論我國行政法規(guī)范解釋司法審查的反思與重

時間：2023-01-12 04:15:18 法學畢業(yè)論文我要投稿

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　　【摘要】對行政與司法職能特性的理論分析表明，在現(xiàn)代行政國家時代，要想既維護行政法治又保障行政效率，法院對待行政機關作出的法律解釋就應當保持一種“既審查、又尊重”的態(tài)度。據(jù)此，未來在修改我國《行政訴訟法》時，應當明確法院在法律解釋問題上的權威并確立一整套關于行政法規(guī)范解釋的司法審查標準。

論我國行政法規(guī)范解釋司法審查的反思與重

　　【關鍵詞】行政法規(guī)范解釋;司法審查;尊重

　　【正文】

　　一、引言：問題與分析視角

　　“解釋是任何規(guī)則適用的一個不可或缺少的步驟”。 [1]先哲加達默爾曾言：“法律不是擺在那兒供歷史性地理解，而是要通過被解釋變得具體地有效�！� [2]在行政國家時代，“法官是法律解釋職能的權威承擔者，法院在法律解釋中具有無可爭議的主導地位”這一西方法律傳統(tǒng)被顛覆，行政機關愈來愈多地承擔了法律、特別是規(guī)制法律(regulatory statutes)解釋的多數(shù)關鍵工作。 [3]不可否認，在司法審查中法院應如何對待行政機關作出的極具政策導向性的法律解釋已成為必須厘清的時代課題。

　　事實上，關于法律解釋的權威問題的核心觸及法院與行政機關的關系問題，也就是司法權與行政權的關系問題。具體而言，“法院是否應當接受任一行政機關的任何結論?如此一來，司法審查將變得毫無意義。但是，如果法院完全不遵從行政機關的結論，轉而重新處理每一個問題，那我們是否又失去了組建行政機關的意義呢?” [4]面對這一兩難問題，相較于其他分權制國家，美國表現(xiàn)出異常激烈的反應。這尤其體現(xiàn)為美國實務界和學界對1984年的“謝弗林訴自然資源保護委員會一案”(Chevron v. NRDC) [5]的追捧。“謝弗林案”代表了最高法院在劃分行政機關和法院的法律解釋權限問題上的主導性觀點。案中宣揚的“謝弗林兩步法”猶如一場風暴席卷美國司法界。在相對短暫的生命期間(1984-2004年)，謝弗林案已被7000多個案件引用，遠超其他處理同類問題的案件，并一躍成為美國行政法引用頻率最高的案件。 [6]與此相伴而生的則是一個異常的司法遵從規(guī)則，即法官是解釋法律的專家卻要遵從行政機關的法律解釋，而具有優(yōu)越的專業(yè)技術和責任感的行政機關的行政政策卻要接受法官的嚴格審查。學者指出，該異常規(guī)則根源于美國憲法中的分權設計，傳統(tǒng)的三權分立與制衡體制無法容納行政國涌現(xiàn)的“第四行政部門”。 [7]由此不難看出，法院與行政機關的關系問題是一個關涉部門權力分配與調(diào)整的憲政結構問題。其實，“它還是一個極具實踐意義的現(xiàn)實課題。對法院與行政機關關系的厘定不僅有助于測定行政國家實施行政管理任務的效率，還有助于保護公民個人權益以免受行政機關亂用職權、破壞公平之害”。 [8]

　　在現(xiàn)代行政國語境下，充斥于行政活動諸環(huán)節(jié)的法律解釋同樣困擾著我國司法機關。2004年最高人民法院為解決“審理行政案件適用法律規(guī)范的問題”而發(fā)布的《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》(以下簡稱《紀要》)即是明證�！都o要》雖然認識到了“行政審判實踐中，經(jīng)常涉及有關部門為指導法律執(zhí)行或者實施行政措施而作出的具體應用解釋和制定的其他規(guī)范性文件”這一現(xiàn)實，但不無遺憾的是，其仍然沿襲了《行政訴訟法》、《立法法》等相關法律的一貫作法，僅在“審判依據(jù)”層面進行整飭。與行政審判依據(jù)“三分法”(即“依據(jù)”法律、行政法規(guī)，“參照”規(guī)章，其他規(guī)范性文件無效力)規(guī)定相映成趣的是，國內(nèi)行政法學界普遍著力于法源效力研究并形成了一種罕受挑戰(zhàn)的“法源”分類學，即“行政立法”與“其他規(guī)范性文件”。學者研究表明，我國法院審判依據(jù)體系表現(xiàn)出的“攔腰截斷”方式雖有其歷史理性，但在此種方式基礎上形成的“法源”通說及約束力理論本身卻無法回應行政規(guī)則效力外部化這一現(xiàn)實問題。 [9]而時下“其他規(guī)范性文件”在我國司法實踐中實際上發(fā)揮著審判基準的事實也引發(fā)了學者對“依法行政被架空……法治國家陷入形骸化乃至空心化的境地”的擔憂。 [10]有鑒于此，本文擬揚棄傳統(tǒng)的“行為形式論”研究思路而取“行政過程論”視角重新審視我國行政與司法的關系，即在依循法律解釋基本原理檢視我國行政法規(guī)范解釋的司法審查制度的同時，立足于分權制衡、權利保障等憲政理念探尋我國法院對待行政法規(guī)范解釋的理想態(tài)度，以期藉此合理建構我國行政與司法的關系，進而加快行政法治的進程。

