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我國(guó)私募股權(quán)基金準(zhǔn)入監(jiān)管制度研究
內(nèi)容提要: 私募股權(quán)基金在我國(guó)發(fā)展迅速，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，豐富投資理財(cái)產(chǎn)品以及促進(jìn)資本市場(chǎng)發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用。但是，2011年證券投資基金法(草案)中私募股權(quán)基金的準(zhǔn)入監(jiān)管仍存在管理人資格限制缺乏、監(jiān)管主體不明確等問題。文章從明確界定合格投資者、確立管理人準(zhǔn)入條件、健全私募股權(quán)基金的法律體系等方面，對(duì)我國(guó)私募股權(quán)基金準(zhǔn)入監(jiān)管提出了體系化的制度完善建議。
無(wú)論從我國(guó)資本市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展的角度，還是從滿足我國(guó)居民理財(cái)需求的角度看，私募股權(quán)基金都具有其他產(chǎn)品不可替代的作用。2011年初，《中華人民共和國(guó)證券投資基金法(修訂草案)》征求意見稿(以下簡(jiǎn)稱草案)正式下發(fā)給包括證監(jiān)會(huì)、基金公司在內(nèi)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，向業(yè)內(nèi)征求意見。草案提到了“向特定對(duì)象募集的基金”的監(jiān)管問題，這意味“私募股權(quán)基金”在我國(guó)將被納入監(jiān)管體系。但是在草案中，并沒有關(guān)于私募股權(quán)基金準(zhǔn)入監(jiān)管的可操作性規(guī)定。私募股權(quán)基金的準(zhǔn)入監(jiān)管是私募股權(quán)基金監(jiān)管的第一道關(guān)口，可以起到保護(hù)投資者，規(guī)范基金管理人市場(chǎng)和私募股權(quán)基金行業(yè)有序發(fā)展的作用。目前我國(guó)在私募股權(quán)基金的準(zhǔn)入監(jiān)管方面仍存在著投資者、管理人資格限制的缺乏，法律體系不完備，監(jiān)管主體不明確等問題，不利于私募股權(quán)基金的規(guī)范有序發(fā)展。本文從對(duì)基金投資者準(zhǔn)入的監(jiān)管、對(duì)基金管理人準(zhǔn)入的監(jiān)管以及對(duì)基金設(shè)立過程的監(jiān)管這三個(gè)方面對(duì)私募股權(quán)基金準(zhǔn)入監(jiān)管制度進(jìn)行研究，希望有助于推進(jìn)草案的完善和證券投資基金法的出臺(tái)，促進(jìn)私募股權(quán)基金行業(yè)的長(zhǎng)足、規(guī)范發(fā)展。
一、私募股權(quán)基金投資者準(zhǔn)入的監(jiān)管
由于私募股權(quán)投資屬于高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)投資的投資者必須具有一定的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，因此一般普通投資者是不允許進(jìn)人私募股權(quán)基金投資市場(chǎng)。在世界范圍來(lái)看，許多國(guó)家對(duì)私募股權(quán)基金采取寬松監(jiān)管的一個(gè)重要原因在于對(duì)私募股權(quán)基金投資者進(jìn)行限制，各國(guó)對(duì)投資者的限制，主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面。一方面是對(duì)私募基金投資者人數(shù)的限制，如在美國(guó)，根據(jù)《1940年投資公司法》(c)(1)的條款成立的基金人數(shù)被限制在100人之內(nèi)，還通過《穿透條款》對(duì)這100人的具體含義進(jìn)行明確界定。[1]另一方面是對(duì)投資者資格的限制。通常將投資者區(qū)分為自然人和機(jī)構(gòu)后再以其資產(chǎn)數(shù)額和投資經(jīng)驗(yàn)對(duì)其資格分別予以限制。
我國(guó)對(duì)私募股權(quán)基金投資者人數(shù)監(jiān)管的法律規(guī)定較多，除公司法合伙企業(yè)法的一般規(guī)定外，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法第9條第4款規(guī)定：“投資者不得超過200人。其中，以有限責(zé)任公司形式設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的，投資者人數(shù)不得超過50人。”外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定第6條規(guī)定：“投資者人數(shù)在2人以上50人以下。”信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法的第5條規(guī)定：“單個(gè)信托計(jì)劃的自然人人數(shù)不得超過 50人，合格機(jī)構(gòu)投資者數(shù)量不受限制。”筆者認(rèn)為，不應(yīng)對(duì)我國(guó)私募股權(quán)基金投資者人數(shù)限定過嚴(yán)。首先，限定過嚴(yán)，將使投資者規(guī)避人數(shù)限制的行為。如兩個(gè)投資者將其資金交給一個(gè)人，然后以一個(gè)人的名義投資，這樣既不利于這些投資者之間關(guān)系處理，也不利于私募股權(quán)基金的融資。