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我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)人口老齡化趨勢(shì)及政策啟示
一、 前言
目前，中國(guó)城鎮(zhèn)化正處于“S”型增長(zhǎng)的中期快速發(fā)展階段。2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)52.6%，城鎮(zhèn)人口每年以大約3‰～4‰的速度遞增，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)同期1‰的總?cè)丝谀暝鲩L(zhǎng)速度[1]。而改革開放以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，主要通過(guò)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)，即在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變所作貢獻(xiàn)約占90.7%，而城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)在其中的作用只占9.3% [2]。同時(shí)，有大量研究成果可以證明，目前農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)變主要以農(nóng)村勞動(dòng)年齡人口流遷為主。全國(guó)第六次人口普查資料也顯示，在我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)的常住流動(dòng)人口中，15～44歲人口約占流動(dòng)人口總量的78.6%。預(yù)計(jì)隨著未來(lái)中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村勞動(dòng)年齡人口流遷進(jìn)入城鎮(zhèn)的速度還會(huì)加快。這種城鄉(xiāng)人口年齡結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)也必然會(huì)直接影響到城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)及其城鄉(xiāng)老齡化進(jìn)程�；谶@一認(rèn)識(shí)，本文采用多區(qū)域人口預(yù)測(cè)模型，以第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下的城鄉(xiāng)老齡化變動(dòng)趨勢(shì)進(jìn)行多方案模擬。通過(guò)定量考察人口流遷對(duì)城鄉(xiāng)人口老齡化的影響，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供必要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，也通過(guò)對(duì)預(yù)測(cè)結(jié)果的討論最后得出具有政策含義的結(jié)論。
目前關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的城鄉(xiāng)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)及其后果，雖然已經(jīng)引起較大關(guān)注，但主要集中于鄉(xiāng)―城人口遷移對(duì)農(nóng)村、城鎮(zhèn)或區(qū)域的人口老齡化的影響及后果的定性研究[3～5]，如鄉(xiāng)―城遷移下的年齡特征和生育率變動(dòng)對(duì)農(nóng)村老齡化的影響[6]、農(nóng)村就業(yè)人口老齡化問(wèn)題[7]，以及從歷史的角度描述城市人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)及特點(diǎn)[8];或者是只針對(duì)全國(guó)、農(nóng)村或某一特定城市人口老齡化發(fā)展的趨勢(shì)預(yù)測(cè)等[9～12]，目前只有個(gè)別學(xué)者將中國(guó)與其他國(guó)家人口老齡化過(guò)程中的城鄉(xiāng)差異進(jìn)行了比較研究[13～14]，但結(jié)論差異較大。
值得注意的是，有學(xué)者在2005年曾對(duì)中國(guó)百年人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，結(jié)果表明，到2053年我國(guó)60歲以上老年人數(shù)將會(huì)達(dá)到峰值，約為4.3億，此后開始緩慢減少，但到2100年時(shí)仍將有3.5億以上的老年人口;2010年以后我國(guó)將進(jìn)入人口老齡化迅速發(fā)展時(shí)期，60歲以上老年人口比例在2010～2032年間每?jī)赡昃驮鲩L(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)，2050年時(shí)
將達(dá)到31%，2100年繼續(xù)提高到34%[15]。而2006年《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)百年預(yù)測(cè)報(bào)告》中顯示，到2050年我國(guó)老年人口總量將超過(guò)4億，老齡化水平推進(jìn)到30%以上，2040年左右人口老齡化重心將轉(zhuǎn)入城市，農(nóng)村人口老齡化程度高于城市的現(xiàn)象將會(huì)消失[16]。蔡茜采用第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，運(yùn)用年齡移算法對(duì)我國(guó)農(nóng)村老齡化的趨勢(shì)預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，我國(guó)農(nóng)村老齡人口呈現(xiàn)線性遞增，2050年其比重將達(dá)到36.51%[17]。
