特點(diǎn)是：居住擁擠、采光和通風(fēng)條件較差，潮濕、蚊蠅滋生，往往成為城市中的衛(wèi)生死角。為了盡可能地節(jié)約在城市中的開(kāi)支，農(nóng)民工的飲食一般比較簡(jiǎn)單，他們是農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的低檔蔬菜和街頭路邊飲食攤檔的主要顧客。出行的主要工具是自行車(chē)，他們是舊自行車(chē)的主要銷(xiāo)售對(duì)象，在所有城市中都極為普遍且令人頭疼不已的自行車(chē)失竊現(xiàn)象也往往與他們有關(guān)。由于農(nóng)民工勞動(dòng)強(qiáng)度普遍較大，勞動(dòng)時(shí)間較長(zhǎng)，閑暇時(shí)間少，基本上處于一種工作、吃飯、睡眠這種原始、簡(jiǎn)單的生活狀態(tài)，日復(fù)一日地重復(fù)著從住處到工作地點(diǎn)再回到住處的循環(huán)過(guò)程，與一般城市居民的生活方式相差甚遠(yuǎn)。　　二、城市農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題　　對(duì)于城市中農(nóng)民工的種種惡劣環(huán)境，已經(jīng)日益引起社會(huì)關(guān)注。號(hào)召社會(huì)關(guān)心和幫助農(nóng)民工的呼吁也越來(lái)越多，政府也經(jīng)常有旨在解決農(nóng)民工的各種實(shí)際問(wèn)題的制度出臺(tái)。應(yīng)該說(shuō)，與改革之初農(nóng)民工剛剛進(jìn)入城市之時(shí)相比，政府和社會(huì)對(duì)待進(jìn)緘農(nóng)民的態(tài)度還是有了不小的轉(zhuǎn)變。但也不可否認(rèn)的是，無(wú)論是政府還是社會(huì)，在對(duì)農(nóng)民工的關(guān)心和幫助中更多地是將農(nóng)民工視為是需要幫助的弱勢(shì)群體，自身則是以強(qiáng)者的身份向農(nóng)民工施以“同情”和“關(guān)懷”，而較少去檢討導(dǎo)致城鄉(xiāng)人口形成為強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體的制度安排�！　〕鞘修r(nóng)民工現(xiàn)象產(chǎn)生于我國(guó)農(nóng)村人口城市化的過(guò)程中，這一過(guò)程必然要受到以下兩方面因素的和制約，即部門(mén)的化程度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的制度安排。工業(yè)化對(duì)城市化的影響表現(xiàn)于：城市所具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和集聚效應(yīng)能夠產(chǎn)生較高的比較收益。使城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的收入差距日益擴(kuò)大，由此產(chǎn)生了現(xiàn)代工業(yè)部門(mén)對(duì)農(nóng)村人口城市化的“拉力”和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)農(nóng)村人口城市化的“推力”。因此，對(duì)阻礙農(nóng)村人口城市化的制度安排，應(yīng)該通過(guò)制度變革予以摒棄。對(duì)能夠促進(jìn)農(nóng)村人口城市化進(jìn)程的制度缺失，則應(yīng)該通過(guò)制度創(chuàng)新予以彌合。從而達(dá)到加快農(nóng)村人口城市化進(jìn)程的目的。在農(nóng)村人口城市化的過(guò)程中，戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、土地制度等等，無(wú)不對(duì)農(nóng)民的城市化過(guò)程產(chǎn)生重要的影響。但是上述每一項(xiàng)制度的作用機(jī)制和影響程度是不同的。許多都認(rèn)為阻礙農(nóng)村人口城市化進(jìn)程的關(guān)鍵是戶(hù)籍制度，認(rèn)為進(jìn)城的農(nóng)民之所以成為“邊緣人”是因?yàn)槠滢r(nóng)村戶(hù)籍。但筆者以為，戶(hù)籍制度本身只是一種身份標(biāo)識(shí)，傳統(tǒng)體制下戶(hù)籍制度之所以成為限制勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的一道不可逾越的屏障。是因?yàn)樗�與消費(fèi)品分配和權(quán)益保障緊緊地“捆綁”在一起。凡是擁有城鎮(zhèn)戶(hù)籍的人口，從其出生開(kāi)始，就享受著與農(nóng)村人口不同的待遇，擁有城鎮(zhèn)戶(hù)籍就意味著擁有了從糧食和副食品供應(yīng)、、就業(yè)、醫(yī)療、一直到退休養(yǎng)老的全面保障。而市場(chǎng)化改革以來(lái)，戶(hù)籍制度與財(cái)富分配之間的聯(lián)系已經(jīng)被逐漸剝離。