基于多目標(biāo)綜合評(píng)價(jià)的耕地占補(bǔ)平衡考核制度初探
摘 要：研究目的：耕地占補(bǔ)平衡是我國(guó)矛盾日益突出的土地制度領(lǐng)域里的一項(xiàng)重要的耕地保護(hù)制度，本文擬在現(xiàn)有耕地占補(bǔ)平衡考核體系基礎(chǔ)上對(duì)其作進(jìn)一步思考與探究。研究方法：綜合分析法。研究結(jié)果：從國(guó)土管理的實(shí)際需要出發(fā)，提出由基礎(chǔ)控制指標(biāo)和綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)組成的兩級(jí)的耕地占補(bǔ)平衡考核指標(biāo)體系。研究結(jié)論：在新情勢(shì)下，我國(guó)的耕地占補(bǔ)平衡考核體系仍有待完善，規(guī)范的考核體系可以促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作的有序開(kāi)展。
關(guān)鍵詞：耕地保護(hù);考核體系;占補(bǔ)平衡
一、概述
人多地少是我國(guó)土地的基本國(guó)情，加之我國(guó)處于工業(yè)化和城市化發(fā)展的高速階段，各業(yè)用地需求持續(xù)上升，耕地?cái)?shù)量不斷減少，并且耕地的減少趨勢(shì)在短期內(nèi)無(wú)法逆轉(zhuǎn)，耕地資源相對(duì)不足將成為未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我們所必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在這種大背景下，原國(guó)家土地管理局于1997年提出了耕地的“占補(bǔ)平衡”思想，次年“耕地占補(bǔ)平衡”寫進(jìn)了《土地管理法》。此后一系列相關(guān)文件和政策的出臺(tái)進(jìn)一步明確了耕地占補(bǔ)平衡在土地管理乃至國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要地位。耕地占補(bǔ)平衡的考核工作，是落實(shí)占補(bǔ)平衡政策的基本保障。
2008年9月，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)工作的通知》，要求從2009年起，除國(guó)家重大工程可以暫緩?fù)�，非農(nóng)建設(shè)占用耕地要全面實(shí)行“先補(bǔ)后占”。耕地占補(bǔ)平衡考核工作在實(shí)踐中不斷改進(jìn)，對(duì)維持耕地保有量起到了不可低估的積極作用。但是在看到成績(jī)的同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)看到目前在耕地占補(bǔ)平衡考核機(jī)制建設(shè)方面仍存在的.一些問(wèn)題。 “占多補(bǔ)少”、“占優(yōu)補(bǔ)列”甚至“只占不補(bǔ)”的情況仍有發(fā)生。合理的機(jī)制設(shè)計(jì)能夠保證在最低的成本下達(dá)到最大的效益。尋找問(wèn)題根源，才能真正解決問(wèn)題。本文在分析占補(bǔ)平衡工作開(kāi)展現(xiàn)狀以及現(xiàn)行考核體系的基礎(chǔ)上，提出有層次的、多目標(biāo)的耕地占補(bǔ)平衡考核體系，并提出針對(duì)性的改革建議。
二、現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡考核工作
存在的主要問(wèn)題
我國(guó)的耕地占補(bǔ)平衡考核工作已經(jīng)進(jìn)行了近10個(gè)年頭，取得了不少成績(jī)，但在我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程加快的大背景下，一些階段性問(wèn)題也相繼涌現(xiàn)出來(lái)。
(1)耕地質(zhì)量平衡考核標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題
如果把按等折算看做是耕地占補(bǔ)平衡工作的一個(gè)重要分支的話，不可否認(rèn)按等折算是保證我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡工作達(dá)到“數(shù)量―質(zhì)量”雙平衡的有力措施。但是通過(guò)對(duì)按等折算工作的考核效果來(lái)看，仍然反映出一系列問(wèn)題。