　　二、行政法規(guī)范解釋的理論界定

　　由于“傳統(tǒng)的法律解釋學建立在民法學的知識體系之上，其學術想象力主要來自市民社會的私人倫理”， [11]加之我國現(xiàn)行法律解釋體制呈現(xiàn)出諸多與法律解釋基本原理背反之處，所以有必要厘清以下三個問題展開本文的討論。

　　(一)對行政法規(guī)范解釋的界定

　　客觀而言，法律解釋是法律實施的必經(jīng)過程�！凹偃魶]有一些機構在具體問題上解釋法律并應用法律來解決問題，法律僅僅是一種意圖而已。” [12]法律解釋作為一種法律適用技術為司法與行政機關共享。據(jù)此，行政法規(guī)范解釋是指行政機關對行政法規(guī)范進行的說明與闡釋。借用有的學者對行政法規(guī)范解釋的描述，它包括“行政主體對法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件的含義、界限所作的說明;對法律概念、法律原則、規(guī)則、立法意圖所作的說明;對事實所作的說明等”。 [13]

　　行政法規(guī)范解釋具體的表現(xiàn)形式可歸為兩類：一是抽象解釋。面對紛繁復雜的行政事務，行政機關愈來愈倚賴具抽象解釋形式的行政規(guī)則來開展行政活動。正如學者所指出的那樣，“由于社會事項的復雜化與行政活動的高度專業(yè)化，行政機關藉由將法律具體化的行政基準去籌劃、規(guī)范相關行政事項或進一步規(guī)范法律欠缺或規(guī)范不夠完備的行政領域，毋寧已經(jīng)成為常態(tài)。” [14]其實，這是緣于對行政活動應保持高度一貫的和定式行為的要求。由于“制定法和其他政策決定從來也不可能提出一個文職官員將精確遵循的刻板計劃”，所以行政機構只有產(chǎn)生出一些規(guī)則和前例來保證這種一貫性。然而，當進入司法審查程序后，這些對普通公民而言代表著“具體的法律”(the law)的規(guī)則卻“常常是法院拒絕審理的問題，并且其中絕大多數(shù)也從來不會進入法庭審判”。 [15]顯然，這種時興的行動活動方式給傳統(tǒng)行政法治帶來了挑戰(zhàn)，法院應如何應對以在保障公民權益的同時周全行政活動的需要都是值得進一步探討的課題。此外需要指出的是，我國法律目前將立法主體依立法程序?qū)Ψ伤鞯某橄笠?guī)定納入法律解釋范疇做法是否恰當，值得商榷。 [16]二是具體解釋。行政實踐中隱藏著大量生動而豐富的具體解釋，卻往往被學者所忽略。例如，行政機關在作出行政行為時的理由說明，行政訴訟活動中行政機關作出的答辯意見或上級行政機關作出的相關“答復”等等。

　　(二)對法律解釋權的辨明

　　就歷史邏輯而言，把解釋法律作為一種歸諸于少數(shù)法定主體的權力，實際上反映了一種對法律解釋活動的壟斷或控制觀念。由于對法律的自由解釋容易導致法律理解和適用上的混亂進而削弱法律的權威，所以統(tǒng)治者往往對法律解釋活動采取戒備或控制的態(tài)度。 [17]而就法律解釋的本質(zhì)而言，“法律解釋乃是法適用之不可欠缺的前提，要得到妥當?shù)姆ㄟm用，必須有妥當?shù)姆山忉尅薄?/p>

