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淺析國(guó)有資產(chǎn)流失的主要途徑及防范對(duì)策
[摘要]在當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理實(shí)踐中，最令人困惑與難解的問(wèn)題就是國(guó)有資產(chǎn)的流失問(wèn)題。近年來(lái)更出現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題大討論熱潮。本文通過(guò)工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)流失的主要途徑和防范國(guó)有資產(chǎn)流失的主要對(duì)策。
[關(guān)鍵詞]國(guó)有資產(chǎn)；流失；防范對(duì)策
一、國(guó)有資產(chǎn)流失的主要途徑
(一)企業(yè)財(cái)務(wù)管理、經(jīng)營(yíng)管理中的流失
1．處置固定的資產(chǎn)不入賬。固定資產(chǎn)賬實(shí)不符，擅自處理更新改造拆換下來(lái)的固定資產(chǎn)，但收入不入賬。
2．應(yīng)收賬款不入賬。有的企業(yè)不積極追收應(yīng)收賬款，達(dá)到三年即做壞賬處理，而實(shí)際上已經(jīng)收回。有的企業(yè)收回三年以上、已做壞賬處理的應(yīng)收賬款時(shí)不入賬，形成體外循環(huán)，化公為私。
3．通過(guò)投資轉(zhuǎn)移資金。有的國(guó)有企業(yè)將資金投入民營(yíng)或非關(guān)聯(lián)企業(yè)，最后借口對(duì)方企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗，讓對(duì)方出具虛假證明文件，確認(rèn)為投資損失，無(wú)法收回，造成“合法”流失。
4．擔(dān)保中的流失。有的企業(yè)利用國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)信譽(yù)為民營(yíng)企業(yè)擔(dān)保。賺了錢(qián)就歸民營(yíng)企業(yè)，虧損了就由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)債務(wù)。
5．國(guó)有企業(yè)購(gòu)銷(xiāo)環(huán)節(jié)的流失。企業(yè)購(gòu)銷(xiāo)人員在采購(gòu)過(guò)程中，以次充好、缺斤少兩、索要回扣；在銷(xiāo)售過(guò)程中，為賺取傭金，低價(jià)銷(xiāo)售。
6．在工程承包過(guò)程中，干預(yù)招投標(biāo)。對(duì)施工單位的偷工減料“睜一只眼、閉一只眼”，造成大量“渣工程”，給國(guó)家、人民生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)巨大損失。建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)重超預(yù)算，隨意增加工程項(xiàng)目和工程量，超支工程款。
7．私設(shè)“小金庫(kù)”。現(xiàn)在相當(dāng)多的企業(yè)存在“賬外資產(chǎn)”或“賬外收入”。這些資產(chǎn)和收入， 往往不進(jìn)財(cái)務(wù)大賬，私設(shè)“小金庫(kù)”，以獎(jiǎng)金、福利的名義私分國(guó)有資產(chǎn)。
8．偷漏國(guó)家稅款。有的企業(yè)“賬外收入”不進(jìn)財(cái)務(wù)大賬，偷漏流轉(zhuǎn)稅、所得稅。收入直接抵減支出，偷漏國(guó)家稅款。
9．利用虛假x票報(bào)銷(xiāo)，虛列成本。利用假x票，或者虛開(kāi)發(fā)票報(bào)銷(xiāo)。在成本中虛列費(fèi)用，將民營(yíng)企業(yè)、關(guān)聯(lián)公司的費(fèi)用拿到國(guó)有企業(yè)報(bào)銷(xiāo)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。
10．高管瀆職、經(jīng)營(yíng)管理不善導(dǎo)致的流失。企業(yè)高管人員為了個(gè)人利益，利用職權(quán)，侵吞國(guó)有資產(chǎn)。有些國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者受其經(jīng)營(yíng)管理能力所限，使得企業(yè)連年虧損，甚至破產(chǎn)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。
(二)企業(yè)改制重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的流失
1．財(cái)產(chǎn)清查不徹底。在企業(yè)改制準(zhǔn)備階段，必須進(jìn)行徹底的財(cái)產(chǎn)清查。由于部分企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，致使無(wú)法對(duì)企業(yè)歷史形成的資產(chǎn)和負(fù)債情況進(jìn)行：真實(shí)、完整的反映；或者只將賬面原值作為清查值，使得一定的賬外資產(chǎn)無(wú)法納入改制范圍，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。