其次，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)說，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力越來(lái)越雄厚，合格的投資者越來(lái)多，以及私募股權(quán)基金渴求更多的融資需要，但是面對(duì)投資者人數(shù)的嚴(yán)格限制，而使得投資者投資無(wú)路，私募股權(quán)基金融資達(dá)不到預(yù)期效果�？梢�，不應(yīng)將投資者的人數(shù)限定過嚴(yán)，而應(yīng)該私募股權(quán)基金市場(chǎng)發(fā)展態(tài)勢(shì)，以及國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度來(lái)確定。對(duì)此，可以借鑒美國(guó)對(duì)超出100人取消豁免登記的規(guī)定，對(duì)超出法律規(guī)定人數(shù)限制而要求設(shè)立的企業(yè)組織，應(yīng)該經(jīng)過主管機(jī)關(guān)的審批，[2]或者其他特別程序。
我國(guó)對(duì)私募股權(quán)基金投資者資格的限制主要體現(xiàn)在對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)的限制。如創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法第9條規(guī)定：“單個(gè)投資者對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資不得低于100萬(wàn)元人民幣，且所有投資者應(yīng)當(dāng)以貨幣形式出資。”外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定將投資者分為一般投資者和必備投資者進(jìn)行不同的限制。[3]信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法第6條對(duì)合格投資者予以界定。[4]
可見，首先我國(guó)制度缺乏對(duì)合格投資者的界定。依照我國(guó)目前的法律規(guī)定，僅信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法有對(duì)“合格投資者”的規(guī)定，另外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)法中對(duì)必備投資者的規(guī)定也屬于合格投資者的界定，但是對(duì)其他組織形式下的合格投資者卻沒有合理界定。如果將這兩類合格投資者的規(guī)定引入到其他組織形式，即可能存在法律制度的障礙。同時(shí)，不應(yīng)當(dāng)將上述法律規(guī)定中如“投資者的投資者額不低于100 萬(wàn)”就是作為投資者準(zhǔn)入的資格條件。筆者認(rèn)為，投資者進(jìn)入私募股權(quán)基金投資市場(chǎng)的資格條件，是作為投資者本人自身屬性的規(guī)定，也就是內(nèi)在的規(guī)定。而對(duì)其投資限額的規(guī)定則屬于操作層面的，不屬于對(duì)投資者準(zhǔn)入的資格條件。因此，我國(guó)目前缺乏對(duì)合格投資者的規(guī)定。
其次，缺乏對(duì)投資者投資經(jīng)驗(yàn)的規(guī)定。從我國(guó)現(xiàn)有法律來(lái)看，沒有要求投資者的投資經(jīng)驗(yàn)或者其他類似的規(guī)定，事實(shí)上，投資者的投資者經(jīng)驗(yàn)也應(yīng)該作為投資者準(zhǔn)入的資格條件。首先，集資詐騙行為在我國(guó)現(xiàn)階段時(shí)有發(fā)生，有些非法分子以“私募股權(quán)基金”的名義非法募集資金，除了從國(guó)家層面加大對(duì)其的打擊力度，投資者自身的投資經(jīng)驗(yàn)也很重要。其次，缺乏投資經(jīng)驗(yàn)的投資者無(wú)法對(duì)基金管理人進(jìn)行有效約束，因?yàn)橥顿Y者運(yùn)用我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)則來(lái)約束基金管理人，暫時(shí)來(lái)說是有很大的難度：募集資金開始時(shí)，投資者要了解私募股權(quán)基金的運(yùn)作原理，然后與基金管理人簽訂投資協(xié)議;募資完成后，他們密切關(guān)注基金管理人的投資運(yùn)作行為，對(duì)基金管理人的投資運(yùn)作行為進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)基金管理人利用機(jī)會(huì)主義而產(chǎn)生對(duì)自己不利影響時(shí)，他們必須及時(shí)地采取各種合法應(yīng)對(duì)措施以保護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。而上述工作都需要有足夠的投資經(jīng)驗(yàn)作為保障。因此，缺乏對(duì)投資者投資經(jīng)驗(yàn)的規(guī)定，會(huì)增加投資者投資風(fēng)險(xiǎn)。
綜上，筆者認(rèn)為我國(guó)法律應(yīng)明確界定合格投資者得范圍。完善投資者資格監(jiān)管，必須對(duì)私募股權(quán)基金合格投資者予以明確的界定。筆者認(rèn)為，合格投資者應(yīng)具備以下幾個(gè)基本條件：第一，投資者應(yīng)具備承受投資風(fēng)險(xiǎn)的能力即充足的財(cái)產(chǎn);第二，投資者應(yīng)有私募股權(quán)基金投資風(fēng)險(xiǎn)的深刻認(rèn)識(shí);第三，投資者應(yīng)具有相應(yīng)的民事行為能力和民事權(quán)利能力;第四，投資者的特殊要求，即對(duì)發(fā)起投資者和機(jī)構(gòu)投資者的相關(guān)規(guī)定，如必須具備從業(yè)人員資格及專業(yè)機(jī)構(gòu)，以及投資經(jīng)驗(yàn)等。[5]借鑒美國(guó)對(duì)合格投資者的規(guī)定，將投資者分為個(gè)人投資者和機(jī)構(gòu)投資者，以及一般投資者和發(fā)起投資者來(lái)區(qū)別對(duì)待，減小投資者進(jìn)入私募股權(quán)基金資本市場(chǎng)的投資風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上達(dá)到控制資本投資市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。