糧食和其他副食品供應(yīng)已經(jīng)與戶(hù)籍制度脫鉤，戶(hù)籍制度本身也已經(jīng)開(kāi)始松動(dòng)，除了大城市以外，許多中小城鎮(zhèn)已經(jīng)允許農(nóng)村人口遷入。另外，城市就業(yè)制度雖仍對(duì)非農(nóng)化人口有一定限制，但已不是一道不可逾越的屏障。因?yàn)槌青l(xiāng)之間的長(zhǎng)期隔絕使城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)比較收益呈現(xiàn)較大差距，這一背景對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)模式產(chǎn)生了較大的影響，雖然農(nóng)民工不能進(jìn)入一些報(bào)酬較高的部門(mén)，但那些由于工作條件惡劣且報(bào)酬不高而被城鎮(zhèn)勞動(dòng)力所不屑的工作，其報(bào)酬仍然高于農(nóng)民工在家種地時(shí)可能獲得的收入，這些工作對(duì)進(jìn)城農(nóng)民尤其對(duì)來(lái)自于經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)的農(nóng)民仍有相當(dāng)?shù)奈�引力。這也是為什么農(nóng)民工一旦進(jìn)城以后就不太愿意再回農(nóng)村的原因，即使他們很難成為真正意義上的城市人。除此之外，政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)問(wèn)題逐漸重視，國(guó)務(wù)院要求各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的不合理限制、改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件、多渠道安排農(nóng)民工子女人學(xué)等�！　∫陨媳砻�，傳統(tǒng)體制下與戶(hù)籍身份緊密相聯(lián)的就業(yè)、居住、等方面的制度安排正在逐漸發(fā)生變化，由于這些制度安排所導(dǎo)致的對(duì)人口城市化的阻礙作用正在減弱并逐漸消除。而唯有保障制度依然維持了城鄉(xiāng)居民之間的利益差別，迄今為止，我國(guó)已經(jīng)建立起來(lái)的社會(huì)保障制度，依然保持了城鄉(xiāng)分割的格局，即便是那些已經(jīng)在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化的人口，也依然被排斥于城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系之外。因此，真正阻礙農(nóng)村人口城市化進(jìn)程的最大障礙并不是戶(hù)籍制度，而是我國(guó)社會(huì)保障制度的不完善。　　如果不存在制度性的障礙，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)化和農(nóng)村人口的城市化將呈現(xiàn)為同一個(gè)過(guò)程，但是在我國(guó)，正是由于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的二元性，在城市化進(jìn)程中缺乏化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障制度安排，使處于非農(nóng)化過(guò)程中的農(nóng)民被置于“城市農(nóng)民工”這樣的“邊緣人”地位，其結(jié)果造成農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)化與農(nóng)村人口的城市化呈現(xiàn)為兩個(gè)分裂的過(guò)程。城鄉(xiāng)二元性的社會(huì)保障制度安排，使進(jìn)城農(nóng)民工無(wú)法進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，無(wú)以化解城市化過(guò)程中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，造成農(nóng)村人口在城市化過(guò)程中的預(yù)期成本大大增加，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村人口城市化的雙重阻力，一方面農(nóng)民因缺乏社會(huì)保障而降低非農(nóng)化動(dòng)機(jī)；另一方面進(jìn)了城的農(nóng)民無(wú)法放棄土地，難以形成土地的集約化經(jīng)營(yíng)。這一現(xiàn)實(shí)背景意味著農(nóng)村人口在城市化過(guò)程中的預(yù)期成本大大增加，農(nóng)村人口的城市化動(dòng)機(jī)也必定因此而大大降低，從而延緩了我國(guó)農(nóng)村人口城市化進(jìn)程。