2．資產(chǎn)評(píng)估不規(guī)范。資產(chǎn)：評(píng)估不規(guī)范主要有以下原因：一是評(píng)估委托程序不規(guī)范，有些單位既是評(píng)估委托方，又是資產(chǎn)受讓方，直接操縱評(píng)估結(jié)果：二是評(píng)估人員因自身利益驅(qū)動(dòng)，或者被“收買(mǎi)”，私下交易，人為低估資產(chǎn)價(jià)值；三是評(píng)估操作程序不規(guī)范，直接由企業(yè)自行清點(diǎn)資產(chǎn)，對(duì)企業(yè)隱瞞的資產(chǎn)未經(jīng)評(píng)估：四是評(píng)估方法失當(dāng)，往往只用一種方法，缺乏不同方法之間的相互印證、比較；五是任意提取各種準(zhǔn)備：六是以部分資產(chǎn)代替整體資產(chǎn)評(píng)估，不考慮無(wú)形資產(chǎn)的價(jià)值，以有形資產(chǎn)代替企業(yè)總資產(chǎn)。
3．資產(chǎn)剝離不嚴(yán)格。遷就或片面考慮受讓人的利益，將不屬于剝離范圍的資產(chǎn)連同剝離資產(chǎn)一并從企業(yè)凈資產(chǎn)中剝離，人為縮小轉(zhuǎn)制企業(yè)的凈資產(chǎn)，對(duì)剝離出來(lái)的資產(chǎn)不及時(shí)同企業(yè)簽訂委托管理協(xié)議，結(jié)果被轉(zhuǎn)制企業(yè)無(wú)償占用；對(duì)企業(yè)原來(lái)使用的劃撥土地使用權(quán)，未根據(jù)實(shí)際情況按規(guī)定辦理國(guó)有土地使用權(quán)的出讓、租賃或以土地使用權(quán)作價(jià)出資(入股)手續(xù)，可保留劃撥用地的未報(bào)批或超期使用，使土地處于無(wú)償使用狀態(tài)，土地資產(chǎn)效益未能充分發(fā)揮，國(guó)家權(quán)益被侵占。
4．產(chǎn)權(quán)交易不透明。企業(yè)在改制過(guò)程中，買(mǎi)賣(mài)雙方在談判過(guò)程中始終一對(duì)一討論，缺乏公開(kāi)性和透明度，甚至?xí)霈F(xiàn)個(gè)別暗箱操作，私下交易，將國(guó)家利益拱手讓人。
5．執(zhí)行優(yōu)惠政策不規(guī)范。在出售企業(yè)過(guò)程中，不按規(guī)定，對(duì)購(gòu)買(mǎi)方給予大量?jī)?yōu)惠，將部分國(guó)有資產(chǎn)無(wú)償量化給個(gè)人，或設(shè)置不合理的優(yōu)惠股或是配送股；職工安置費(fèi)用從產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓金額中抵減；有的隨意減免原企業(yè)的債務(wù)及擔(dān)保責(zé)任。對(duì)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、承包、租賃收入清繳不力，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)收益不得實(shí)現(xiàn)。
6．逃廢債務(wù)。部分企業(yè)借改制、重組的機(jī)會(huì)，逃廢大量債務(wù)，特別是銀行債務(wù)，使得國(guó)家金融債權(quán)無(wú)法收回，造成國(guó)家信貸資產(chǎn)流失。
(三)隱性國(guó)有資產(chǎn)流失
1．“三產(chǎn)”企業(yè)無(wú)償占用國(guó)有資產(chǎn)。一些國(guó)有企業(yè)為了安排子女、家屬就業(yè)，投入一定的資金、技術(shù)、物資開(kāi)辦大集體等各類(lèi)“三產(chǎn)”產(chǎn)業(yè)，或讓出適銷(xiāo)對(duì)路產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán)給“三產(chǎn)”公司，或?qū)?guó)有企業(yè)的某個(gè)車(chē)間整建制地劃出成為“三產(chǎn)”公司，或者為沒(méi)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的“三產(chǎn)”公司提供貸款擔(dān)保。在進(jìn)行這些產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移程序時(shí)，僅憑協(xié)商或領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)確定，手續(xù)不全，資產(chǎn)轉(zhuǎn)移無(wú)賬可查，造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失。
2．國(guó)企“寄生公司”侵吞國(guó)有資產(chǎn)及其收益。一些國(guó)有企業(yè)，特別是壟斷行業(yè)、高利潤(rùn)企業(yè)，把主營(yíng)業(yè)務(wù)中高收益部分獨(dú)立出來(lái)，由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、員工私人投資成立“民營(yíng)”公司經(jīng)營(yíng)，從中獲取的高額利潤(rùn)就成了職工特別是中高層管理人員的“福利”。