其次，應(yīng)審慎對(duì)待個(gè)人投資者準(zhǔn)入私募股權(quán)基金。由于我國(guó)資本市場(chǎng)自身發(fā)展中所存在的問題，培育出理性而又成熟個(gè)人投資者很少，僅有少量的富裕家庭和個(gè)人。為了保護(hù)個(gè)人投資者的利益，應(yīng)該審慎對(duì)待個(gè)人投資者投資私募股權(quán)基金，其主要原因有兩點(diǎn)：第一，基于對(duì)個(gè)人投資者投資資金合法性因素的考慮，我國(guó)目前還暫時(shí)缺乏個(gè)人財(cái)產(chǎn)收入的公示制度，個(gè)人收入來(lái)源比較復(fù)雜，調(diào)查個(gè)人的收入和資產(chǎn)狀況涉及到公民隱私權(quán)，無(wú)法輕松獲得，這樣就會(huì)容易出現(xiàn)非法資金以私募股權(quán)基金這一載體形式存在，嚴(yán)重侵犯國(guó)家、集體和他人的合法利益;第二，最低投資限額規(guī)定容易被規(guī)避，如個(gè)人投資者以群體(或其他集合體)的形式予以規(guī)避。由于國(guó)外的法律制度較為健全完善，設(shè)置投資者投資限額就篩選出具有一定風(fēng)險(xiǎn)承受力的投資者。而國(guó)內(nèi)，由于沒有合格投資者的規(guī)定，部分投資者為了迎合較高投資限額規(guī)定而以某種協(xié)議形式聯(lián)合起來(lái)，并以其中某個(gè)個(gè)人投資者的名義投資私募股權(quán)基金，這樣就規(guī)避了投資限額的規(guī)定，從而使得投資限額立法初衷將難以實(shí)現(xiàn)。[6]因此，筆者認(rèn)為我國(guó)對(duì)私募股權(quán)基金的投資者僅僅規(guī)定最低的投資限額是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，為了保障投資者的利益，應(yīng)審慎對(duì)待對(duì)個(gè)人投資者資格的限制，以維護(hù)公平有序的市場(chǎng)秩序。
再者，應(yīng)規(guī)定投資者資產(chǎn)證明義務(wù)。為了保障投資者切實(shí)使用自有合法資金進(jìn)行投資，防范我國(guó)當(dāng)前普遍存在的違法資金入市，侵犯國(guó)家、集體利益行為的發(fā)生，要求投資者必須要能夠證明這些資金是自有的資金。監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)投資者的監(jiān)管，一方面要求投資者能夠證明其能夠承受私募股權(quán)基金的投資風(fēng)險(xiǎn)的能力—財(cái)產(chǎn)狀況，另一方面也要承擔(dān)出資不實(shí)的法律責(zé)任，以法律責(zé)任的形式對(duì)投資者的相關(guān)資格進(jìn)行限制，更好地保證私募股權(quán)基金的平穩(wěn)運(yùn)作。但是從目前的現(xiàn)有法制環(huán)境來(lái)看由投資者提供其收入和資產(chǎn)證明，存在一些難度。因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)有關(guān)規(guī)定，只有刑法中對(duì)巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明的特定(國(guó)家工作人員)犯罪嫌疑人，才可以要求其提供證明財(cái)產(chǎn)多少及來(lái)源的相關(guān)證據(jù)，而對(duì)其他市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為卻沒有一個(gè)明確規(guī)定，若使強(qiáng)制要求投資者資產(chǎn)證明義務(wù)，則會(huì)存在對(duì)投資者私權(quán)利的侵犯。筆者認(rèn)為，投資者證明其財(cái)產(chǎn)的合法性其目的是為了更好地對(duì)資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控。而且監(jiān)管機(jī)關(guān)要求投資者證明其收入多少，必須設(shè)定合理程序，例如要求投資者提交銀行存款證明或者其他法律認(rèn)可的驗(yàn)資機(jī)構(gòu)出具的財(cái)產(chǎn)證明等，雖然這樣會(huì)使投資者承擔(dān)額外的負(fù)擔(dān)，但是進(jìn)一步來(lái)說，考慮我國(guó)實(shí)際情況，對(duì)投資者的權(quán)利做出一定程度的限制未嘗不是對(duì)投資者更為有利的保護(hù)。
二、私募股權(quán)基金管理人準(zhǔn)入的監(jiān)管
由于私募股權(quán)基金投資的風(fēng)險(xiǎn)屬性，現(xiàn)有法律規(guī)定都要求私募股權(quán)基金由一些投資經(jīng)驗(yàn)豐富的專門高級(jí)管理人員負(fù)責(zé)投資管理運(yùn)作。
