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戰(zhàn)略預(yù)算治理在高校中的運(yùn)用
“戰(zhàn)略”原是軍事用語，指的是對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)全局的謀劃。隨著的，“戰(zhàn)略”一詞被引申用于、、等領(lǐng)域，泛指重大的帶全局性的謀劃。高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。將預(yù)算治理與戰(zhàn)略規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，用全局觀和長(zhǎng)期觀重構(gòu)預(yù)算治理，這樣的話，高校的預(yù)算治理就并非僅僅局限在某一個(gè)較短的期間(如月度、季度或年度)，而是應(yīng)該站在一個(gè)更高的角度上，用一種更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來看，把戰(zhàn)略規(guī)劃融合在高校的日常預(yù)算治理中，戰(zhàn)略規(guī)劃以預(yù)算作為支持，預(yù)算又以體現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的具體行動(dòng)計(jì)劃作為支出，兩者之間相互保障，從而對(duì)高校的人力資源、財(cái)力資源、物質(zhì)資源進(jìn)行協(xié)調(diào)配置，增強(qiáng)預(yù)見性和前瞻性，控制不確定因素，有利于進(jìn)步資源使用績(jī)效，進(jìn)步辦學(xué)效益，增強(qiáng)學(xué)校的核心競(jìng)爭(zhēng)力和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展能力。一、傳統(tǒng)的部分預(yù)算治理存在的缺陷
1、預(yù)算缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向
高校傳統(tǒng)的部分預(yù)算是一種以投進(jìn)為導(dǎo)向的預(yù)算，其注重對(duì)投進(jìn)的治理，而忽視了對(duì)產(chǎn)出的治理，相應(yīng)的預(yù)算治理模式包括預(yù)算編制、執(zhí)行、考評(píng)和報(bào)告均是以投進(jìn)為基礎(chǔ)，預(yù)算執(zhí)行中的相關(guān)各方關(guān)注的都是投進(jìn)信息，對(duì)于預(yù)算安排的支出更多的是夸大是否按規(guī)定開支了，是否節(jié)約，對(duì)資金的使用結(jié)果、效率相對(duì)考慮較少。年度預(yù)算與戰(zhàn)略規(guī)劃不相適應(yīng)，不同期間的預(yù)算缺乏有效銜接。預(yù)算在公共資源的配置功能發(fā)揮受到約束，對(duì)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃支持度不夠，甚至與戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)生沖突。
2、預(yù)算編制不科學(xué)
高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度明確了高等學(xué)校預(yù)算編制方法是在以前年度的預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)與財(cái)力可能，以及年度收支增減因素進(jìn)行編制。大部分高校采用的是增量預(yù)算法，這種傳統(tǒng)的編制方法算不考慮學(xué)校的實(shí)際情況和缺乏績(jī)效考評(píng)的依據(jù)，輕易造成存在就是公道的假定，而不管這種存在是否公道。但是目前高校一般采取固定預(yù)算，剛性太強(qiáng)，缺乏彈性和調(diào)整機(jī)制。
3、預(yù)算控制范圍不全面
由于傳統(tǒng)預(yù)算側(cè)重收支財(cái)政收支控制，對(duì)于專用基金和借款及高校辦學(xué)存量資產(chǎn)特別是可用資金等經(jīng)濟(jì)資源鏈條缺乏全面的控制，使得高校部分之間爭(zhēng)學(xué)校的有關(guān)資源，預(yù)算控制乏力，削弱了學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)能力。
4、預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)體系的關(guān)聯(lián)度減弱