3．國(guó)有企業(yè)無(wú)形資產(chǎn)的流失。一是企業(yè)自行研制新技術(shù)取得的無(wú)形資產(chǎn)未按規(guī)定入賬，雖然這些新技術(shù)已為企業(yè)所擁有和使用，并帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，但由于未入賬，致使總資產(chǎn)中少了無(wú)形資產(chǎn)這一塊；二是在出售、轉(zhuǎn)讓技術(shù)，尤其是轉(zhuǎn)讓技術(shù)與提供技術(shù)服務(wù)同步進(jìn)行時(shí)，往往忽視技術(shù)本身的價(jià)值，搞低價(jià)出售、轉(zhuǎn)讓技術(shù)和技術(shù)服務(wù)；三是在對(duì)外技術(shù)服務(wù)、學(xué)術(shù)交流、接待參觀訪問(wèn)中無(wú)意泄密，把所掌握的技術(shù)秘密或內(nèi)部事項(xiàng)提供給其他企業(yè)，造成企業(yè)無(wú)形資產(chǎn)的損失；四是在企業(yè)整體轉(zhuǎn)讓時(shí)，將“商譽(yù)”無(wú)形資產(chǎn)忽略不計(jì)，只計(jì)算實(shí)物資產(chǎn)。
(四)有關(guān)主管部門(mén)和地方政府的不當(dāng)行政行為造成流失
國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)或監(jiān)督、管理機(jī)構(gòu)等在行使出資權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)時(shí)，越位干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，或政府其他有關(guān)部門(mén)的不當(dāng)行政行為，造成企業(yè)決策失誤、經(jīng)營(yíng)不善等，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。
二、防范國(guó)有資產(chǎn)流失的主要對(duì)策
(一)建立健全科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)管理體系
1．建立科學(xué)、合理的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。經(jīng)營(yíng)責(zé)任制必須具備較強(qiáng)的可操作性和激勵(lì)性。首先要建立科學(xué)、可量度的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制指標(biāo)體系。這個(gè)體系的建立要體現(xiàn)企業(yè)的效益、發(fā)展與個(gè)性，除了通常的利潤(rùn)總額、凈利潤(rùn)、國(guó)有資本保值增值率、凈資產(chǎn)收益率、總資產(chǎn)報(bào)酬率、不良資產(chǎn)率等指標(biāo)外，更要結(jié)合企業(yè)的發(fā)展來(lái)確定一些量化或非量化指標(biāo)。
2．建立完善的人才管理機(jī)制。對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任免是國(guó)有企業(yè)出資者實(shí)施對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的重要方式，選拔優(yōu)秀的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，組建好的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子，往往是企業(yè)生存與發(fā)展的關(guān)鍵。按照黨管干部與《公司法》要求相結(jié)合的原則，以能力和業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，拓寬渠道，廣納賢才，廢除領(lǐng)導(dǎo)行政級(jí)別制度，建立能者上、拙者下的靈活用人機(jī)制。
3．改革國(guó)有企業(yè)分配制度。有關(guān)部門(mén)要進(jìn)行制度創(chuàng)新，探索實(shí)現(xiàn)國(guó)家、企業(yè)、員工多贏局面的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和員工的分配制度，用機(jī)制約束人力成本，激勵(lì)人力資源，確保經(jīng)營(yíng)者及員工的行為不偏離出資者利益。
(二)建立健全國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督約束機(jī)制
