市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管：確保銀行業(yè)安全第一道關(guān)口

市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管是銀行監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)之一，它是指通過對(duì)銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)金融產(chǎn)品、提供金融服務(wù)依法進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，將那些有可能對(duì)存款人利益或銀行業(yè)健康運(yùn)轉(zhuǎn)造成危害的金融機(jī)構(gòu)拒之門外，來保證銀行業(yè)的安全穩(wěn)健運(yùn)行。市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的目的在于防止過度競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)銀行特許權(quán)價(jià)值；抑制逆向選擇，防止投機(jī)冒險(xiǎn)者進(jìn)入銀行市場(chǎng)；同時(shí)促使銀行審慎經(jīng)營(yíng)，防止銀行過度冒險(xiǎn)行為。由于存款保險(xiǎn)（無(wú)論是顯性的，還是隱性的）會(huì)導(dǎo)致銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管就成為確保銀行業(yè)安全的第一道關(guān)口。通過對(duì)銀行體系“進(jìn)入通道”和組織結(jié)構(gòu)的管理，銀行監(jiān)管對(duì)整個(gè)銀行業(yè)的結(jié)構(gòu)和規(guī)模都會(huì)產(chǎn)生重大。 　　市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的基本要求　　《有效銀行監(jiān)管核心原則》（以下簡(jiǎn)稱《核心原則》）中涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的一共有四條原則，即原則2、原則3、原則4和原則5�！逗诵脑瓌t》原則2首先強(qiáng)調(diào)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)明確界定被監(jiān)管對(duì)象，界定對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的發(fā)照安排和執(zhí)照允許的業(yè)務(wù)范圍，即銀行允許從事哪些業(yè)務(wù)活動(dòng)、禁止從事哪些業(yè)務(wù)活動(dòng)。只有持有營(yíng)業(yè)執(zhí)照并接受銀行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)才能辦理吸收公眾存款的業(yè)務(wù)，未經(jīng)批準(zhǔn)吸收公眾存款的行為均屬于非法行為。
　　《核心原則》原則3具體規(guī)定了五個(gè)方面的銀行發(fā)照標(biāo)準(zhǔn)，包括銀行所有權(quán)結(jié)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、控制制度和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，董事和高級(jí)管理人員的資格審查，財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)以及對(duì)外資銀行的審批�！逗诵脑瓌t》要求，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)能控制銀行準(zhǔn)入，制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，確保新的銀行機(jī)構(gòu)所有權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃合理、董事和高級(jí)管理人員合格、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理完善、包括資本金在內(nèi)的預(yù)計(jì)財(cái)務(wù)狀況良好。如果認(rèn)定申請(qǐng)人達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)拒絕審批。當(dāng)某家已成立的銀行機(jī)構(gòu)不能達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以據(jù)此吊銷其執(zhí)照。
　　除審批新銀行外，《核心原則》原則4明確了對(duì)銀行股權(quán)變動(dòng)的準(zhǔn)入管理。它要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)全面掌握銀行股權(quán)的變化情況，對(duì)于超過一定持股比例的銀行股權(quán)的變動(dòng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)或備案同意；對(duì)于低于該持股比例的銀行股權(quán)的變動(dòng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也要關(guān)注其對(duì)銀行控制權(quán)和管理結(jié)構(gòu)的任何不利影響。如果投資者不能滿足相關(guān)的監(jiān)管規(guī)定，或者其資格條件與新設(shè)銀行股東的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不相一致，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)制止這種投資，以此防止不符合條件的投資者或者惡意經(jīng)營(yíng)者規(guī)避市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，以投資方式間接進(jìn)入銀行業(yè)。
　　由于銀行的收購(gòu)與投資活動(dòng)會(huì)影響銀行的財(cái)務(wù)狀況、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，因此，《核心原則》原則5中要求，為保持與發(fā)照標(biāo)準(zhǔn)的一致性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)制定關(guān)于銀行重大收購(gòu)、投資活動(dòng)的審查標(biāo)準(zhǔn)，明確哪類收購(gòu)或者投資需要事先批準(zhǔn)、哪些需要事先報(bào)告。