富有挑戰(zhàn)性的預(yù)算能夠改善部分的業(yè)績(jī)。有些項(xiàng)目實(shí)施可能從短期看可能會(huì)造成學(xué)校的資金緊張，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻可能是學(xué)�？茖W(xué)發(fā)展的必須投資或必要保障，需要根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)對(duì)學(xué)校的經(jīng)濟(jì)資源分配作出科學(xué)安排。而傳統(tǒng)預(yù)算在業(yè)績(jī)衡量標(biāo)準(zhǔn)上局限于單一的財(cái)務(wù)指標(biāo)，忽視了非財(cái)務(wù)指標(biāo)的作用，造成部分只顧短期利益忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，只顧局部利益忽視全局利益，這種業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)上片面性和局限性，削弱了預(yù)算的評(píng)價(jià)、激勵(lì)作用。
5、不利于部分之間溝通與協(xié)調(diào)
有限的資源和難以滿足的目的的矛盾，是高等教育治理的屬性。傳統(tǒng)的部分預(yù)算部分之間類似一種平行線的關(guān)系，橫向聯(lián)系未幾，部分之間為各自滿足自己“經(jīng)濟(jì)人”的基本需求，造成了部分與學(xué)校之間目標(biāo)函數(shù)的不同一。由于資源的稀缺性和需求的無窮性之間的矛盾造成了不同利益主體在學(xué)校預(yù)算經(jīng)費(fèi)的分配上的博奕，引發(fā)摩擦本錢的不斷上升，辦學(xué)的效率。
6、教職工的預(yù)算參與度不高
傳統(tǒng)的預(yù)算治理缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃導(dǎo)向，預(yù)算缺乏開放性，部分和員工缺乏對(duì)學(xué)校整體發(fā)展的核心價(jià)值觀，只是一種被動(dòng)的執(zhí)行，因此教工對(duì)預(yù)算不是十分重視，以為與自己關(guān)系不大，預(yù)算編制和是財(cái)務(wù)部分的事情，預(yù)算執(zhí)行是部分領(lǐng)導(dǎo)的事情，對(duì)預(yù)算參與度不高。
隨著公共選擇、委托代理理論、新公共治理理論、3E理論的興起，人們的預(yù)算觀念發(fā)生深刻的變化。學(xué)校要加強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，必須更加關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和預(yù)算在公共資源配置中的基礎(chǔ)性作用，戰(zhàn)略預(yù)算就而生。為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)預(yù)算的缺陷，更有效地發(fā)揮預(yù)算治理在目標(biāo)設(shè)定、資源分配和績(jī)效評(píng)估中的基礎(chǔ)性作用，高校有必要根據(jù)自身發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，并結(jié)合自身特點(diǎn)，推行與戰(zhàn)略規(guī)劃有效銜接的戰(zhàn)略預(yù)算。
二、戰(zhàn)略預(yù)算的主要流程
第一、制定戰(zhàn)略規(guī)劃。
1、戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)涵
高等學(xué)校處于不斷發(fā)展變化的外部環(huán)境中，為了在二元結(jié)構(gòu)的教育體制中辦出自己的特色，就需要制定學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃。一個(gè)組織的戰(zhàn)略規(guī)劃涵蓋了很多關(guān)于這個(gè)組織的關(guān)鍵信息：它為什么會(huì)存在、它在做什么和它將要做什么以及它想在未來達(dá)到什么樣子。高等學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃以過程為導(dǎo)向，主要包括以下幾方面：戰(zhàn)略目標(biāo)與定位、戰(zhàn)略階段與重點(diǎn)、戰(zhàn)略措施與保障等方面。戰(zhàn)略目標(biāo)是戰(zhàn)略規(guī)定的時(shí)期內(nèi)全局性和方向性的奮斗目標(biāo)，是對(duì)學(xué)校未來發(fā)展趨勢(shì)和方向的預(yù)見和創(chuàng)造性思考。也就是一般所說的給學(xué)�！岸ㄎ弧�，要把學(xué)校辦成什么樣子、什么水平，其內(nèi)容應(yīng)該涉及辦學(xué)方向、發(fā)展規(guī)模、人才培養(yǎng)質(zhì)量和科研水平、辦學(xué)特色及學(xué)校在全國(guó)大學(xué)中的聲看和地位等。高校的戰(zhàn)略定位正確與否，關(guān)系的學(xué)校的發(fā)展。正如香港大學(xué)校長(zhǎng)吳家瑋教授指出：“一所學(xué)校最重要的是找到自己的位置，并在自己擅長(zhǎng)的領(lǐng)域做到最好�！辈煌膽�(zhàn)略目標(biāo)并沒有一個(gè)模板可以參考，要根據(jù)高等教育的發(fā)展趨勢(shì)和學(xué)校的校情如文化積淀、師資隊(duì)伍建設(shè)、所處區(qū)域、學(xué)科群的建設(shè)來公道確定，從而避免定位、目標(biāo)的雷同, 塑造學(xué)校特色鮮明的個(gè)性。在確定戰(zhàn)略目標(biāo)的定位后，就是要確定戰(zhàn)略階段和重點(diǎn)以及戰(zhàn)略措施和保證。
