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論傳統(tǒng)公共行政的價值悖論及其突破
[摘要] 傳統(tǒng)公共行政理論是建立在韋伯的官僚制理論和威爾遜的政治——行政兩分法基礎(chǔ)上的，這種行政理論既主張價值祛除又迷信效率。但公共行政學(xué)作為一門以人的行為為研究對象的社會科學(xué)，不可能規(guī)避人的偏好和價值的影響。對這種悖論的突破與求解，就在于提倡在公共行政領(lǐng)域引進(jìn)價值的維度。為此，新公共行政學(xué)和新公共服務(wù)理論都作了不同的嘗試和努力。?[關(guān)健詞]效率 價值中立 新公共行政 新公共服務(wù)
一、價值中立與效率崇拜：傳統(tǒng)公共行政的二元悖論
我們知道公共行政學(xué)誕生的標(biāo)志是威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表的《公共行政研究》一文。在這篇公認(rèn)的行政學(xué)開山之作中，威爾遜提出了政治—行政兩分法，從而奠定了傳統(tǒng)公共行政的理論基石。這種主流的行政理論夸大事實(shí)和價值的分離，主張?jiān)诠残姓䦟W(xué)的研究中鑒戒企業(yè)治理的理論和方法，試圖建立一種價值中立的科學(xué)。這種行政理論關(guān)注“工具理性”和“技術(shù)理性”，對人及其價值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨(dú)立于政治和社會之外的一種純粹的技術(shù)領(lǐng)域和治理過程。
可以說，價值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學(xué)家們追求一門公共行政科學(xué)的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。
在組織實(shí)踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是治理者追求的最理想的目標(biāo)。傳統(tǒng)的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點(diǎn)。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依靠于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關(guān)心的是在組織完善方面應(yīng)用效率的標(biāo)準(zhǔn)。古立克曾指出，在行政科學(xué)中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，他以為效率作為“良好”行政的重要標(biāo)準(zhǔn)一直是美國公共行政主流思想持續(xù)的主題�？梢�，傳統(tǒng)的公共行政理論崇尚效率優(yōu)先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)。
在傳統(tǒng)行政模式下，公共行政學(xué)被當(dāng)作了是一門和自然科學(xué)一樣的學(xué)科，完全可以通過客觀的觀察并以實(shí)證主義的方法來進(jìn)行研究，這樣公共行政學(xué)研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點(diǎn)放到了對技術(shù)理論和工具理論無停止的探尋和追求上了。實(shí)際上，就是這樣一個所謂“科學(xué)”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正離別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值——效率”。也就是說傳統(tǒng)的公共行政模式固然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優(yōu)先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當(dāng)作了價值考量的優(yōu)先選擇，這正是傳統(tǒng)官僚制行政模式的內(nèi)部矛盾與悖論所在
二、價值中立和價值祛除的荒謬
傳統(tǒng)的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實(shí)證科學(xué)的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等題目。實(shí)際上，公共行政學(xué)不可能完全消除價值因素的影響，由于公共行政的理論和時間決不僅僅技術(shù)或治理的題目，那種把行政作為單純技術(shù)和價值中立的政策執(zhí)行的做法是不妥的，在公共行行政中只夸大有效率和經(jīng)濟(jì)也是不夠的，還必須考慮下價值因素。由于公共行政是建立在價值與信念基礎(chǔ)之上的，沒有價值的指引，公共行政會失往方向性，甚至“誤進(jìn)歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。
在公共行政研究和實(shí)踐中必須關(guān)注價值因素,主要原因在于兩個方面：
(1)公共行政學(xué)是一門關(guān)于人的行為的學(xué)科
公共行政學(xué)作為一門社會科學(xué)，它不同與自然科學(xué)關(guān)鍵就在于必須考慮人的因素。由于公共行政學(xué)是關(guān)于人以及人的行為的學(xué)科，而不可否認(rèn)的是“人類的一切活動都蘊(yùn)含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且越是集體行動，就越會突出價值題目�！彼�，在公共行政的研究和實(shí)踐中，價值中立和價值祛除是不符合實(shí)際的，而且在本質(zhì)上也是不科學(xué)的。因此，只有在公共行政的研究中引進(jìn)價值視角，才是真正的科學(xué)化的方向。
(2)公共行政的政治性和公共性
在現(xiàn)實(shí)的公共行政實(shí)踐中，政治和行政并不是完全分離和經(jīng)緯分明的。政治和社會是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會生活的一部分，不能僅僅考慮技術(shù)和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進(jìn)公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價值的實(shí)現(xiàn)”。 三、倡導(dǎo)價值回回：對傳統(tǒng)行政的突破及價值中立的挑戰(zhàn)
熟悉到公共行政中價值中立的缺陷，一些學(xué)者提倡在公共行政研究和實(shí)踐中引進(jìn)價值因素。沃爾多曾指出，對組織效率的追求可能很輕易以犧牲***和公民對政府工作的參與為代價。羅伯特·達(dá)爾也以為，公共行政領(lǐng)域不同于其他領(lǐng)域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學(xué)不應(yīng)當(dāng)把價值因素排除在行政學(xué)的學(xué)科研究范圍之外，它不僅要關(guān)注效率題目還要關(guān)注甚至更要關(guān)注倫理題目和政治價值。
要是談到在公共行政的研究中倡導(dǎo)價值回回的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學(xué)。新公共行政學(xué)誕生于1968年的明諾布魯克會議。新公共行政者們對傳統(tǒng)的政治行政兩分提出質(zhì)疑和批判，他們以為純粹的價值中立不僅在學(xué)術(shù)研究中不存在，而且會誤導(dǎo)行政學(xué)的研究。他們倡導(dǎo)在公共行政的研究中應(yīng)該將價值放在優(yōu)先考慮的地位。與傳統(tǒng)的公共行政理論對效率的重視不同，新公共行政學(xué)者們以為效率固然是公共行政的價值追求和目標(biāo)之一，但盡對不是其核心價值，更不是惟一的價值準(zhǔn)則和終縱目標(biāo)。公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進(jìn)公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。
另外，還要提到新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)是一場基于公共利益、***治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運(yùn)動。登哈特以為政府不應(yīng)該像企業(yè)那樣運(yùn)作；它應(yīng)該像一個***政體那樣運(yùn)作。而公共行政最重要的性質(zhì)和精華就在于重新審閱社會價值并確立自己最重要并且最有價值的使命——“為公民服務(wù)以增進(jìn)共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設(shè)和新公共治理的自利人假設(shè)。新公共服務(wù)理論采取了一種人本主義的取向，尤為關(guān)注人類的行為要素——例如人的尊嚴(yán)、回屬感、服務(wù)以及共同理想和公共利益的公***識等。這就肯定了團(tuán)體規(guī)范、價值、組織文化、情感補(bǔ)償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。
可見，在公共行政中引進(jìn)價值因素已經(jīng)得到了公共行政學(xué)家越來越多的認(rèn)可,也必將成為未來公共行政發(fā)展的趨勢和方向。?
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