目前我國(guó)法律對(duì)基金管理人員的準(zhǔn)入僅僅要求具有一定年限的投資經(jīng)驗(yàn)，如創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法第9條規(guī)定：創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)應(yīng)當(dāng)有至少3名具備2年以上創(chuàng)業(yè)投資或相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的高級(jí)管理人員承擔(dān)投資管理責(zé)任;委托其他創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資管理顧問企業(yè)作為管理顧問機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其投資管理業(yè)務(wù)的，管理顧問機(jī)構(gòu)必須有至少3名具備2年以上創(chuàng)業(yè)投資或相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的高級(jí)管理人員對(duì)其承擔(dān)投資管理責(zé)任。而沒有其他資格要求的限制，如類似證券從業(yè)資格制度。這樣使得我國(guó)私募股權(quán)基金管理市場(chǎng)出現(xiàn)了基金管理人魚龍混雜的局面，投資者無(wú)法有效辨別私募股權(quán)基金管理人的有關(guān)信息，嚴(yán)重?fù)p害投資者的利益，也擾亂了正常的行業(yè)秩序，從而危及整個(gè)行業(yè)的健康有序發(fā)展。此外，對(duì)基金托管人(在我國(guó)主要是托管銀行)，目前國(guó)內(nèi)還存在一些認(rèn)識(shí)上的盲區(qū)和誤區(qū)，一方面忽視基金托管人的存在(主要是由于缺乏對(duì)基金運(yùn)作的理解)，部分早期基金管理人不理解基金托管人是一方當(dāng)事人，忽略基金托管人的作用和意義;另一方面，對(duì)基金托管人資質(zhì)的監(jiān)管出現(xiàn)空缺，主要是一些投資者認(rèn)為托管業(yè)務(wù)就是資金存款，任何銀行都能參與。實(shí)際上，基金托管人除了負(fù)責(zé)安全保管所托管的基金財(cái)產(chǎn)，并對(duì)基金管理人的投資行為進(jìn)行監(jiān)督外;還要為投資者和管理人提供一些列增值金融服務(wù)。因此，托管人資格必須經(jīng)過銀監(jiān)會(huì)的批準(zhǔn)，也必須接受嚴(yán)格的監(jiān)管。
可見，在完善管理人準(zhǔn)入監(jiān)管中首先應(yīng)確立管理人準(zhǔn)入條件。私募股權(quán)投資基金是高度依賴于基金管理人經(jīng)驗(yàn)、眼光、判斷等個(gè)人素質(zhì)的行業(yè)，目前中國(guó)本土私募股權(quán)投資基金管理人在發(fā)現(xiàn)價(jià)值和創(chuàng)造價(jià)值的能力上還有待提高，包括識(shí)別優(yōu)秀企業(yè)管理者和商業(yè)概念，完善公司治理結(jié)構(gòu)、重組企業(yè)值鏈、提升企業(yè)營(yíng)銷等方面的競(jìng)爭(zhēng)力。[7]由于我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法對(duì)基金管理人規(guī)定只要求至少有3名2年以上的創(chuàng)業(yè)投資或者相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為這個(gè)不能完全適應(yīng)我國(guó)基金管理發(fā)展需要，而且我國(guó)信用制度尚不健全，為充分保護(hù)投資者的利益，應(yīng)該確立基金管理人準(zhǔn)入門檻�！短旖蚬蓹�(quán)投資基金和股權(quán)投資基金管理公司(企業(yè))登記備案管理試行辦法》規(guī)定了管理人可以公司制和合伙制為組織形式;采取股份公司形式的實(shí)收資本不少于1000萬(wàn)元人民幣，采取有限公司和合伙形式的不少于100萬(wàn)元;特別要求管理人的主要投資者最近2年必須持續(xù)保持盈利的財(cái)務(wù)狀況，且未受過有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)的重大處罰;并對(duì)管理人的聘用人員要求至少有3名具備2年以上股權(quán)投資或相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的高級(jí)管理人員，其中至少有1名高級(jí)管理人員具備5年以上股權(quán)投資和經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定基金管理人的相關(guān)資格條件，這對(duì)加強(qiáng)管理人的監(jiān)管有積極的借鑒意義�？偠灾�，對(duì)基金管理人準(zhǔn)入門檻大致要求有三個(gè)方面的能力：一是要求基金管理人具有相關(guān)投資、財(cái)務(wù)、金融等專業(yè)知識(shí)能力;二是要求其具有豐富的專業(yè)實(shí)踐投資經(jīng)驗(yàn);三是要求其具有良好的信用記錄，而這三個(gè)要求是作為基金管理人準(zhǔn)入門檻的充分必要條件，缺一不可。
其次應(yīng)引入托管人監(jiān)管制度。自律監(jiān)管的核心在于商業(yè)機(jī)構(gòu)之間形成相互制約機(jī)制。如果僅僅由投資者和管理人兩方的協(xié)議約定，難以形成有效的治理結(jié)構(gòu)，引入其他外部的商業(yè)機(jī)構(gòu)，形成多方互相制約的局面更容易形成完善的治理結(jié)構(gòu)。例如我國(guó)證券市投資基金中“托管人”的引入就是一種非常好的治理模式。托管人對(duì)基金的投資運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、提示和報(bào)告基金管理人出現(xiàn)的違法違規(guī)情況和異常交易或異常行為，督促基金管理人誠(chéng)信勤勉地履行運(yùn)用和管理基金資產(chǎn)職責(zé)，最大限度地保護(hù)基金投資者的利益。對(duì)私募股權(quán)基金管理人的監(jiān)管中引入托管人，雖然一定程度上增加了私募股權(quán)基金的經(jīng)營(yíng)成本，但是可以對(duì)基金內(nèi)部契約的治理發(fā)揮兩個(gè)主要作用：一是充分實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、保管權(quán)三權(quán)分立制衡，既確保了股權(quán)基金的規(guī)范運(yùn)作，也大大提升了股權(quán)基金的公信力，為基金發(fā)起人和管理人募集資金帶來(lái)便利。