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資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的法律思考
經(jīng)過20多年的改革開放，我國(guó)已基本起建立國(guó)家宏觀調(diào)控下主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制。但同時(shí)也應(yīng)看到，我國(guó)部分產(chǎn)品價(jià)格還沒有理順，特別是資源價(jià)格形成機(jī)制不夠合理。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，我國(guó)的土地、淡水、能源、礦產(chǎn)資源和環(huán)境狀況對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已構(gòu)成嚴(yán)重制約，要把節(jié)約資源作為基本國(guó)策。目前，《關(guān)于深化價(jià)格改革促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的意見》已獲得國(guó)家發(fā)改委主任辦公會(huì)議原則通過，在繼續(xù)征求地方意見后，將上報(bào)國(guó)務(wù)院，如果獲批，意味著中國(guó)的資源性產(chǎn)品價(jià)格將在2007年后全面調(diào)整，很可能迎來一輪大提價(jià)。我們認(rèn)為，任何一次大的價(jià)格變化，都是不同行業(yè)，不同市場(chǎng)主體和不同人群利益此長(zhǎng)彼消的過程，都會(huì)影響到居民的生活水平，經(jīng)濟(jì)改革既要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的要求，更要充分考慮各方面的承受能力，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)。
一、水、電、氣等行業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)行價(jià)格嚴(yán)格管制下的國(guó)有壟斷
我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)法著述和教材一般都把供電、供水、供氣等公用事業(yè)納入反壟斷法適用除外的范疇.理由就是它們具有自然壟斷性、無法或不宜開展競(jìng)爭(zhēng)�！白匀粔艛嗑褪墙M織生產(chǎn)的最有效率方式是通過單一廠商進(jìn)行的行業(yè)”，進(jìn)入該自然壟斷行業(yè)的企業(yè)越多或者越有競(jìng)爭(zhēng)，該行業(yè)的效益就越低。過多企業(yè)的進(jìn)入，可能導(dǎo)致傳送網(wǎng)絡(luò)和其他設(shè)施的高成本的重復(fù)投資。反壟斷法適用除外制度是指對(duì)某些特定行業(yè)、領(lǐng)域或在特定條件下.允許一定的壟斷組織、壟斷狀態(tài)或壟斷行為可以合法存在的法律制度.因?yàn)樵谶@些領(lǐng)域，壟斷的存在比自由競(jìng)爭(zhēng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和公共利益更有利。將自然壟斷列為反壟斷法適用除外是各國(guó)反壟斷法通例。反壟斷法的適用除外制度，除了立足社會(huì)本位之外，價(jià)值鏈的中心環(huán)節(jié)同樣是效率與公平。當(dāng)然，反壟斷法適用除外制度注重的公平是實(shí)質(zhì)公平和社會(huì)公平，效率是社會(huì)整體效率。另外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自然壟斷的弊端日益顯露，其領(lǐng)域也盡量引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，反壟斷法適用除外制度從世界范圍看有不斷縮小的趨勢(shì)。現(xiàn)在一種流行的看法是。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”是因?yàn)橛幸恍┲匾袠I(yè)存在“壟斷”，不能自由進(jìn)入，必須通過反壟斷法“打破”這些行業(yè)壟斷，實(shí)現(xiàn)所有行業(yè)的自由競(jìng)爭(zhēng)。但是，水、電、氣等價(jià)格改革，本質(zhì)上是人們之間利益的重新調(diào)整。直白點(diǎn)說。就是政府、壟斷企業(yè)和民眾的利益調(diào)整，政府正在減少水電氣的政策性補(bǔ)貼。并把高額的資源成本，在“市場(chǎng)化”的旗幟下，“在老百姓許可和承受范圍之內(nèi)”逐漸地轉(zhuǎn)移到民眾身上。電力、燃?xì)�、自來水等是人們的基本資源，具有不可替代性。不可替代性產(chǎn)品如果完全交由市場(chǎng)處理，難保不會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。而由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的好處，就在于政府可以利用財(cái)政資金對(duì)資源價(jià)格進(jìn)行平抑，以使水、電這樣一些生活必需品的價(jià)格維持在適度水平。