因此，必須建立起城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有效銜接，將城市農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系，化解農(nóng)村人口在城市化過(guò)程中所面臨的各種市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，降低農(nóng)村人口城市化的預(yù)期成本，為農(nóng)村人口的城市化提供制度保證。社會(huì)保障制度作為實(shí)現(xiàn)公民的生存權(quán)利以及其他人權(quán)的保證，是全體社會(huì)成員共同享受社會(huì)成果的重要途徑，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)發(fā)展的重要支柱。　　三、針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障制度創(chuàng)新　�。ㄒ唬┙�立針對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的工傷保險(xiǎn)制度農(nóng)民工所從事的多為臟、累、重、險(xiǎn)的工作，工作條件相對(duì)比較惡劣，涉及農(nóng)民工的工傷及其他職業(yè)傷害事故不斷見(jiàn)諸報(bào)端，在缺乏有效的制度安排的情況下，一旦發(fā)生事故，有關(guān)的賠償引發(fā)無(wú)盡的糾紛，而農(nóng)民工由于其所處的相對(duì)弱勢(shì)地位，權(quán)益往往得不到有效保障。因此有必要盡快建立針對(duì)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度。對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，這一制度不僅保證其一旦出現(xiàn)職業(yè)傷害事故可以得到相應(yīng)的賠償，而且，由于建立起了針對(duì)城市農(nóng)民工的工傷賠償機(jī)制，用工單位將會(huì)更加注意用工過(guò)程中的安全保護(hù)措施，其結(jié)果將有可能大大減少農(nóng)民工的職業(yè)傷害事故。而政府要做的則主要在于設(shè)計(jì)特定的制度，并將之作為一種優(yōu)效品強(qiáng)制推行�！　。ǘ�）建立針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的醫(yī)療和大病保障制度患病是農(nóng)民工最為懼怕而又是難以避免的問(wèn)題。盡管從年齡結(jié)構(gòu)看，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民以年輕力壯者為多，但患病仍然是難以避免的。在缺乏保障機(jī)制的情況下，患病尤其是大病不僅為農(nóng)民工造成身體痛苦，而且會(huì)導(dǎo)致失去工作，從而失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源而陷于貧困。為在更大范圍內(nèi)分散農(nóng)民工的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該建立針對(duì)農(nóng)民工的大病醫(yī)療費(fèi)用部分社會(huì)統(tǒng)籌的保障機(jī)制。其籌資機(jī)制由個(gè)人繳費(fèi)和地方財(cái)政的一定支持構(gòu)成。個(gè)人繳費(fèi)和財(cái)政支持的比例應(yīng)該根據(jù)各地的具體情況而定。所形成的基金由有關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)管理。凡參加大病醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)籌的農(nóng)民工均可持大病卡到指定接受治療。繳費(fèi)額可以根據(jù)大病發(fā)生率和治療費(fèi)用及其變化來(lái)確定，為使該制度能夠順利推行，初期可確定相對(duì)較低的繳費(fèi)水平和保險(xiǎn)水平，將來(lái)視情況逐漸提高。最終實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度的并軌。　�。ㄈ�）根據(jù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的不同情況將其納入有差別的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為進(jìn)城農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度顯然比建立工傷保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)具有更大的難度。困難首先在于農(nóng)民工的情況各不相同，有的農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)工作生活了較長(zhǎng)的時(shí)間，并且擁有比較穩(wěn)定的工作和固定的住所。有些則是剛剛進(jìn)入城鎮(zhèn)，工作和生活的流動(dòng)性都很大。