二是保障基金投資者權(quán)益。托管人充分發(fā)揮銀行特長(zhǎng)和信譽(yù)優(yōu)勢(shì)，獨(dú)立保管股權(quán)基金的資產(chǎn)，規(guī)避了基金資產(chǎn)被挪用的風(fēng)險(xiǎn);利用銀行結(jié)算網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，確�；饎澘畹陌踩咝�;監(jiān)督和規(guī)范直接股權(quán)基金管理人的投資行為，確保合規(guī)運(yùn)作;對(duì)基金資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)合理的核算，實(shí)現(xiàn)客觀的基金業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估，各類報(bào)表報(bào)告可以使投資者及時(shí)掌握第一手的基金運(yùn)作信息。[8]此外，引入托管人機(jī)制還有助于政府外部監(jiān)管。托管銀行作為商業(yè)機(jī)構(gòu)，履行外部監(jiān)督職責(zé)，能夠配合各級(jí)政府主管部門實(shí)現(xiàn)對(duì)股權(quán)基金的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作秩序;同時(shí)，政府可以通過托管銀行的信息報(bào)告，比較全面及時(shí)地掌握基金運(yùn)作數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)信息，有利于其掌握行業(yè)動(dòng)態(tài)，制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。
三、私募股權(quán)基金設(shè)立的監(jiān)管
由于私募股權(quán)基金具有信息隱秘不公開、流動(dòng)性低、高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的特點(diǎn)，對(duì)私募股權(quán)基金監(jiān)管的最優(yōu)模式應(yīng)該是內(nèi)部監(jiān)管為主、外部監(jiān)管為輔的模式。所謂內(nèi)部監(jiān)管是指商業(yè)化監(jiān)管，即通過利益誘導(dǎo)來(lái)制衡的方式。外部監(jiān)管是一種非市場(chǎng)化行為，主要是政府監(jiān)管。私募股權(quán)基金設(shè)立的監(jiān)管也應(yīng)更多的強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)管，外部監(jiān)管則應(yīng)主要針對(duì)其形式要件或者程序性事項(xiàng)。
我國(guó)相關(guān)學(xué)者認(rèn)為私募股權(quán)基金的設(shè)立宜采用單一的、較為嚴(yán)格的審批原則，認(rèn)為這是我國(guó)資本市場(chǎng)初級(jí)階段發(fā)展水平及監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)少在立法上的當(dāng)然選擇。在市場(chǎng)發(fā)展初期，對(duì)私募股權(quán)基金的設(shè)立要經(jīng)過監(jiān)管部門的批準(zhǔn)才可運(yùn)行。[9]但筆者認(rèn)為，私募股權(quán)基金市場(chǎng)畢竟與公開市場(chǎng)有諸多的不同，更強(qiáng)調(diào)通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，政府的監(jiān)管不應(yīng)該干涉過多，以免影響了私募股權(quán)基金市場(chǎng)通過靈活的市場(chǎng)機(jī)制融資和投資，降低資金運(yùn)行效率。2011年1月31日，《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范試點(diǎn)地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)發(fā)展和備案管理工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱通知)正式下發(fā)，該通知明確國(guó)家發(fā)改委通過建立健全備案管理系統(tǒng)，完善相關(guān)信息披露制度，對(duì)股權(quán)投資企業(yè)實(shí)施適度監(jiān)管。顯然，國(guó)家發(fā)改委通過該通知表明了對(duì)股權(quán)投資基金行業(yè)監(jiān)管訴求，也是對(duì)持不同監(jiān)管思路相關(guān)部門的積極響應(yīng)。根據(jù)該通知，除已經(jīng)備案的創(chuàng)投企業(yè)或資本規(guī)模不足5億元人民幣或單一出資人設(shè)立的股權(quán)投資企業(yè)外，其余股權(quán)投資企業(yè)均需到發(fā)改委進(jìn)行備案。逾期不備案的企業(yè)，發(fā)改委將在其門戶網(wǎng)站上向全社會(huì)公示，視其為“規(guī)避備案監(jiān)管股權(quán)投資企業(yè)和受托管理機(jī)構(gòu)”。對(duì)于不按規(guī)定備案的企業(yè)，發(fā)改委尚缺乏有效的制約手段，但畢竟邁出了監(jiān)管的重要一步。