并非是所有的領(lǐng)域都應(yīng)該完全市場(chǎng)化，特別是公共品提供與公共事務(wù)領(lǐng)域，政府反倒應(yīng)通過承擔(dān)更多的責(zé)任來滿足人們的必要需求。事實(shí)上。國(guó)家在行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)時(shí)，有權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)，包括針對(duì)具體的行業(yè)，選擇管制還是通過市場(chǎng)化來發(fā)展，以便從整體上調(diào)配資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。換言之，國(guó)家決定某些行業(yè)采用不競(jìng)爭(zhēng)或有限競(jìng)爭(zhēng)的“壟斷”格局，是國(guó)家依法行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的表現(xiàn)和結(jié)果，是合法的壟斷（至于合理還是不合理是另外一個(gè)問題），不屬于反壟斷法調(diào)整的范圍。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看。世界上多半國(guó)家仍然保持公用事業(yè)國(guó)家投資、國(guó)家所有、國(guó)家控股。城市公用事業(yè)的發(fā)展也不是全部私營(yíng)化或是市場(chǎng)化。我國(guó)應(yīng)注意觀察各國(guó)自然壟斷發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，規(guī)定自然壟斷在反壟斷法適用除外的范圍。我們認(rèn)為，應(yīng)采取反壟斷法適用除外適度化的原則，即少數(shù)關(guān)系到國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)安全利益的自然壟斷行業(yè)（如水、電、氣等行業(yè)）采取反壟斷法適用除外的制度，對(duì)其他大多數(shù)傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)可根據(jù)需要逐步引入競(jìng)爭(zhēng)。
目前，我國(guó)對(duì)水、電、氣等價(jià)格的監(jiān)管主要是參照《價(jià)格法》，尚沒有專門的法律法規(guī)。對(duì)供水、供電、燃?xì)夤⿷?yīng)等公用事業(yè)進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管是世界范圍內(nèi)的普遍做法。相對(duì)于壟斷生產(chǎn)者而言，消費(fèi)者具有明顯的信息劣勢(shì)。為確定合理的價(jià)格，政府就必須對(duì)壟斷業(yè)務(wù)價(jià)格水平和價(jià)格體系進(jìn)行規(guī)范與限制，主要應(yīng)采取以下措施：
一是加強(qiáng)成本監(jiān)審。在缺乏競(jìng)爭(zhēng)和成本約束的情況下，提供公共產(chǎn)品的企業(yè)根本沒有動(dòng)力降低生產(chǎn)成本。相反會(huì)主動(dòng)提高生產(chǎn)成本，因?yàn)楦哳~的生產(chǎn)成本可以增加話語權(quán)和漲價(jià)幅度。根據(jù)我國(guó)的情況，應(yīng)以平均成本定價(jià)法作為政府定價(jià)的基本方法，在采用這個(gè)方法時(shí)。前提是企業(yè)的成本支出必須經(jīng)過嚴(yán)格審核并有科學(xué)的測(cè)算、判定依據(jù)。利潤(rùn)率可參考風(fēng)險(xiǎn)相近行業(yè)�？紤]資本成本及社會(huì)承受能力等制定。只有剔除要素成本支出中的不合理部分并形成合理的正常利潤(rùn)，應(yīng)用平均成本法制定的價(jià)格才是較為公平的。二是完善定價(jià)機(jī)制。首先，采取最高限價(jià)模型定價(jià)方法�！皟r(jià)格上限制”是目前各國(guó)對(duì)壟斷性行業(yè)中占?jí)艛嗟匚坏钠髽I(yè)的通用價(jià)格管制辦法�！皟r(jià)格上限制”至少發(fā)揮了鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、提高效率、降低價(jià)格、保持價(jià)格水平相對(duì)穩(wěn)定四方面的作用。其次，實(shí)行差別化定價(jià)。對(duì)居民日常生活所用資源產(chǎn)品和工業(yè)生產(chǎn)用資源產(chǎn)品價(jià)格應(yīng)區(qū)別對(duì)待。最后，規(guī)范壟斷性產(chǎn)品定價(jià)聽證程序。要制定相應(yīng)的《價(jià)格聽證規(guī)定》，其中應(yīng)特別注意保障社會(huì)弱勢(shì)群體的發(fā)言權(quán)，提高聽證會(huì)的透明度和公信力。