本文借助于人口宏觀管理與決策信息系統(tǒng)(PADIS)軟件，對(duì)我國(guó)分城鄉(xiāng)的人口老齡化趨勢(shì)進(jìn)行了多方案模擬，重點(diǎn)考察了不同鄉(xiāng)―城人口流遷水平下我國(guó)城鄉(xiāng)人口老齡化變動(dòng)的特點(diǎn)，從而為相關(guān)政策制定提供決策依據(jù)。
二、方法及數(shù)據(jù)來(lái)源
1.采用方法、原理及軟件
根據(jù)本文研究的目的，為滿足多區(qū)域分要素預(yù)測(cè)，建立中國(guó)分城鄉(xiāng)、分年齡性別的人口預(yù)測(cè)模型的需要，本文對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)做出如下假設(shè)：
①依據(jù)人口平衡方程，假設(shè)期末人口數(shù)=期初人口數(shù)+本期出生數(shù)-本期死亡數(shù)+凈流遷數(shù)，由此得出計(jì)算期內(nèi)城鄉(xiāng)人口總量。
�、诓捎没谀挲g結(jié)構(gòu)，結(jié)合生命表、分年齡生育水平和流遷模式的討論，得到預(yù)測(cè)期內(nèi)分城鄉(xiāng)、分年齡人口以及人口出生和死亡狀況的相應(yīng)數(shù)據(jù)。
在上述基礎(chǔ)上再按城鄉(xiāng)分年齡、性別的人口流遷作為表征城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要參數(shù)，代入預(yù)測(cè)模型以獲得相應(yīng)的結(jié)論。
本文利用中國(guó)人口與發(fā)展研究中心研制的國(guó)際人口預(yù)測(cè)通用軟件“人口宏觀管理與決策信息系統(tǒng)”(PADIS)進(jìn)行預(yù)測(cè)。該軟件引入了多區(qū)域人口情景模型預(yù)測(cè)，相較以往的人口軟件提高了預(yù)測(cè)因素的多元化和模型精確度。
2.數(shù)據(jù)來(lái)源
目前，在還沒有一套完全準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)可以被作為標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)情況下，相對(duì)于教育數(shù)據(jù)或戶籍統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)而言，人口普查數(shù)據(jù)雖然不可避免地會(huì)存在統(tǒng)計(jì)誤差，但仍是學(xué)者們用于人口問(wèn)題研究的最重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。本文所用數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒、歷次人口普查資料和中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒資料，以確保數(shù)據(jù)的權(quán)威性和精確性。本文以2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但考慮到“六普”數(shù)據(jù)存在低年齡組的漏報(bào)問(wèn)題，參考崔紅艷等的“六普”數(shù)據(jù)評(píng)估方法，根據(jù)歷年出生人數(shù)回推，調(diào)增了1107萬(wàn)0～9歲人口，其中男性599.95萬(wàn)，女性507.05萬(wàn)[18]。按1歲組預(yù)測(cè)截至2050年的人口發(fā)展?fàn)顩r。由于預(yù)測(cè)期較長(zhǎng)，將近40年之久，本文選取了2020年、2030 年和2040年三個(gè)節(jié)點(diǎn)年份對(duì)參數(shù)進(jìn)行了調(diào)整。
三、未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)人口老齡化預(yù)測(cè)及主要發(fā)現(xiàn)
1.預(yù)測(cè)方案設(shè)置
(1)生育參數(shù)的設(shè)定。
2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)總和生育率為1.18，遠(yuǎn)低于更替水平，學(xué)者一般認(rèn)為這一水平偏低。根據(jù)以往研究經(jīng)驗(yàn)，考慮目前國(guó)家對(duì)“單獨(dú)”生育政策的放開，預(yù)計(jì)未來(lái)生育水平將會(huì)提高，我們選擇兩種生育水平作為重要模型參數(shù)。其中低方案假定從當(dāng)前的城鎮(zhèn)1.4，農(nóng)村1.86，2030年以后提高到城鎮(zhèn)1.8，農(nóng)村2.1，并保持該水平到2050年。高方案假定總和生育率從當(dāng)前的城鎮(zhèn)1.4，農(nóng)村1.86，到2030年城鎮(zhèn)和農(nóng)村同時(shí)恢復(fù)到2.1，之后一直保持不變。同時(shí)假定生育模式從2010年到預(yù)測(cè)末年不發(fā)生變化，詳見表1。
(2)死亡和預(yù)期壽命參數(shù)的設(shè)定。