可見，在完善私募股權(quán)基金設(shè)立監(jiān)管方面首先應(yīng)建立健全私募股權(quán)基金的法律體系。在目前已施行的法律中，外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定為外商股權(quán)基金的設(shè)立、管理和監(jiān)管提出了基本要求;公司法和證券法為公司型私募股權(quán)基金的設(shè)立提供了法律依據(jù);創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法為股權(quán)基金的設(shè)立與備案、投資運(yùn)作、政策扶持、管理部門監(jiān)管提出了基本要求;關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策的通知對(duì)備案的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)明確了稅收優(yōu)惠;合伙企業(yè)法為有限合伙投資基金的設(shè)立和合伙企業(yè)無(wú)須繳納企業(yè)所得稅提供了法律依據(jù);信托公司私人股權(quán)投資信托業(yè)務(wù)操作指引為集合資金信托計(jì)劃的股權(quán)投資提供了操作指引;[10]發(fā)改委最新出臺(tái)的通知，明確試點(diǎn)地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)除三種情形外，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)備案。總之，國(guó)家各監(jiān)管部門分別出臺(tái)規(guī)章政策，并且實(shí)行以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主的分業(yè)監(jiān)管，使得投資監(jiān)管處于無(wú)序模糊狀態(tài)。因此有必要對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整、修訂和規(guī)范。目前，國(guó)家發(fā)改委(2010)已正式上報(bào)了股權(quán)投資基金法，可見我國(guó)對(duì)私募股權(quán)基金的立法方向也是采取基金單獨(dú)立法。這一規(guī)定若能出臺(tái)，將會(huì)為私募股權(quán)基金的運(yùn)作提供更為有力的法律基礎(chǔ)，確立私募股權(quán)基金合法化地位。同時(shí)，股權(quán)投資基金法若能出臺(tái)，也預(yù)示著與之相配套的法律，如公司法合伙企業(yè)法、信托法等相關(guān)法律也可能隨之需要進(jìn)行修改。完善私募股權(quán)基金的法律體系是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。隨著我國(guó)私募股權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展，我國(guó)將建立以股權(quán)投資基金法為基本法，公司法、合伙企業(yè)法和信托法等配套法律法規(guī)的私募股權(quán)基金法律體系。通過投資者、政府和社會(huì)等各方的共同努力，整個(gè)私募股權(quán)基金法律體系建設(shè)中的其他問題會(huì)逐步得到解決。
其次，應(yīng)明確私募股權(quán)基金市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管機(jī)關(guān)。目前私募股權(quán)基金在我國(guó)主要以創(chuàng)業(yè)投資基金和產(chǎn)業(yè)投資基金的形式出現(xiàn)，這一現(xiàn)象反映了我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和政府政策意向，私募股權(quán)基金的發(fā)展具有濃重的政府氣息。現(xiàn)實(shí)中對(duì)私募股權(quán)基金有權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有國(guó)家發(fā)改委及地方發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、科學(xué)技術(shù)部、商務(wù)部、工商行政管理等機(jī)構(gòu)，且各機(jī)構(gòu)之間權(quán)力重疊或劃分不清晰的現(xiàn)狀。因此，必須明確私募股權(quán)基金市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并改變目前私募股權(quán)基金濃重的政府氣息�？紤]私募股權(quán)基金的備案都是由國(guó)家發(fā)改委和地方發(fā)改委負(fù)責(zé)，外商投資私募股權(quán)基金市場(chǎng)由發(fā)改委和商務(wù)部負(fù)責(zé)監(jiān)管的現(xiàn)狀。筆者認(rèn)為，對(duì)私募股權(quán)基金的監(jiān)管不易立即轉(zhuǎn)變?yōu)槿玢y監(jiān)會(huì)或證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。依然由發(fā)改委負(fù)責(zé)，設(shè)立由國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)籌管理，地方發(fā)改委設(shè)立一個(gè)專門部門管理私募股權(quán)基金監(jiān)管事宜，且該部門受國(guó)家發(fā)改委垂直領(lǐng)導(dǎo)，避免地方政府的干擾。同時(shí)，由于我國(guó)自改革開放以來(lái)就區(qū)別于國(guó)外的企業(yè)形態(tài)，如外商獨(dú)資企業(yè)，中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)，中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)等特殊模式，這些企業(yè)準(zhǔn)入要經(jīng)過商務(wù)部有關(guān)部門的審批許可。