三是強(qiáng)化績(jī)效考核。中國(guó)壟斷企業(yè)的管理和工資成本是比較模糊的，加上壟斷企業(yè)的高福利，壟斷企業(yè)的勞動(dòng)力成本處于整個(gè)社會(huì)的中上端。應(yīng)盡快完善績(jī)效考核體系，特別是要嚴(yán)格考核壟斷行業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值率、人工成本增長(zhǎng)率、服務(wù)滿意率等指標(biāo)，并把考核結(jié)果與企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的工資福利掛鉤。在政府監(jiān)管政策上，可以采取收入上限控制，促使企業(yè)降低成本提高利潤(rùn)。更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自然壟斷行業(yè)的社會(huì)管制，要求在這些行業(yè)實(shí)行信息披露制度，在不損害國(guó)家安全和社會(huì)公共利益的前提下強(qiáng)制其定期公布財(cái)務(wù)狀況、人事狀況、發(fā)展規(guī)劃等。
二、石油.煤炭等行業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)行準(zhǔn)入嚴(yán)格控制下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)
由于資源部門的特殊性和歷史原因，資源部門大部分仍然是壟斷經(jīng)營(yíng)。在沒有破除行業(yè)壟斷。形成充分競(jìng)爭(zhēng)的情況下，貿(mào)然放開價(jià)格，壟斷廠商將會(huì)毫無疑問地制定壟斷高價(jià)，攫取高額的壟斷利潤(rùn)。而政府希望通過價(jià)格改革使資源產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的資源破壞和環(huán)境污染成本內(nèi)部化的良好愿望也不可能實(shí)現(xiàn)。國(guó)務(wù)院《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年I規(guī)劃綱要》中提出，深化壟斷行業(yè)改革的重點(diǎn)是：“堅(jiān)持政企f分開、放寬準(zhǔn)入、引入競(jìng)爭(zhēng)、依法監(jiān)管。推進(jìn)壟斷行業(yè)管理體制和產(chǎn)權(quán)改革”。2005年2月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，在這36條意見中，國(guó)家允許非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域，允許非公有資本進(jìn)入公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等。這表明我國(guó)已經(jīng)在自然壟斷、公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，對(duì)民營(yíng)資本將逐步開放。
無論自然壟斷行業(yè)如何改革，對(duì)之加以進(jìn)入管制是完全必要的，但是管制必須科學(xué)。法律原則上允許不同性質(zhì)的資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)，但是由于某些自然壟斷行業(yè)涉及國(guó)家安全或者稀缺資源，為了兼顧效益與安全等因素，不同性質(zhì)的資本進(jìn)入要受到份額的限制。管制部門應(yīng)依據(jù)合法合理的條件，通過法定的程序確定一定數(shù)量的市場(chǎng)主體（包括國(guó)有企業(yè)與一般企業(yè)）進(jìn)入市場(chǎng)，形成一定規(guī)模的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，不由“反壟斷法”作具體調(diào)整，而主要需由規(guī)制自然壟斷行業(yè)并在這個(gè)領(lǐng)域中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的專門性法律法規(guī)，來解決這個(gè)領(lǐng)域的壟斷和競(jìng)爭(zhēng)問題。在相關(guān)專門法中，首要考慮的是某自然壟斷行業(yè)放開競(jìng)爭(zhēng)的程度和如何放開競(jìng)爭(zhēng)，要精心設(shè)計(jì)一種實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入控制和恰當(dāng)監(jiān)管下的合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。