對(duì)于某項(xiàng)工作的考核來(lái)講，一個(gè)完善、實(shí)用、適用的考核標(biāo)準(zhǔn)是確保該項(xiàng)考核工作達(dá)到目的的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也是監(jiān)督、管理、執(zhí)行機(jī)制建立的基礎(chǔ)。目前對(duì)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量評(píng)價(jià)只是對(duì)耕地土壤現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)。由于我國(guó)土地資源有限，目前耕地占用項(xiàng)目多是通過(guò)新開(kāi)墾土地來(lái)補(bǔ)充，可直接用于補(bǔ)充的耕地面積少之又少，因此可以預(yù)見(jiàn)在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，新開(kāi)墾、開(kāi)發(fā)土地將是我國(guó)補(bǔ)充耕地的主要途徑。對(duì)于新開(kāi)墾的土地來(lái)講，土壤熟化過(guò)程需要時(shí)間，因此有必要對(duì)土壤在時(shí)間序列中的質(zhì)量變化進(jìn)行單獨(dú)考慮和評(píng)價(jià)。
(2)省際易地占補(bǔ)平衡考核機(jī)制中的問(wèn)題分析
目前我國(guó)允許省內(nèi)的耕地易地占補(bǔ)工作，實(shí)現(xiàn)耕地總量的省域平衡，再通過(guò)國(guó)家的宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)全國(guó)平衡。但是如果不考慮我國(guó)區(qū)域差異，片面強(qiáng)調(diào)耕地總量的區(qū)域平衡，不僅使得耕地總量平衡難以實(shí)現(xiàn)，也會(huì)使這一原本利國(guó)利民的政策成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙因素。
對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快的城市地區(qū)，例如長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)來(lái)講，在本省內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡就顯得有些不切實(shí)際;對(duì)于經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境均相對(duì)較差，一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)。兩種地區(qū)之間發(fā)展水平的差異，存在一定的互補(bǔ)基礎(chǔ)，但在各種配套管理機(jī)制尚未完善的情況下，省際的耕地易地占補(bǔ)平衡工作難以真正實(shí)現(xiàn)。
(3)耕地占補(bǔ)平衡考核體系評(píng)價(jià)
耕地占補(bǔ)平衡考核體系對(duì)我國(guó)的耕地保護(hù)工作起到了重要作用，但從其本身以及執(zhí)行情況來(lái)看，還存在一定的問(wèn)題有待改進(jìn)，主要可以概括如下：
第一，基礎(chǔ)工作和管理薄弱，考核不細(xì)�，F(xiàn)有的工作底圖主要是以全國(guó)第一次土地調(diào)查成果為依據(jù)，而實(shí)際工作中，土地利用現(xiàn)狀已經(jīng)發(fā)生了很大變化，加之變更調(diào)查和臺(tái)帳制度的不完善，使得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的精度降低，對(duì)占補(bǔ)平衡的考核工作造成了一定的不利影響;
第二，補(bǔ)充耕地質(zhì)量考核重視不夠。目前的耕地占補(bǔ)的考核注重的是“數(shù)量占補(bǔ)”，而輕視“質(zhì)量占補(bǔ)”。建設(shè)用地單位占用的大多是地勢(shì)平坦、交通便利、水利條件較好的優(yōu)質(zhì)良田，而補(bǔ)充耕地則包含了相當(dāng)部分的零散地塊和自然條件較差的土地，同時(shí)對(duì)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量要求不夠嚴(yán)格，多將直觀感覺(jué)作為驗(yàn)收的依據(jù)，引起了耕地總體質(zhì)量的降低，變相帶來(lái)了耕地面積的減少。
第三，資金管理較為混亂。當(dāng)前許多地方為招商引資，隨意減免土地出讓費(fèi)用，開(kāi)墾費(fèi)征收不足，�？顚Ｓ寐鋵�(shí)不到位，導(dǎo)致“收取開(kāi)墾費(fèi)→補(bǔ)充耕地→提供新增耕地指標(biāo)收回資金”的資金鏈條斷裂。