死亡參數(shù)的設(shè)定，關(guān)鍵是要得到未來(lái)各年齡的死亡率或存活率。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)編制簡(jiǎn)略生命表的結(jié)果，考慮到我國(guó)人口平均預(yù)期壽命城鄉(xiāng)差異因素，本文主要參照聯(lián)合國(guó)平均預(yù)期壽命經(jīng)驗(yàn)步長(zhǎng)的變化趨勢(shì)確定城鄉(xiāng)人口預(yù)期壽命的增加值。假定未來(lái)的死亡概率以2010年為基準(zhǔn)，保持不變。對(duì)于未來(lái)男女兩性的分年齡死亡模式，選擇聯(lián)合國(guó)模型生命表的一般模式。方案設(shè)計(jì)如表2所示。
(3)出生性別比的設(shè)定。
受生育政策影響，我國(guó)出生性別比持續(xù)偏高，鑒于國(guó)家人口政策是一個(gè)逐步調(diào)整的過(guò)程，出生性別比將逐漸恢復(fù)正常。以第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，出生性別比為城鎮(zhèn)116，農(nóng)村119，到2030年城鎮(zhèn)和農(nóng)村出生性別比會(huì)逐漸下降并恢復(fù)至正常水平，即106，保持到2050年不變(見表3)。
(4)鄉(xiāng)城人口流遷方案的設(shè)定。
本文的鄉(xiāng)城流遷是指每年從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)的凈遷移人口，由于缺乏每年由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口的直接數(shù)據(jù)來(lái)源，我們根據(jù)公式“城鎮(zhèn)期末人口數(shù)=期初人口數(shù)+(本期出生數(shù)-本期死亡數(shù))+凈流遷數(shù)+因?yàn)樾姓䥇^(qū)劃調(diào)整增加的城鎮(zhèn)人口數(shù)”，從而，“城鄉(xiāng)凈流遷人口=(期末人口-期初人口)-(本期出生數(shù)-本期死亡數(shù))-行政區(qū)區(qū)劃增加的城鎮(zhèn)人口”，對(duì)過(guò)去10年的城鄉(xiāng)凈流遷人口進(jìn)行一定的推算發(fā)現(xiàn)，2000～2010年間我國(guó)城鄉(xiāng)流遷人口增加規(guī)模每年大約在1200萬(wàn)左右。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到一定水平時(shí)，城鎮(zhèn)化趨勢(shì)將會(huì)趨緩。按照我國(guó)目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程的速度，假設(shè)在2030年左右我國(guó)城鎮(zhèn)化達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)值，之后城鎮(zhèn)化速度將會(huì)大幅度下降，這時(shí)城鄉(xiāng)之間的流遷人口也會(huì)大大減緩。因此，設(shè)置高、中、低三種鄉(xiāng)城人口流遷方案(如表4)。此外，城鄉(xiāng)人口流遷模式采用2010年全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)中的戶口登記在縣外的分年齡、分性別人口數(shù)據(jù)作為流遷模式數(shù)據(jù)，并假定保持不變。且本預(yù)測(cè)未考慮國(guó)際人口流遷，即假定全國(guó)總體上為封閉人口。
2.基本結(jié)論與發(fā)現(xiàn)
不同生育水平和流遷方案下我國(guó)城鄉(xiāng)人口老齡化的預(yù)測(cè)結(jié)果如表5所示。
(1)不同流遷方案對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)化水平。
根據(jù)上述設(shè)定的方案進(jìn)行推算，可得不同流動(dòng)遷移方案下對(duì)應(yīng)的未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平變動(dòng)趨勢(shì)(見表6)。在相同生育水平下，流遷規(guī)模的大小對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平影響非常顯著。以低生育水平為例，2030年高流遷方案的城鎮(zhèn)化水平高于低流遷方案6.4個(gè)百分點(diǎn)，2050年這一差距擴(kuò)大為12.7個(gè)百分點(diǎn)。以中流遷方案為例，2030年高生育水平的城鎮(zhèn)化率高出低生育水平0.38個(gè)百分點(diǎn)，2050年這一差距變?yōu)?.96個(gè)百分點(diǎn)。
圖1中流遷方案下城鄉(xiāng)老年人口規(guī)模變化趨勢(shì)
(2)未來(lái)城鎮(zhèn)老年人口規(guī)模將很快超過(guò)農(nóng)村
且二者差距迅速加大。
數(shù)據(jù)模擬結(jié)果顯示，高、中、低三種流遷方案下未來(lái)城鎮(zhèn)和農(nóng)村老年人口規(guī)模的總體變動(dòng)趨勢(shì)一致(見圖1)。城鄉(xiāng)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，2010年農(nóng)村老年人口規(guī)模約是城鎮(zhèn)的1.3倍，但隨著鄉(xiāng)―城人口流遷的加快，我國(guó)城鎮(zhèn)老年人口規(guī)模增速快于農(nóng)村，于2020年超過(guò)農(nóng)村老年人口規(guī)模，且二者差距不斷擴(kuò)大，2030年高、中、低流遷方案下城鎮(zhèn)老年人口規(guī)模分別是農(nóng)村的1.37倍、1.31倍和1.25倍，2040年進(jìn)一步擴(kuò)大到1.79倍、1.67倍和1.60倍，2050年城鎮(zhèn)老年人口規(guī)模將是農(nóng)村的2.79倍、2.42倍和2.14倍。