石油行業(yè)是公認(rèn)的可競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè).我國(guó)加入WTO的承諾，也決定了石油市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性取向。目前，石油部門從勘探、采掘、煉油、進(jìn)出口到零售由中石化、中石油和中海油三家壟斷，屬于典型的寡頭壟斷市場(chǎng)。當(dāng)前的油價(jià)機(jī)制是根據(jù)1998年我國(guó)原油成品油流通體制改革和石油工業(yè)體制改革方案形成的。這個(gè)體制的最大特點(diǎn)，就是國(guó)家通過三大國(guó)有公司，把石油領(lǐng)域的上中下游都牢牢地控制在國(guó)家手里，民營(yíng)石油企業(yè)的生存空間被壓縮到了最低限度。為履行入世承諾，2006年12月11日商務(wù)部公布了《成品油市場(chǎng)管理辦法》和《原油市場(chǎng)管理辦法》，降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，不管內(nèi)資外資還是官資民資，只要是具備《辦法》所要求的入門條件的企業(yè)，都可以從事原油、成品油的批發(fā)和零售經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。但是，盡管政策放開了。但成品油市場(chǎng)在短期內(nèi)不會(huì)有太大變動(dòng)，主要是因?yàn)橛驮磫栴}還沒完全解決，外貿(mào)權(quán)暫時(shí)沒有放開。包括民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的成品油經(jīng)銷企業(yè)只能通過幾家大公司獲取油源，真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)局面還沒有形成。事實(shí)上，應(yīng)當(dāng)適時(shí)取消法規(guī)中限制其他國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入除批發(fā)和零售業(yè)務(wù)以外的各個(gè)領(lǐng)域的條款、賦予石油消耗大省或具有符合條件的企業(yè)直接進(jìn)口原油、成品油的權(quán)限、分批逐步放開煉油廠直接進(jìn)口原油和自主在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷售成品油的權(quán)限。此外，在三大石油企業(yè)還控制主要油源的情況下，對(duì)成品油的出廠價(jià)和批發(fā)價(jià)仍然要進(jìn)行管制，直到有更多的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入開采和煉制領(lǐng)域，形成市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制以后，可以解除這一管制。
煤炭行業(yè)不是缺乏足夠的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而是進(jìn)入門檻太低、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過度。目前，在不少省區(qū)出現(xiàn)辦礦失控問題，帶來許多深層次的影響和損失：一是礦點(diǎn)過多過濫；二是規(guī)模小。由于生產(chǎn)水平低下，一些小煤礦的開采帶有掠奪性和破壞性；三是資源國(guó)家所有權(quán)原則上得不到落實(shí)；四是影響煤炭開發(fā)規(guī)劃和開發(fā)布局的實(shí)現(xiàn)：五是由此產(chǎn)生的腐bai行為在一些地區(qū)愈演愈烈。這些現(xiàn)象與后果.很大程度上是由于在辦礦管理上缺乏有力的、法律化的治本之策所造成的。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》，政府對(duì)探礦權(quán)人、采礦權(quán)人收取探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)和國(guó)家出資勘察形成的探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款，但實(shí)際轉(zhuǎn)讓費(fèi)很少，導(dǎo)致煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘過低。從《煤炭法》第18條規(guī)定的開辦煤炭企業(yè)的六項(xiàng)條件來看，條件低，不細(xì)化，使許多生產(chǎn)技術(shù)條件比較差的小煤礦能夠通過審批成立。應(yīng)修訂《煤炭法》，提高煤炭行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，對(duì)開采企業(yè)的規(guī)模、回采率、環(huán)保等指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格要求，來淘汰一些資金不足、技術(shù)不過關(guān)的企業(yè)。應(yīng)加快煤炭行業(yè)整合步伐，努力提高煤炭行業(yè)的集中程度，鼓勵(lì)大型煤炭企業(yè)投資搞集團(tuán)化運(yùn)作，讓小煤礦逐漸退出歷史舞臺(tái)，民間投資給予合理補(bǔ)償。另外，因煤炭供需大體平衡.2006年電煤價(jià)格徹底放開。但作為公用事業(yè)產(chǎn)品，終端電價(jià)不可能完全市場(chǎng)化，當(dāng)煤價(jià)上漲時(shí)，電價(jià)不可能有100%的聯(lián)動(dòng)，只能是各級(jí)政府把隱性財(cái)政補(bǔ)貼顯性化，站出來承擔(dān)責(zé)任。
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