2、戰(zhàn)略規(guī)劃的地位
在學(xué)校發(fā)展和實(shí)際工作中, 戰(zhàn)略規(guī)劃具有綱領(lǐng)性的至高地位。通過戰(zhàn)略規(guī)劃的制定以理清發(fā)展思路,明確發(fā)展目標(biāo)，以謀求更大、更好的發(fā)展。假如沒有包含了學(xué)校的遠(yuǎn)期目標(biāo)、帶有效果和產(chǎn)出目標(biāo)的支持性近期目標(biāo)的規(guī)劃，預(yù)算就會(huì)缺乏一種戰(zhàn)略的指導(dǎo)，重視短期活動(dòng)，忽視長(zhǎng)期目標(biāo)，預(yù)算治理難以取得預(yù)期的效果，那么學(xué)校實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)將會(huì)是很困難的。戰(zhàn)略規(guī)劃一旦確定, 學(xué)校無論哪方面工作, 均須遵循戰(zhàn)略規(guī)劃制定的目標(biāo)和舉措而努力，戰(zhàn)略規(guī)劃成為每年年度計(jì)劃的指南和年終報(bào)告的依據(jù), 考核評(píng)估全校各方面的工作業(yè)績(jī)和質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，并在實(shí)踐上轉(zhuǎn)化為學(xué)校各方面工作切實(shí)可行的措施, 與學(xué)校的工作計(jì)劃緊密銜接, 使之具有普及性、可操縱性，以發(fā)揮高校戰(zhàn)略規(guī)劃的導(dǎo)向作用。與戰(zhàn)略規(guī)劃綱領(lǐng)性至高地位相輔相承的, 是它的普及性。戰(zhàn)略規(guī)劃的制定不僅是集思廣益、博采眾議的過程，也是一個(gè)廣泛發(fā)動(dòng)和宣傳，同一全校教職工思想的過程。經(jīng)過這一過程的進(jìn)行，奠定了學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃的普及性特點(diǎn)。無論是學(xué)校治理層或教授專家先容和探討學(xué)校的任何工作, 他們都會(huì)與學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃加以聯(lián)系。人人談規(guī)劃、人人具有強(qiáng)烈的戰(zhàn)略規(guī)劃意識(shí)。規(guī)劃之普及性已使學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃成為學(xué)校全體教職員工共同意愿的匯集和表征。
第二、制定戰(zhàn)略預(yù)算治理模式
戰(zhàn)略預(yù)算是以高校的戰(zhàn)略規(guī)劃為出發(fā)點(diǎn)，在確認(rèn)戰(zhàn)略目標(biāo)后，需要地劃分階段，選擇戰(zhàn)略重點(diǎn)，制定具有激勵(lì)性的政策，公道配置人、財(cái)、物等資源，改革治理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立檢查評(píng)估制度等。具體包括以下幾個(gè)方面：
（1）制定年度績(jī)效計(jì)劃
戰(zhàn)略規(guī)劃為年度預(yù)算的總目標(biāo)和績(jī)效考評(píng)提供了依據(jù)，在長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，學(xué)校應(yīng)該制定一個(gè)年度績(jī)效計(jì)劃，將戰(zhàn)略規(guī)劃的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)到學(xué)校的年度預(yù)算中往。首先各部分應(yīng)該根據(jù)本部分與戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接的年度計(jì)劃目標(biāo)以及完成這些年度目標(biāo)和任務(wù)的所需的人力資源、物力資源和財(cái)力資源，編制年度績(jī)效計(jì)劃。年度績(jī)效計(jì)劃主要：設(shè)定年度績(jī)效目標(biāo)、達(dá)到績(jī)效目標(biāo)所需要的資源、過程和等。年度績(jī)效計(jì)劃明確部分在一個(gè)計(jì)劃年度完成績(jī)效目標(biāo)所需經(jīng)費(fèi)的數(shù)額，使年度績(jī)效計(jì)劃同部分預(yù)算有機(jī)結(jié)合起來。同時(shí)要求部分每年匯報(bào)績(jī)效目標(biāo)的完成情況，以及為達(dá)到或調(diào)整這些目標(biāo)需采取的行動(dòng)。