圖2中流遷方案下的城鎮(zhèn)和農(nóng)村老年人口比重
(3)未來(lái)農(nóng)村老年人口比重雖然始終高于城鎮(zhèn)，但二者之間的差距將經(jīng)歷先擴(kuò)大再縮小的趨勢(shì)。
預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，不同生育水平對(duì)應(yīng)的不同鄉(xiāng)城流遷方案下，農(nóng)村老年人口比重始終高于城鎮(zhèn)，但二者的差距呈先擴(kuò)大再縮小的趨勢(shì)。以低生育水平中方案為例(見圖2)，2010年農(nóng)村僅高于城鎮(zhèn)2.26個(gè)百分點(diǎn)，2036年這一差距達(dá)到最大值(約11個(gè)百分點(diǎn))后開始逐漸縮小，2045年高于城鎮(zhèn)約8個(gè)百分點(diǎn)，2050年比城鎮(zhèn)高5.9個(gè)百分點(diǎn)，可見，按現(xiàn)有發(fā)展趨勢(shì)城鄉(xiāng)人口老齡化倒置的現(xiàn)象不會(huì)一直持續(xù)。
圖3不同流遷方案下的農(nóng)村老年人口規(guī)模
(4)提升鄉(xiāng)城人口轉(zhuǎn)移規(guī)模，將會(huì)明顯減少未來(lái)農(nóng)村老年人口的規(guī)模，并會(huì)加大未來(lái)城鎮(zhèn)老年人口的規(guī)模。
如圖3所示，農(nóng)村老年人口規(guī)模呈倒“U”型變化，但將在2026年出現(xiàn)小幅回落，這也印證了1961年開始的自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)村人口的影響相比城鎮(zhèn)更加明顯。在高流遷方案下農(nóng)村老年人口規(guī)模于2038年達(dá)到頂峰，為1.36億，而中、低方案下推遲一年達(dá)到頂峰，分別為1.41億和1.47億。之后農(nóng)村老年人口總量開始逐漸減少，2050年高、中、低三種流遷方案對(duì)應(yīng)的農(nóng)村老年人口規(guī)模分別為1.06億、1.17億和1.27億，老年人口規(guī)模高方案比低方案少2109萬(wàn)。說(shuō)明鄉(xiāng)―城人口流遷規(guī)模的擴(kuò)大將會(huì)明顯減少未來(lái)農(nóng)村老年人口的規(guī)模。
預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，高、中、低三種流遷方案下，城鎮(zhèn)老年人口規(guī)模呈線性增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)率分別為4.42%、4.31%和4.21%，尤其是2030年之后鄉(xiāng)城人口流遷規(guī)模對(duì)城鎮(zhèn)老年人口規(guī)模影響越發(fā)顯著。如圖4所示，城鎮(zhèn)老年人口規(guī)模由2010年的5225萬(wàn)分別增加到2040年的2.41億、2.34億、2.28億，2050年繼續(xù)增加至2.95億、2.83億、2.72億。對(duì)比不同流遷方案下的老年人口規(guī)模發(fā)現(xiàn)，2030年高流遷方案比低流遷方案高619萬(wàn)，2040年差距增至1297萬(wàn)，而2050年這一差距高達(dá)2297萬(wàn)，說(shuō)明鄉(xiāng)―城人口流遷越快，未來(lái)城鎮(zhèn)老年人口規(guī)模增長(zhǎng)越快。
圖4不同流遷方案下的城鎮(zhèn)老年人口規(guī)模
圖5不同流遷方案下的農(nóng)村老年人口比重變化
(5)提高鄉(xiāng)城人口轉(zhuǎn)移的規(guī)模，將增大未來(lái)農(nóng)村人口老齡化的程度，但對(duì)城鎮(zhèn)老齡化程度起到持續(xù)的減緩作用。
未來(lái)農(nóng)村老年人口比重增長(zhǎng)，呈現(xiàn)先升后降的發(fā)展趨勢(shì)，且城鄉(xiāng)人口流遷規(guī)模作用明顯(見圖5)。2010～2018年，流遷方案對(duì)農(nóng)村老年人口比重影響較小，三條曲線基本重合，2020年開始出現(xiàn)明顯差異且差距慢慢拉大。高流遷方案下農(nóng)村老年人口以3.57%的速度持續(xù)增長(zhǎng)，并持續(xù)保持高位不下降;與此不同，中、低方案分別于2043年和2041年達(dá)到峰值，分別為32.94%和29.91%。2050年三種方案對(duì)應(yīng)的比重分別是40.50%、32.25%和28.56%，意味著三個(gè)農(nóng)村人口中就至少有一位老年人。在高、中、低三種流遷方案下，農(nóng)村老年人口比重由2010年的10.06%增到20%分別用了14年、16年和17年，對(duì)應(yīng)的平均增長(zhǎng)速度分別為3.57%、2.97%和2.66%，表明流遷規(guī)模越大，農(nóng)村老齡化速度越快。
未來(lái)城鎮(zhèn)老年人口比重變化與老年人口規(guī)模趨勢(shì)相似，受流遷規(guī)模影響，不同時(shí)期增速稍有不同，大體上經(jīng)歷慢―快―慢的過(guò)程(見圖6)。研究發(fā)現(xiàn)，生育水平對(duì)城鎮(zhèn)老齡化程度影響微弱，因此，以低生育水平為例，高、中流遷方案下城鎮(zhèn)老年人口比重比低流遷方案晚1年，均于2018年超過(guò)10%，之后從10%增加到15%則分別用了12年、11年和12年，從15%到超過(guò)20%所用的時(shí)間為8年、8年和7年，從20%發(fā)展為25%的時(shí)間依次為12年、10年和9年，對(duì)應(yīng)的平均增長(zhǎng)速度分別為2.98%、3.11%和3.20%，2050年城鎮(zhèn)老年人口比重分別為25.09%、26.34%和27.33%。這說(shuō)明，流遷規(guī)模越大，城鎮(zhèn)老年人口比重越低，老齡化發(fā)展速度越慢，即鄉(xiāng)城人口流遷對(duì)城鎮(zhèn)老齡化程度有持續(xù)的減緩作用。