　　學者指出，對法律適用中的法律解釋進行觀察的角度涉及到對其定性的問題，而定性問題又決定了對法律解釋的認識是否正確，認識的正確與否有可能影響到法律解釋的正確行使或操作。 [19]把法律適用中對法律的解釋確定為一種權力是形成我國多元解釋體制和一級司法解釋體制的深層次原因。根據(jù)1981年全國人民代表大會常務委員會發(fā)布的《關于加強法律解釋工作的決議》的規(guī)定，我國法律解釋由“全國人大常委會、最高法院、最高檢察院、國務院及其主管部門、省級人大常委會和省級政府主管部門”根據(jù)權限劃分規(guī)定進行分享。由此觀之，“在中國的制度設計上，法律解釋一般說來既非附屬于司法裁判權的一種活動，也非附屬于立法權或法律實施權的一種活動;它在法律上被單列為一種權力，一種通過解釋形成具有普遍法律效力的一般解釋性規(guī)定的權力，而在不同國家機關之間對這種權力的分配”。 [20]也就是說，我國行政法規(guī)范解釋與司法解釋的對象處于互不交疊的不同領域。這種法律解釋方面的“分權制”其實存在一個悖論，即我國現(xiàn)行立法將法律解釋作為一種權力資源進行分配的規(guī)定使得除了最高人民法院的其他法院無法享有在訴訟中解釋法律規(guī)范的權力，進而導致其無法審查行政法規(guī)范解釋的合法性。此外，還導致無法徹底消除行政法規(guī)范解釋向后的違法性。 [21]至此，如何協(xié)調(diào)各方權力關系、配置解釋權限以保證司法權已經(jīng)成為我國走向法治進程中必須解決的重大現(xiàn)實課題。

　　(三)對行政法規(guī)范解釋的定位

　　依循法理學的基本理論，1989年我國行政訴訟制度的確立似乎表明行政法規(guī)范解釋納入了司法審查的范圍，至少對法律適用過程中的具體解釋而言的確如此。暫且不論我國司法實踐中的實際做法如何，僅就《行政訴訟法》中的相關規(guī)定而言，行政法規(guī)范解釋顯然已經(jīng)隱沒于對行政行為的合法性審查當中。進一步言之，結合《行政訴訟法》第32條和《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》來看，行政法規(guī)范解釋被作為一種證據(jù)對待，僅對其進行合法性判斷。顯然，這樣的做法“導致法院對行政行為法律因素的審查大打折扣”。 [22]在現(xiàn)代，“行政行為應當不僅在形式上要具合法性，實質(zhì)上亦應合法……僅以外在的、形式上的合法與否，來區(qū)分一個行政行為之違法與不當，已經(jīng)落伍”。 [23]并且，時下行政訴訟中的“合法性審查原則”、“有限司法變更權”只代表了一種初步的、淺層次的審查行為，反映的只是對司法與行政關系的樸素看法和簡單觀點。 [24]筆者認為，與其對作為支撐行政行為合法性證據(jù)的行政法規(guī)范解釋進行合法與否的形式判斷或作為一種法源依據(jù)進行位階高低的效力判斷，倒不如在司法審查中直接以行政法規(guī)范解釋作為審查對象，并以此為結點來協(xié)調(diào)我國行政訴訟內(nèi)蘊含著的行政權與司法權這兩種國家權力間的緊張關系。需要指出的是，《紀要》已明確規(guī)定“人民法院可以在裁判理由中對具體應用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當進行評述”。但稍顯遺憾的是，《紀要》始終沒有擺脫“法源效力判斷”的窠臼，而且“有效、合理、適當”這樣籠統(tǒng)的標準能否有效指導法院的審判活動也不無疑問。

　　三、行政法規(guī)范解釋司法審查的基本立場

　　正如學者所指出的那樣，“經(jīng)驗從整體上告訴了我們有關不同的社會制度和經(jīng)濟制度之效率的大量情況，但是一個像現(xiàn)代社會這一復雜的秩序，既不可能作為一個整體加以設計，也不可能以那種不考慮其他諸部分而孤立地型構每一個部分的方式加以設計，而只能通過在整個進化的過程中持之一貫地遵循某些一般性原則的方式加以設計�！� [25]由此，對于蘊含著行政權與司法權這兩種國家權力間緊張關系的司法審查制度而言，確立法院對待行政法規(guī)范解釋的一般原則無疑是必要且可行的。

　　依照憲政與分權理論，立法權、執(zhí)行權以及司法權包含了所謂的和所理解的政府之全部，通過平衡這些權力中的任何一個和其他兩個權力，就可能制約和限制人性中趨向暴政的驅(qū)動力。 [26]同時，學者指出，“‘消極’的法官對政府其他部門的決定十分尊重，這是政治家的作法，而‘積極’的法官在不贊同這些決定時就宣布它們違憲，這是專制”，“對消極主義的可供選擇的其他辦法并不只是為法官的正義感所用的粗糙的積極主義，而是一種逐案進行的更為精細和區(qū)別對待的判決”。 [27]據(jù)此，筆者認為，立足于權力控制、權利保障等法治理念，法院應始終堅持對行政法規(guī)范解釋的審查立場;同時，囿于司法機關專業(yè)能力不足、行為被動等特質(zhì)，又應保持對行政法規(guī)范解釋的尊重姿態(tài)。