　　我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的進(jìn)展
　　按照我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定，對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管主要包括機(jī)構(gòu)審批、業(yè)務(wù)審查、高級(jí)管理人員任職資格審查三個(gè)方面的。我國(guó)和法規(guī)明確規(guī)定了銀行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，如銀行機(jī)構(gòu)的設(shè)立需要符合國(guó)民的客觀需要，符合金融業(yè)發(fā)展的政策和方向，符合最低資本金及股權(quán)結(jié)構(gòu)和股東資格、公司治理和內(nèi)部控制等要求；銀行開辦新業(yè)務(wù)需要根據(jù)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征建立完善的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，并建立嚴(yán)格的業(yè)務(wù)操作規(guī)程和安全保障。總體上看，我國(guó)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的法律法規(guī)基本健全，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入和資格的監(jiān)管比較嚴(yán)格。
　　銀監(jiān)會(huì)成立以后，明確了“管法人、管風(fēng)險(xiǎn)、管內(nèi)控、增強(qiáng)透明度”的監(jiān)管理念和促進(jìn)金融的穩(wěn)定和金融創(chuàng)新共同發(fā)展等六項(xiàng)良好監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，通過宣傳和實(shí)施《銀行業(yè)監(jiān)管管理法》，增強(qiáng)了依法監(jiān)管的自覺性和主動(dòng)性。在市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管方面，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)具體開展的工作包括：明確新設(shè)商業(yè)銀行的六條標(biāo)準(zhǔn)，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)結(jié)果作為商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的重要依據(jù)，鼓勵(lì)城市商業(yè)銀行根據(jù)自愿和市場(chǎng)原則實(shí)施兼并重組；發(fā)布《境外金融機(jī)構(gòu)投資入股中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》，鼓勵(lì)民間資本和外國(guó)資本入股現(xiàn)有商業(yè)銀行；制定了《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關(guān)聯(lián)交易管理辦法》，加強(qiáng)對(duì)投資人及其關(guān)聯(lián)方入股金融機(jī)構(gòu)的管理。此外，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)還發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管方式和程序的公告》、《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》、《金融機(jī)構(gòu)衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)管理暫行辦法》和《關(guān)于非銀行金融機(jī)構(gòu)開辦新業(yè)務(wù)有關(guān)審批事項(xiàng)的通知》等部門規(guī)章，通過對(duì)銀行業(yè)務(wù)行政審批事項(xiàng)的規(guī)范和清理，減少和簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，促進(jìn)銀行業(yè)的發(fā)展和對(duì)外開放。
　　但我們也清醒地看到，我國(guó)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管與《核心原則》的要求相比還存在相當(dāng)差距。例如，市場(chǎng)準(zhǔn)入審批還不夠規(guī)范、高效和透明；對(duì)銀行股東資格和股權(quán)結(jié)構(gòu)的監(jiān)管還有待完善，如對(duì)關(guān)聯(lián)股東沒有明確的界定，致使有些投資者通過關(guān)聯(lián)投資入股商業(yè)銀行，使銀行的實(shí)際控制權(quán)發(fā)生變化；對(duì)商業(yè)銀行新業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入設(shè)限不科學(xué)，一定程度上影響了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)創(chuàng)新和有效監(jiān)管；現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)銀行大額收購(gòu)和投資行為以禁止性規(guī)定為主，與市場(chǎng)發(fā)展需求也不相適應(yīng)；對(duì)高級(jí)管理人員的審核不夠全面，不能對(duì)擬任人的品行、專業(yè)能力和工作業(yè)績(jī)進(jìn)行有效考核，未能建立起商業(yè)銀行高級(jí)管理人員的管理信息系統(tǒng)，包括“黑名單”制度。另外，市場(chǎng)準(zhǔn)入與持續(xù)監(jiān)管存在脫節(jié)現(xiàn)象，如對(duì)銀行高級(jí)管理人員的監(jiān)管偏重于任職資格核準(zhǔn)，未能對(duì)履行職責(zé)的情況定期作出評(píng)價(jià)。