第四，生態(tài)環(huán)境意識(shí)相對(duì)滯后。為了追求新增耕地?cái)?shù)量，對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施后的生態(tài)環(huán)境影響考慮不足，從而帶來(lái)了諸如水土流失、土壤鹽堿化、生態(tài)退化等次生問(wèn)題。
三、耕地占補(bǔ)平衡考核新體系
隨著耕地占補(bǔ)平衡工作的開(kāi)展，許多新現(xiàn)象和新問(wèn)題的出現(xiàn)對(duì)考核體系提出了新的、更高的要求。本研究從耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施的內(nèi)在要求和實(shí)際需要出發(fā)，建立了由基礎(chǔ)控制指標(biāo)系統(tǒng)和綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)系統(tǒng)組成的兩級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系�；A(chǔ)控制指標(biāo)系統(tǒng)主要考察耕地占補(bǔ)平衡工作中的補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、資金三大核心指標(biāo)，即要求：1.補(bǔ)充耕地的面積必須不低于用地所占用的耕地面積;2.土壤肥力、田間配套設(shè)施等新增耕地質(zhì)量要素必須達(dá)到占補(bǔ)平衡掛鉤土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)要求并通過(guò)相關(guān)部門的驗(yàn)收;3.補(bǔ)充耕地項(xiàng)目資金使用無(wú)違規(guī)現(xiàn)象。只要在考核中發(fā)現(xiàn)占補(bǔ)平衡工作未能同時(shí)滿足前述三項(xiàng)內(nèi)容的基本要求，耕地占補(bǔ)平衡工作即被認(rèn)為是“不合格”。
耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目在通過(guò)了基礎(chǔ)控制指標(biāo)系統(tǒng)的考查后，為了更加全面地反映耕地占補(bǔ)平衡工作的開(kāi)展情況，項(xiàng)目考核進(jìn)入細(xì)化后的耕地占補(bǔ)平衡考核綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)系統(tǒng)。評(píng)價(jià)指標(biāo)如下：時(shí)間平衡性;資源庫(kù)建設(shè)情況; 指標(biāo)庫(kù)建設(shè)情況;資金庫(kù)建設(shè)情況;建設(shè)項(xiàng)目級(jí)別;補(bǔ)充耕地來(lái)源情況;生態(tài)環(huán)境影響與引發(fā)次生災(zāi)害可能性等。
在評(píng)價(jià)打分時(shí)，各個(gè)指標(biāo)依據(jù)其實(shí)施狀況從優(yōu)到劣分為五個(gè)檔次(優(yōu)、良、中、較差、差)，分別賦以5分、4分、3分、2分和1分。在對(duì)各個(gè)指標(biāo)打分的基礎(chǔ)上，可以考慮按照各個(gè)指標(biāo)的重要程度，通過(guò)分別賦以權(quán)重，進(jìn)而得到某一耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目的綜合得分情況，從整體上把握其優(yōu)劣情況。
因此，為了確保耕地占補(bǔ)平衡的項(xiàng)目考核得分在不同區(qū)域范圍內(nèi)的可比性，在確定不同地區(qū)考核中各指標(biāo)的權(quán)重時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)綜合農(nóng)業(yè)區(qū)劃、土地利用分區(qū)等有所區(qū)分。
考核體系是考核機(jī)制的核心部分，而考核機(jī)制是對(duì)工作情況進(jìn)行分析和管理的重要手段，耕地占補(bǔ)平衡考核指標(biāo)體系對(duì)于評(píng)價(jià)工作情況具有重要作用，同時(shí)能夠通過(guò)考核指導(dǎo)后續(xù)工作的開(kāi)展，有效的耕地占補(bǔ)平衡考核體系可以有力地保障占補(bǔ)平衡工作切實(shí)展開(kāi)。另外，在耕地占補(bǔ)平衡考核體系構(gòu)建的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的約束制度、激勵(lì)制度、懲處機(jī)制、監(jiān)督制度等，以確�？己梭w系的落實(shí)，發(fā)揮考核體系的積極作用，促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作健康、有序進(jìn)行。
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