圖6低生育水平不同流遷方案下的城鎮(zhèn)老年人口比重
(6)未來(lái)鄉(xiāng)城人口流遷規(guī)模越大，對(duì)城鎮(zhèn)老年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)的緩解作用越明顯，但城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快將顯著增加農(nóng)村老年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)。
預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)老年撫養(yǎng)比將呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)(見圖7)。低生育方案下，2040年之前城鎮(zhèn)老年撫養(yǎng)比增加較快，高、中、低流遷方案的平均增速分別為4.14%、4.31%和4.46%。2025年之后，城鎮(zhèn)老年撫養(yǎng)比放緩，平均增速分別為2.08%、2.24%和2.31%，2050年分別為41.34%、44.08%和46.33%。流遷最快和最慢方案下城鎮(zhèn)老年人口撫養(yǎng)比之差由2025年的0.86個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到2050年的4.99個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明大規(guī)模的鄉(xiāng)城流遷可以減輕城鎮(zhèn)老年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)。
未來(lái)農(nóng)村老年撫養(yǎng)比變化特征與城鎮(zhèn)有很大的區(qū)別，中、低流遷方案下呈先快速上升再緩慢下降之勢(shì)(見圖8)，而高流遷方案則持續(xù)走高。2040年之前高、中、低流遷方案下農(nóng)村老年撫養(yǎng)比以5.99%、5.16%和4.64%的速度快速上升，到2040年時(shí)分別為80.98%、63.94%和55.04%。2040年之后，中、低流遷方案的農(nóng)村老年撫養(yǎng)比開始逐年下降;而高流遷方案作用下快速增長(zhǎng)的農(nóng)村老年撫養(yǎng)比卻依然呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，但速度有所放緩。到2050年老年撫養(yǎng)比分別為92.42%、62.5%和52.13%，高流遷比低流遷高40個(gè)百分點(diǎn)。充分表明流遷規(guī)模越大，農(nóng)村老年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)越高。
四、政策啟示與政策建議
1.政策啟示
圖7低生育水平不同流遷方案下的
城鎮(zhèn)老年撫養(yǎng)比趨勢(shì)
圖8低生育水平不同流遷方案下的
農(nóng)村老年撫養(yǎng)比趨勢(shì)
對(duì)前面的基本預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行分析，可以得到如下政策啟示。
首先，城鎮(zhèn)化水平的加速，將對(duì)未來(lái)城鄉(xiāng)人口老齡化水平及老年人口規(guī)模產(chǎn)生顯著影響。相對(duì)而言，對(duì)農(nóng)村的影響更明顯。
其次，在人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移過(guò)程中，如果不改變目前的年輕人個(gè)人遷移為主而非家庭遷移的模式，將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村人口老齡化程度的進(jìn)一步加深，給農(nóng)村養(yǎng)老帶來(lái)壓力和挑戰(zhàn)。
最后，雖然城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移規(guī)模加大會(huì)在一定程度上減緩未來(lái)城鎮(zhèn)老齡化水平，但卻會(huì)加大未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)的老年人口規(guī)模，使其呈現(xiàn)一個(gè)加快上升的趨勢(shì)。解決這些規(guī)模龐大的城鎮(zhèn)老年人的生活、就業(yè)、醫(yī)療等問(wèn)題的壓力將主要集中于城鎮(zhèn)。
2.相關(guān)的政策建議
由于城鄉(xiāng)人口老齡化是一個(gè)影響深遠(yuǎn)而廣泛的長(zhǎng)期性歷史漸進(jìn)過(guò)程，尤其是解決人口老齡化面臨的問(wèn)題不是一蹴而就的，需要穩(wěn)步推進(jìn)。因此，我們必須在人口老齡化高峰來(lái)臨之前制定應(yīng)對(duì)策略，才能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，而不至于成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的絆腳石。