　　當(dāng)前比較突出的一個(gè)是如何較好地把握支持創(chuàng)新與審慎監(jiān)管的關(guān)系。我國(guó)的商業(yè)銀行普遍存在公司治理不夠完善、風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制機(jī)制不夠健全的問題，有些銀行在開展新業(yè)務(wù)之前，缺乏深入的市場(chǎng)調(diào)研論證，甚至對(duì)該項(xiàng)業(yè)務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)缺乏了解，沒有制定成型的規(guī)章制度，也缺乏對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控的能力，因此，監(jiān)管部門從我國(guó)銀行業(yè)實(shí)際出發(fā)，對(duì)商業(yè)銀行開辦的一些風(fēng)險(xiǎn)較高的新業(yè)務(wù)實(shí)行審批制是必要的。但是，由于多種原因，對(duì)商業(yè)銀行開辦新業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入設(shè)限怎樣算是和合理，在政策和法規(guī)上并不十分明確。例如，在我國(guó)金融業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)的大框架之下，對(duì)銀行業(yè)務(wù)范圍的內(nèi)涵和外延缺乏詳盡的解釋和說明，對(duì)“新業(yè)務(wù)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不明確，在這種情況下，監(jiān)管部門在審批商業(yè)銀行推出的部分具有混業(yè)經(jīng)營(yíng)傾向的創(chuàng)新產(chǎn)品時(shí)，往往需要較長(zhǎng)時(shí)間，這就對(duì)商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)創(chuàng)新帶來不利。又如，按照現(xiàn)有文件的規(guī)定，對(duì)商業(yè)銀行開辦新業(yè)務(wù)既有審慎性監(jiān)管要求，也涉及許多具體規(guī)定，由于業(yè)務(wù)準(zhǔn)入管理適用的部分規(guī)章是在過去若干年中由人民銀行、外匯局等部門分別、陸續(xù)發(fā)布的，客觀上存在本外幣業(yè)務(wù)之間、國(guó)有銀行和股份制銀行之間、中外資銀行之間業(yè)務(wù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和程序不統(tǒng)一的問題，對(duì)不同類別銀行開展同類業(yè)務(wù)形成了不同待遇。
　　進(jìn)一步改進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管
　　面對(duì)我國(guó)銀行業(yè)改革和的新形勢(shì)，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)制定了提高我國(guó)銀行監(jiān)管有效性的中長(zhǎng)期規(guī)劃，并正在采取一系列改進(jìn)措施，因此，今后一段時(shí)期我國(guó)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管將會(huì)有進(jìn)一步的發(fā)展，具體包括：
　　一是通過樹立良好的監(jiān)管理念，明確監(jiān)管事權(quán)和責(zé)任，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管審核機(jī)制，保證獨(dú)立、客觀和公正地履行審批職責(zé)，提高準(zhǔn)入管理的權(quán)威性和有效性；按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的相關(guān)要求，制定公開、透明的機(jī)構(gòu)審批標(biāo)準(zhǔn)和程序，公示市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管程序，提高審批效率。
　　二是結(jié)合對(duì)銀行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、整體布局的，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)審批中對(duì)經(jīng)營(yíng)策略和業(yè)務(wù)計(jì)劃、公司治理、內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)狀況、資本金來源和補(bǔ)充能力等方面的審查。
　　三是進(jìn)一步規(guī)范對(duì)關(guān)聯(lián)股東、銀行股權(quán)變更的管理，加強(qiáng)對(duì)股東資格的管理，對(duì)股東的資金來源、財(cái)務(wù)狀況、資本補(bǔ)充能力和誠(chéng)信狀況進(jìn)行審查。
　　四是規(guī)范和完善對(duì)銀行機(jī)構(gòu)圍和新業(yè)務(wù)的審批管理，根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第十八條的要求，規(guī)定并公布需要審查批準(zhǔn)或者備案的業(yè)務(wù)品種，支持和鼓勵(lì)銀行開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新。
　　特別是今后一段時(shí)期，我國(guó)商業(yè)銀行金融創(chuàng)新的能力將大大加強(qiáng)，創(chuàng)新速度在加快，產(chǎn)品的復(fù)雜程度也在逐漸增加，相對(duì)于機(jī)構(gòu)審批和高級(jí)管理人員任職資格審查，銀行新業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入將成為今后市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的重點(diǎn)。這就要求監(jiān)管部門適應(yīng)國(guó)內(nèi)外、金融形勢(shì)的變化，及時(shí)調(diào)整不適宜的政策法規(guī)，為中資銀行創(chuàng)造良好的創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。如對(duì)一些在國(guó)外已經(jīng)比較成熟且普遍推廣但國(guó)內(nèi)銀行尚未開發(fā)、推廣的金融工具和金融產(chǎn)品，允許商業(yè)銀行先試辦；根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的變化和商業(yè)銀行內(nèi)部控制的完善程度，積極穩(wěn)妥地放開業(yè)務(wù)準(zhǔn)入限制，簡(jiǎn)化審批程序，支持商業(yè)銀行在增強(qiáng)自我約束能力的基礎(chǔ)上穩(wěn)健發(fā)展。

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