[11]因此，筆者認(rèn)為目前我國(guó)的私募股權(quán)基金市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)關(guān)的設(shè)立，應(yīng)考慮這一國(guó)情，建立私募股權(quán)基金市場(chǎng)監(jiān)管體制的雙軌模式，即內(nèi)資型私募股權(quán)基金市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管由發(fā)改委負(fù)責(zé);而外資型私募股權(quán)基金(包括外商獨(dú)資、中外合作和中外合資)市場(chǎng)準(zhǔn)人的監(jiān)管由發(fā)改委和商務(wù)部共同負(fù)責(zé)，實(shí)行雙部門負(fù)責(zé)制。鑒于我國(guó)私募股權(quán)基金中監(jiān)管機(jī)關(guān)可能存在“權(quán)力尋租”的嚴(yán)重現(xiàn)象，必須對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管行為進(jìn)行規(guī)范：第一，明確監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，如對(duì)私募股權(quán)基金本身、發(fā)起人資格、合格投資者、基金管理人、托管人的監(jiān)管職責(zé);第二，加大對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)督行為的監(jiān)督，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、審計(jì)部門等國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)私募股權(quán)基金市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)督，拓展新聞媒體的社會(huì)輿論監(jiān)督，監(jiān)督渠道的通暢，有利于私募股權(quán)基金市場(chǎng)準(zhǔn)入審批決策程序的透明性和公開性，有利于私募股權(quán)基金市場(chǎng)準(zhǔn)入中監(jiān)管行為的合法性和合理性。
再次，應(yīng)建立私募股權(quán)基金行業(yè)協(xié)會(huì)組織。在私募股權(quán)基金的管理中，僅僅依靠政府的監(jiān)管以及法律手段是不能達(dá)到對(duì)其監(jiān)管的最佳效果，各國(guó)幾乎都有自律性行業(yè)協(xié)會(huì)組織以此來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管。同時(shí)，私募股權(quán)基金行業(yè)協(xié)會(huì)組織在國(guó)家不當(dāng)干預(yù)或者管制，通過與國(guó)家主體和企業(yè)主機(jī)之間進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)自我防御和保護(hù)。在國(guó)家相關(guān)部委和地方政府的大力支持下，作為我國(guó)首家私募股權(quán)基金協(xié)會(huì)—天津股權(quán)投資基金協(xié)會(huì)于 2007年9月成立，隨后相繼成立了北京股權(quán)投資基金協(xié)會(huì)、上海股權(quán)投資協(xié)會(huì)、湖南省股權(quán)投資協(xié)會(huì)等10家以上省級(jí)私募股權(quán)基金協(xié)會(huì)，為全國(guó)性私募股權(quán)基金協(xié)會(huì)的推出打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國(guó)家發(fā)展改革委提出我國(guó)私募股權(quán)基金行業(yè)將加強(qiáng)行業(yè)自律，加快成立全國(guó)性的行業(yè)協(xié)會(huì)。當(dāng)全國(guó)性的行業(yè)協(xié)會(huì)宣告成立，將實(shí)現(xiàn)中央與地方的順利對(duì)接，甚至更一步延伸到地級(jí)或發(fā)達(dá)縣級(jí)城市，形成全國(guó)性股權(quán)協(xié)會(huì)網(wǎng)絡(luò)。組建定位有力、使命遠(yuǎn)大、宗旨明確和職能清晰的全國(guó)性協(xié)會(huì)，對(duì)于加強(qiáng)行業(yè)自律，協(xié)助政府做好私募股權(quán)基金工作有著重要意義。因?yàn)楣P者認(rèn)為，私募股權(quán)基金行業(yè)協(xié)會(huì)在私募股權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管中有下面幾個(gè)優(yōu)勢(shì)：第一，負(fù)責(zé)與國(guó)家和行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員之間協(xié)調(diào)與溝通，通過行業(yè)協(xié)會(huì)渠道及時(shí)了解政府政策的變化情況及趨勢(shì)，建立良好的理性預(yù)期，使私募股權(quán)基金的發(fā)展方向符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo);第二，對(duì)私募股權(quán)基金相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)督行業(yè)內(nèi)會(huì)員持續(xù)具有相應(yīng)資格，加強(qiáng)行業(yè)從業(yè)人員的培訓(xùn)工作，提高從業(yè)人員素質(zhì)，并建立從業(yè)人員資質(zhì)認(rèn)證體系，保證從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì);第三，約束會(huì)員的行為制定股權(quán)投資基金的行業(yè)準(zhǔn)則和道德規(guī)范，以及日常的企業(yè)自律和行業(yè)自律監(jiān)督，避免行業(yè)內(nèi)部的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng);第四，建立私募股權(quán)基金信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，引入國(guó)際私募股權(quán)基金，解決民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)融資問題，促進(jìn)國(guó)內(nèi)私募股權(quán)基金走出國(guó)門，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，開拓國(guó)際資本市場(chǎng)。