首先，進(jìn)一步建立和完善符合中國(guó)國(guó)情的老年社會(huì)保障體系，形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村的五級(jí)社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，是解決我國(guó)城鄉(xiāng)人口老齡化問(wèn)題的根本保障。從具體職能與分工來(lái)看，省級(jí)政府部門根據(jù)本地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展情況，負(fù)責(zé)決策并制定適合本地城鎮(zhèn)與農(nóng)村的社會(huì)保障政策和社會(huì)保障法律法規(guī)，使得市、縣級(jí)部門執(zhí)行政策和行使監(jiān)督職能時(shí)有法可依。如城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善與轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題。市級(jí)和縣級(jí)相關(guān)職能部門分別負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會(huì)保障政策的執(zhí)行和監(jiān)督職能，鄉(xiāng)、村則是最基層的承擔(dān)單位，負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的興辦等具體事宜。資金來(lái)源上采取公共投入與吸引民間投入相結(jié)合的方式興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)社區(qū)、家庭、個(gè)人養(yǎng)老的發(fā)展。需要注意的是，公共養(yǎng)老投入要隨老齡人口變動(dòng)而發(fā)生變動(dòng)，實(shí)行更加靈活的動(dòng)態(tài)管理�？紤]到未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的發(fā)展趨勢(shì)，現(xiàn)有的以縣為單位的養(yǎng)老資金模式層次過(guò)低，將不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，因此建議提高養(yǎng)老運(yùn)行層次，至少變縣級(jí)統(tǒng)籌為省級(jí)統(tǒng)籌，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)統(tǒng)籌。
其次，面對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村老齡化的不同特征和變動(dòng)趨勢(shì)，應(yīng)分清各自的主次矛盾，選擇最適合的方案�；诔擎�(zhèn)現(xiàn)有的社會(huì)保障制度及執(zhí)行情況，考慮到受未來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的影響，未來(lái)城鎮(zhèn)老年人口規(guī)模不斷增長(zhǎng)并超過(guò)農(nóng)村的趨勢(shì)成為必然，因此，社區(qū)養(yǎng)老社會(huì)化是城鎮(zhèn)工作的重點(diǎn)，盡快做好社區(qū)老年照料服務(wù)體系的建設(shè)。國(guó)家要加強(qiáng)老年服務(wù)業(yè)的政策扶持和公共投入，加強(qiáng)疾病醫(yī)護(hù)、生活服務(wù)、精神慰藉、文化體育、老年參與社會(huì)等硬件和軟件的建設(shè)。硬件建設(shè)要按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因地制宜，梯度發(fā)展。軟件方面要完善服務(wù)體系，增加服務(wù)項(xiàng)目，抓好管理隊(duì)伍、志愿者服務(wù)隊(duì)伍，鼓勵(lì)低齡老人為高齡老人或患病老人服務(wù)，以創(chuàng)造居家養(yǎng)老的新環(huán)境。具體可從以下三個(gè)渠道著手：一是建立以政府主導(dǎo)的綜合性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)服務(wù)“三無(wú)”、“五保”、貧困、失能、智障等老人，發(fā)展社區(qū)日托和全托型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu);二是建立以NGO 為主的非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府通過(guò)土地劃撥、稅費(fèi)減免、貸款貼息等優(yōu)惠，鼓勵(lì)社會(huì)力量建立民辦公助、公建民營(yíng)、民辦民營(yíng)等不同性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu);三是建立以市場(chǎng)為主的產(chǎn)業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，滿足老年人個(gè)性化需求。