(2）編制年度績(jī)效報(bào)告
在一個(gè)計(jì)劃年度結(jié)束后，部分要編制年度績(jī)效報(bào)告，主要內(nèi)容包括：部分預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況與部分績(jī)效計(jì)劃的比較；績(jī)效計(jì)劃完成情況概述與評(píng)價(jià)；對(duì)未完成的績(jī)效計(jì)劃目標(biāo)的說明及補(bǔ)救措施和具體的安排；與以往年度績(jī)效指標(biāo)完成情況的比較分析等。
（3）對(duì)年度績(jī)效計(jì)劃進(jìn)行考評(píng)
一個(gè)有效的績(jī)效考評(píng)體系是戰(zhàn)略預(yù)算成功的關(guān)鍵。高校與不同，其不僅要追求效益還需要追求效益，平衡計(jì)分卡方法可以將組織的使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為一系列業(yè)績(jī)衡量標(biāo)準(zhǔn)，它們?yōu)閼?zhàn)略的執(zhí)行提供了框架。因此業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)并不是僅僅側(cè)重于財(cái)務(wù)指標(biāo)，而是將財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)結(jié)合起來，可以利用平衡計(jì)分卡的方法，實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、組織四個(gè)維度進(jìn)行考評(píng)。財(cái)務(wù)指標(biāo)暫時(shí)可以以本科水平評(píng)估和其他一些量化指標(biāo)為主，而非財(cái)務(wù)指標(biāo)應(yīng)側(cè)重于學(xué)校核心競(jìng)爭(zhēng)力等作為評(píng)價(jià)的標(biāo)桿，公道的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)學(xué)校的起到一個(gè)導(dǎo)向的作用，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該注重經(jīng)濟(jì)性、效任性、有效性、公平性、適當(dāng)性和回應(yīng)性原則之間的***同一。
三、制定戰(zhàn)略預(yù)算應(yīng)該留意的
1、建立一個(gè)有效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)
預(yù)算治理是高校的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，預(yù)算治理對(duì)資源的配置起到一個(gè)引導(dǎo)作用，必須成立一個(gè)有效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，確保對(duì)預(yù)算全過程進(jìn)行治理，以達(dá)到戰(zhàn)略預(yù)算治理的目的。
2、戰(zhàn)略預(yù)算應(yīng)留意彈性
高等學(xué)校負(fù)有培養(yǎng)專門人才、繼續(xù)和發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化、直接為社會(huì)服務(wù)等多種社會(huì)職能，而這些職能都要受社會(huì)環(huán)境的制約，都要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、、文化、科學(xué)技術(shù)等方面的發(fā)展相適應(yīng)并為其服務(wù)，因此戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略預(yù)算不是一成不變的，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的，不宜制定的過于僵化以至無法調(diào)整。應(yīng)考慮學(xué)校所處的外部環(huán)境，從學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全局的利益角度統(tǒng)籌考慮，并具體體現(xiàn)為戰(zhàn)略預(yù)算的考核的分解和落實(shí)上。