1．派出監(jiān)事會(huì)制度。監(jiān)事會(huì)是公司制企業(yè)法定組織機(jī)構(gòu)之一，它代表出資者權(quán)益對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查。監(jiān)事會(huì)制度實(shí)踐證明，監(jiān)事會(huì)在一定程度上起到了出資人與企業(yè)之間的橋梁作用，而且通過(guò)對(duì)企業(yè)的年度監(jiān)督檢查等監(jiān)事會(huì)的系統(tǒng)工作，發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的一些問(wèn)題，及時(shí)提出一些整改措施和建議，有效地維護(hù)了出資者利益。因此健全國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督機(jī)制，首先必須重視監(jiān)事會(huì)工作，加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的工作力度，充分利用監(jiān)事會(huì)的工作成果，達(dá)到對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理及企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督的目的。
2．政府審計(jì)監(jiān)督。卓有成效的政府審計(jì)無(wú)疑也是國(guó)有資產(chǎn)強(qiáng)有力的看擴(kuò)者。政府審計(jì)監(jiān)督主要通過(guò)對(duì)大型國(guó)有企業(yè)進(jìn)行不定期和定期審計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)定期、不定期的政府審計(jì)，不僅使企業(yè)置身于社會(huì)公眾的監(jiān)督之中，而且也能保證監(jiān)督結(jié)果真正做到客觀、公正，增強(qiáng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的約束與監(jiān)督。
3．社會(huì)審計(jì)監(jiān)督。國(guó)有企業(yè)必須接受出資人指定的社會(huì)中介組織機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)審計(jì)。加強(qiáng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度。對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的企業(yè)舞弊或不正當(dāng)交易等行為及時(shí)曝光。真正發(fā)揮社會(huì)中介審計(jì)的獨(dú)立性、公正性和客觀性，使其成為企業(yè)監(jiān)督的有效渠道之一。
4．企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。國(guó)有企業(yè)一般都設(shè)專(zhuān)職審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員，進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)工作扎根于企業(yè)內(nèi)部，在各管理層面和經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)上擁有其他部門(mén)難以知曉的信息資源，熟知公司的經(jīng)營(yíng)管理，并以?xún)?nèi)向性服務(wù)為活動(dòng)宗旨。通過(guò)有針對(duì)性的內(nèi)部審計(jì)工作，可以對(duì)公司內(nèi)部控制做出切實(shí)的評(píng)價(jià)，對(duì)管理中存在的缺陷或失敗進(jìn)行快速報(bào)告，促使高級(jí)管理層做出快速反應(yīng)，并且及時(shí)地采取防范、糾正措施，使內(nèi)部審計(jì)工作有機(jī)地融入公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中。
(三)重點(diǎn)防范企業(yè)改制過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)的流失
1．審批改制企業(yè)，嚴(yán)把“六關(guān)”。一是嚴(yán)把“界定關(guān)”。界定清楚國(guó)有資產(chǎn)的范圍，特別注意的是利用國(guó)有資金、資產(chǎn)創(chuàng)造的收益也屬于國(guó)有資產(chǎn)。二是嚴(yán)把“審計(jì)關(guān)”。對(duì)改制企業(yè)首先進(jìn)行清產(chǎn)核資，再聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)改制企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，同時(shí)對(duì)法定代表人進(jìn)行任期(或離任)責(zé)任審計(jì)，對(duì)法定代表人在任期內(nèi)的財(cái)務(wù)收支和經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行全面的審計(jì)評(píng)價(jià)。三是嚴(yán)把“評(píng)估關(guān)”。嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》，采取符合實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)及方法，按規(guī)定程序和環(huán)節(jié)進(jìn)行操作。四是嚴(yán)把“核銷(xiāo)關(guān)”。按照“少核銷(xiāo)，多掛賬，慎剝離”的原則慎重處置企業(yè)申報(bào)的呆壞賬，注重保持改制企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)的完整。五是嚴(yán)把“方案關(guān)”。慎重制定改制方案，改制方案充分考慮和聽(tīng)取職代會(huì)意見(jiàn)。六是嚴(yán)把“交接關(guān)”。嚴(yán)格執(zhí)行付款“三不許”原則，嚴(yán)防用國(guó)有資產(chǎn)買(mǎi)國(guó)有資產(chǎn)。