再次，根據(jù)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，本文認(rèn)為在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)初步建立時(shí)，農(nóng)村仍應(yīng)建立以家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系。一方面，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)村有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)承受力，是解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題的根本基石。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)施行的經(jīng)濟(jì)政策都是以優(yōu)先發(fā)展城鎮(zhèn)和工業(yè)為主導(dǎo)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，加之歷史遺留下來(lái)的資源稟賦的差異，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直落后于城鎮(zhèn)，而農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力流遷到城鎮(zhèn)，為城鎮(zhèn)提供“養(yǎng)老金紅利”。因此，城鎮(zhèn)也應(yīng)堅(jiān)持“先發(fā)展帶動(dòng)后發(fā)展”的思想，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)與農(nóng)村結(jié)成幫扶小組，為農(nóng)村提供資金、技術(shù)等的支持，采取“公司+農(nóng)戶”、“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶+農(nóng)戶”、“公司+村民小組+農(nóng)戶”等多種合作經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)，切實(shí)增加農(nóng)民收入，以提高農(nóng)村家庭養(yǎng)老和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
另一方面，應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)村家庭養(yǎng)老能力，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)家庭化轉(zhuǎn)移。農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能保證滿足養(yǎng)老的多層次、多樣化需求，加之城鎮(zhèn)化進(jìn)程背景下，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流遷到城鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)，家庭流動(dòng)成為增強(qiáng)家庭養(yǎng)老能力的有效途徑。農(nóng)村青年勞動(dòng)力之所以選擇流遷到城鎮(zhèn)，肯定是其在城鎮(zhèn)獲得的收入和實(shí)現(xiàn)的效用優(yōu)于農(nóng)村，先讓這部分群體能永久性留在城鎮(zhèn)是第一步，這需要戶籍制度的改革，使得他們和城市居民一樣，獲得平等就業(yè)的權(quán)利、子女受教育的權(quán)利、享受社會(huì)公共服務(wù)等權(quán)利。第二步就是將留守在農(nóng)村的老人隨遷，即實(shí)現(xiàn)家庭化轉(zhuǎn)移，進(jìn)而充分利用城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源，以發(fā)揮城鎮(zhèn)資源規(guī)模效益。這需要完善承包地流轉(zhuǎn)制度以及宅基地流轉(zhuǎn)、退出機(jī)制，使農(nóng)民充分行使土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民有足夠的財(cái)產(chǎn)性收入，如此才能使得農(nóng)村通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓換來(lái)的收入在城鎮(zhèn)安家置業(yè)。從而緩解農(nóng)村養(yǎng)老壓力，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)家庭化轉(zhuǎn)移。退一步講，只要農(nóng)村家庭的養(yǎng)老能力提高了，即使農(nóng)村留守老人不選擇隨遷也可以通過(guò)流遷城鎮(zhèn)的家庭成員參與非農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而獲得土地收成之外的收入轉(zhuǎn)移給老年人，以使他們可以在農(nóng)村購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)。
最后，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的作用與功能，并不只是簡(jiǎn)單地將國(guó)家或社會(huì)原來(lái)承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任轉(zhuǎn)移給家庭，而是擴(kuò)展或延續(xù)家庭的功能，在政府、市場(chǎng)、社區(qū)等與家庭合作的框架下，統(tǒng)籌這些不同社會(huì)系統(tǒng)的作用。應(yīng)增加農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，改善農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平，從而縮小城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上的差距。
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