注釋:
[1]龔鵬程：《論私募基金監(jiān)管制度的建構(gòu)》，《法學(xué)雜志》,2010年第9期，第73頁(yè)。
[2]張瑞彬：《海外私募股權(quán)基金監(jiān)管風(fēng)向的轉(zhuǎn)變及其啟示》，《證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》,2009年第8期，第19頁(yè)。
[3]一般投資者其出資不得低于100萬(wàn)美元，必備投資者根據(jù)外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定第 7條的要求其應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)以創(chuàng)業(yè)投資為主營(yíng)業(yè)務(wù);(二)在申請(qǐng)前三年其管理的資本累計(jì)不低于1億美元，且其中至少5000萬(wàn)美元已經(jīng)用于進(jìn)行創(chuàng)業(yè)投資。在必備投資者為中國(guó)投資者的情形下，本款業(yè)績(jī)要求為：在申請(qǐng)前三年其管理的資本累計(jì)不低于1億元人民幣，且其中至少5000萬(wàn)元人民幣已經(jīng)用于進(jìn)行創(chuàng)業(yè)投資);(三)擁有3名以上具有3年以上創(chuàng)業(yè)投資從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)管理人員;(四)如果某一投資者的關(guān)聯(lián)實(shí)體滿足上述條件，則該投資者可以申請(qǐng)成為必備投資者。本款所稱關(guān)聯(lián)實(shí)體是指該投資者控制的某一實(shí)體、或控制該投資者的某一實(shí)體、或與該投資者共同受控于某一實(shí)體的另一實(shí)體。本款所稱控制是指控制方擁有被控制方超過50%的表決權(quán);(五)必備投資者及其上述關(guān)聯(lián)實(shí)體均應(yīng)未被所在國(guó)司法機(jī)關(guān)和其他相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)禁止從事創(chuàng)業(yè)投資或投資咨詢業(yè)務(wù)或以欺詐等原因進(jìn)行處罰;(六)非法人制創(chuàng)投企業(yè)的必備投資者，對(duì)創(chuàng)投企業(yè)的認(rèn)繳出資及實(shí)際出資分別不低于投資者認(rèn)繳出資總額及實(shí)際出資總額的1%，且應(yīng)對(duì)創(chuàng)投企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任;公司制創(chuàng)投企業(yè)的必備投資者，對(duì)創(chuàng)投企業(yè)的認(rèn)繳出資及實(shí)際出資分別不低于投資者認(rèn)繳出資總額及實(shí)際出資總額的30%。
[4]根據(jù)信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法，合格投資者是指符合下列條件之一，能夠識(shí)別、判斷和承擔(dān)信托計(jì)劃相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的人：(一)投資一個(gè)信托計(jì)劃的最低金額不少于100萬(wàn)元人民幣的自然人、法人或者依法成立的其他組織;(二)個(gè)人或家庭金融資產(chǎn)總計(jì)在其認(rèn)購(gòu)時(shí)超過100萬(wàn)元人民幣，且能提供相關(guān)財(cái)產(chǎn)證明的自然人;(三)個(gè)人收入在最近3年內(nèi)每年收入超過20萬(wàn)元人民幣或者夫妻雙方合計(jì)收入在最近三年內(nèi)每年收入超過30萬(wàn)元人民幣，且能提供相關(guān)收入證明的自然人。
[5]華雷、李長(zhǎng)輝：《私募股權(quán)基金前沿問題—制度實(shí)踐》，北京：法律出版社，2009年版，第116頁(yè)。
[6]任熹真、孫遜：《我國(guó)私募股權(quán)基金發(fā)展中的問題與對(duì)策分析》，《中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)》,2010年第10期，第72頁(yè)。
[7]趙云飛：《私募基金在中國(guó)發(fā)展前景的研究》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2009年第2期第24頁(yè)。
[8]戴清：《我國(guó)私募基金監(jiān)管體制初探》，《湖南社會(huì)科學(xué)》,2010年第2期，第95頁(yè)。
[9]向靜、王蘇生、劉艷：《私募基金合法化之后的適度外部監(jiān)管制度構(gòu)建》，《證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》,2009年第2期，第13頁(yè)。
[10]龐躍華、曾令華：《私募股權(quán)基金監(jiān)管模式的國(guó)際比較及中國(guó)選擇》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐(雙月刊)》,2010年9月，第49頁(yè)。
[11]顏慧：《私募基金監(jiān)管：國(guó)際調(diào)整與我國(guó)的制度選擇》，《中國(guó)金融》,2009年第23期，第80頁(yè)。
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