環(huán)境下戰(zhàn)略預(yù)算應(yīng)該以過程為導(dǎo)向，與過程效率和過程產(chǎn)出相關(guān)的，所制定的目標(biāo)應(yīng)該是最優(yōu)和最理想的，而且這種標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，需要不斷改變以適應(yīng)不斷變化的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和國(guó)家宏觀調(diào)控政策的情況。實(shí)現(xiàn)預(yù)算并不是預(yù)算的終極目標(biāo)，所以治理者不應(yīng)該墨守成規(guī)，應(yīng)從時(shí)間和空間兩個(gè)方面對(duì)治理系統(tǒng)進(jìn)行全過程、全方位和全局的平衡、協(xié)調(diào)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮上風(fēng)，進(jìn)步效益。
3、進(jìn)步教職工的預(yù)算參與度
傳統(tǒng)的預(yù)算部分之間是一個(gè)平行線的關(guān)系，缺少橫向溝通，即使有部分溝通，也是局限在部分之間的比較和博弈的過程，缺少一個(gè)共同的目標(biāo)。戰(zhàn)略預(yù)算治理將部分視為責(zé)任中心，責(zé)任中心由部分和個(gè)人轉(zhuǎn)化成過程和團(tuán)隊(duì)。這些相關(guān)利益人成為團(tuán)隊(duì)的一部分時(shí)，就會(huì)開始了解學(xué)校的遠(yuǎn)期目標(biāo)、近期目標(biāo)和各種項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目的目標(biāo)投進(jìn)進(jìn)行估算，并且意識(shí)到學(xué)校的財(cái)政需要，在制定預(yù)算時(shí)給予幫助。假如這一切是發(fā)生在一個(gè)積極的環(huán)境中，團(tuán)隊(duì)成員就會(huì)支持學(xué)校其他項(xiàng)目，還可能保護(hù)學(xué)校免于無停止的批評(píng)之?dāng)_，減少摩擦本錢。在動(dòng)態(tài)多變的環(huán)境中，戰(zhàn)略預(yù)算的制定和執(zhí)行都是依靠相關(guān)部分的職員實(shí)現(xiàn)的，因此必須進(jìn)步教職工的預(yù)算參與度，注重戰(zhàn)略預(yù)算的開放性，加強(qiáng)人本治理。
4、加強(qiáng)人力資源治理
知識(shí)經(jīng)濟(jì)最關(guān)鍵的就是人才，有大樓而無大師，很難成為真正的大學(xué)。高校之間的競(jìng)爭(zhēng)，說到底是一種人力資源的競(jìng)爭(zhēng)，人才強(qiáng)校是很多高校進(jìn)步其核心競(jìng)爭(zhēng)能力的最有效的手段，必須在戰(zhàn)略預(yù)算治理中加強(qiáng)人力資源治理，用好現(xiàn)有的人，引進(jìn)必須的人，而這些都必須在戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略預(yù)算治理得到體現(xiàn)。
5．建立現(xiàn)代化的學(xué)校治理信息系統(tǒng)
戰(zhàn)略預(yù)算需要一個(gè)現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)作為支撐，以減輕的負(fù)擔(dān)，同時(shí)節(jié)約了大量的時(shí)間以便于及時(shí)處理預(yù)算執(zhí)行過程中的有關(guān)數(shù)據(jù)，便于對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行提取和分析，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行及時(shí)反饋。
6、績(jī)效考評(píng)應(yīng)留意本錢效益原則
戰(zhàn)略預(yù)算的目的就是公道配置公共資源，假如實(shí)行績(jī)效考評(píng)的本錢大于其帶來的收益，應(yīng)該重新考慮績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)和方法進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)資源的公道配置，防止績(jī)效的局部化、片面化和短期化。：
1、張少春．2005．政府公共支出績(jī)效考評(píng)與實(shí)踐．第1版．北京：財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社
2、C．william Garner．2005．學(xué)校財(cái)政-戰(zhàn)略規(guī)劃和治理．第1版．北京：中國(guó)輕出版社
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