2．規(guī)范產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程，嚴(yán)格要求進(jìn)場(chǎng)交易。規(guī)范企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，建立企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易制度，已經(jīng)成為從源頭上防治貪腐，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，加強(qiáng)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管的制度性要求。產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是在公平、公正、公開(kāi)的交易平臺(tái)上，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格程序化的方式把交易信息完全暴露在陽(yáng)光之下。通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，可以發(fā)現(xiàn)和提升國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值，規(guī)范交易行為，節(jié)約交易成本，對(duì)反腐倡廉，防止國(guó)有資產(chǎn)流失具有積極作用。
(四)防范國(guó)有資產(chǎn)的隱性流失
1．完善法律法規(guī)體系。隱性國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象的發(fā)生，很大程度上與我們現(xiàn)行的法律法規(guī)體系不夠完善有關(guān)。少了法律的支撐，沒(méi)有強(qiáng)有力的約束力，種種隱性國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象如何界定性質(zhì)都是一個(gè)問(wèn)題。如果我們的法律法規(guī)體系能夠進(jìn)一步的完善，將對(duì)杜絕此類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象起到重要作用。
2．嚴(yán)格執(zhí)行“主輔分離、輔業(yè)改制”政策。中央七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》的通知，一方面是要輔業(yè)改制分流安置富余人員，另一方面也是為了防范主業(yè)的效益和利潤(rùn)通過(guò)輔業(yè)流失。
3．加強(qiáng)對(duì)企業(yè)無(wú)形資產(chǎn)的監(jiān)管。企業(yè)應(yīng)從內(nèi)部加強(qiáng)對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的管理，特別是現(xiàn)在企業(yè)對(duì)外資產(chǎn)重組的轉(zhuǎn)讓、租賃、兼并收購(gòu)、資產(chǎn)置換等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，無(wú)形資產(chǎn)的運(yùn)作和交易顯得格外活躍，通過(guò)對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的內(nèi)部核算管理，可以減少交易過(guò)程中的損失。做好無(wú)形資產(chǎn)保護(hù)和保密工作，以防止泄密而導(dǎo)致的無(wú)形資產(chǎn)流失。
(五)建立健全國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任追究制度
企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失往往不單純是國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，而是與違法違紀(jì)行為相伴而生。對(duì)已發(fā)生的國(guó)有資產(chǎn)流失或損失問(wèn)題應(yīng)當(dāng)弄清事實(shí)，認(rèn)真分析，分清責(zé)任，區(qū)別不同情況子以處理。分清是不可抗力影響，還是經(jīng)驗(yàn)不足造成失誤；是責(zé)任心不強(qiáng)個(gè)人失職，還是主觀從中牟利，損公肥私。有針對(duì)性地加大責(zé)任追究力度，以達(dá)到懲前毖后之效。
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