因此，有必要針對(duì)不同的情況建立有差別的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案。對(duì)擁有比較穩(wěn)定職業(yè)且已在城鎮(zhèn)就業(yè)較長(zhǎng)時(shí)間的農(nóng)民工，他們實(shí)際上已經(jīng)成為“城鎮(zhèn)人口”應(yīng)該將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的交納辦法可以視同于城鎮(zhèn)職工，即繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例一般不得低于企業(yè)招用農(nóng)民合同工工資總額的20％，個(gè)人繳納部分一般不低于本人工資的7％一8％。對(duì)于無(wú)穩(wěn)定職業(yè)且流動(dòng)性較大的農(nóng)民工，則可以設(shè)計(jì)一種過(guò)渡性的方案，比如制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費(fèi)率供農(nóng)民工自愿選擇，同時(shí)規(guī)定凡雇用農(nóng)民工的企業(yè)必須根據(jù)農(nóng)民工所選擇的繳費(fèi)率而繳納相應(yīng)檔次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)于進(jìn)入城市從事經(jīng)營(yíng)性的自雇性農(nóng)民則可以參照城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶(hù)的保障制度安排。同時(shí)，為所有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)城農(nóng)民建立個(gè)人帳戶(hù)。　�。ㄋ模�為進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶(hù)并將承包土地一次性出讓的農(nóng)民提供最低生活保障最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度和地方政府的財(cái)政承受能力而確定。在社會(huì)保障的制度安排上應(yīng)該鼓勵(lì)進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶(hù)的農(nóng)民一次性出讓承包土地使用權(quán)，此舉不僅有助于為農(nóng)民化解進(jìn)入城市可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，也有助于減少農(nóng)民的數(shù)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有人以現(xiàn)實(shí)中多數(shù)農(nóng)民仍然沒(méi)有放棄土地為例，認(rèn)為農(nóng)民對(duì)土地有著天然的“眷戀”，并以此擔(dān)心替代土地保障功能的難度。然而以筆者看來(lái)，這恰恰證明了應(yīng)該以社會(huì)保障制度替代土地保障功能的重要性，農(nóng)民之所以“眷戀”土地，是因?yàn)槠渑c生俱來(lái)的農(nóng)民身份使其“天然”地被排斥于城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外。如果將農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后能否享受最低生活保障與其是否將承包土地使用權(quán)一次性出讓相掛鉤，相信進(jìn)城農(nóng)民對(duì)土地的“眷戀”程度會(huì)大大降低�！　。ㄎ澹﹪�(yán)格規(guī)范用工制度最后，也是最為重要的，是政府必須嚴(yán)格規(guī)范用工制度，要求企業(yè)在雇用農(nóng)民工時(shí)必須依法簽訂勞動(dòng)合同。筆者認(rèn)為，從進(jìn)城農(nóng)民工的就業(yè)特點(diǎn)來(lái)看，他們所從事的多為城鎮(zhèn)人口所不屑于從事的工作，而且工資一般都比較低，因此，雖然雇用農(nóng)民工的企業(yè)繳納各項(xiàng)社會(huì)保障基金后工資成本會(huì)有一定的增加，但并不會(huì)改變農(nóng)民工比較緘鎮(zhèn)職工相對(duì)低工資的狀況，企業(yè)不太可能尋求更為廉價(jià)的勞動(dòng)力而減少對(duì)農(nóng)民工的需求。從另一角度來(lái)說(shuō)，如果以犧牲農(nóng)民工的權(quán)益來(lái)保證企業(yè)的效益，顯然是有失公平的。至于農(nóng)民工自身的保險(xiǎn)意識(shí)，筆者以為，當(dāng)農(nóng)民工個(gè)人的繳費(fèi)成為其獲得社會(huì)對(duì)其提供保障的先決條件時(shí)，可以相信農(nóng)民工的保險(xiǎn)意識(shí)是會(huì)大大提高的。

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