　　(一)堅守審查立場

　　盡管孟德斯鳩的分權理論早已把司法權從執(zhí)行權中分離出來，使得立法、執(zhí)行與司法三位一體，但我們?nèi)匀粺o法駁斥這樣一個事實，即就職能運作的內(nèi)容而言，行政與司法均是對法律的執(zhí)行。對此，學者凱爾森早已言明，“司法權和所謂‘執(zhí)行’權是不能用只有‘行政’權機關才‘執(zhí)行’規(guī)范的事實來加以劃分的。在這方面而論，這兩種職能實在是一樣的。一般法律由行政權和司法權同樣執(zhí)行;區(qū)別僅僅在于：在一種情況下，一般規(guī)范的執(zhí)行托付給法院;而在另一個種場合下，則托付給所謂‘執(zhí)行’或行政機關。由此可見，普通的三分法歸根結底是一個二分法，即立法和legis executio(立法的執(zhí)行)的基本區(qū)分。后一職能再被分為司法職能和行政職能�！� [28]不過，問題的癥結是，與行政具有同質(zhì)性的司法何以能且必須以審查者的姿態(tài)立足于權力體系之中呢?其實，這不過是現(xiàn)代分權制衡理念的應有之義。

　　權力的分立與制衡是各國憲政建設的重要技術。如果說分立理論是對權力行使的一種消極控制，那么制衡理論就是對權力行使實行的一套積極限制。歷史經(jīng)驗早已表明，以“政府的諸多職能可以而且應當是一對一的基礎上為特定結構所專有;立法職能只應當由立法機關行使，執(zhí)行職能應當由執(zhí)行部門行使，以及司法職能只能由法官行使”為中心原則的純粹權力分立學說實際上是一個口惠而實不至的學說。不過，“盡管不可能提出一種純粹權力分立學說所要求的徹底的職能分立(而如果可能，這也不可欲)，但這并不意味著，試圖把對履行特殊職能的首要或主導性關注分配給政府的這個而不是那個機構是不重要的�！� [29]正如美國憲法奠基人之一麥迪遜所言：“集所有權力，即立法、行政與司法于一身，不論是集中于一個人、一些人甚至許多人上，也不論是世襲的、自己任命的或是經(jīng)選任的，均可充分地斷定為虐政”。 [30]至此，司法審查的確立也就取決于這樣一種觀點，即制約平衡是防止權力不當行使所不可缺少的。 [31]

　　進一步言之，雖然法院確實僅僅履行著與行政者相同的規(guī)則適用的職能，但是，“對法律問題而言，司法機關是最后一道防線，所以它的解釋是最后的，最權威的……司法是法律上爭議最后的決定者……關于法律問題，司法機關獨有說最后一句話(Monopoly des letzten wortes)的權限，亦即作最后決定的權限，最后由其來宣示‘法’是什么。” [32]毋庸置疑，解釋是任何規(guī)則適用的一個不可缺少的步驟。警察、檢察官和文職官員在他們工作的每個階段也都在進行解釋。然而，這些解釋和法官解釋之間的差別在于，司法解釋具有權威性品質(zhì)，而其他官員的解釋，盡管通常被接受為有效解釋，原則上要服從司法審查。在合憲政府體制中不能忽視這種區(qū)別的重要性，因為如果我們還不準備讓行政者最后決定法律之含義的話，那么就必須保持一些對行政者的法律解釋的獨立制約。究根問底，司法最終性導源于其特有的職能品質(zhì)。

　　第一，司法注重對個體權益的維護。如果說行政的功能在于依法處理日常社會事務，面向當前和未來積極塑造社會，那么司法的功能或獨特性則在于以解決糾紛為途徑，保護分散的個體的權利和自由。因此，保護分散的個體的權利和自由，是司法有別于立法和行政的獨立的自身存在的價值和意義。 [33]正如英國自由主義大師哈耶克所言：“法官(引者注)所關注的并不是任何權力機構要求人們在一特定情勢中所采取的行動，而是私人有‘合法’理由(legitimate reasons)所預期的東西”。 [34]事實上，司法權的歷史演變進程也印證了這一判斷。② 詳言之，司法權的獨特性得以明確進而成為與立法和行政相并列的一種新的職能，歸功于孟德斯鳩創(chuàng)造性地提出“裁判權”，賦予了“執(zhí)行權”新職能。

　　第二，司法還致力于客觀秩序的維護。規(guī)則的穩(wěn)定性和可預測性是憲政的核心。相較于注重暫時且特定的目的的行政部門而言，司法機關所關注的則是對一種客觀秩序的維護。學者指出，“政府治理就是處理具體問題，亦即對特定的資源或手段進行調(diào)配以實現(xiàn)各種特定的目的。即使它的目的只是為了實施一系列給定的正當行為規(guī)則，它也必須維持一套法院、警察、監(jiān)獄等機構，并運用特定的資源或手段去實現(xiàn)特定的目的。但是一如前述，在較為廣泛的政府治理領域中，亦即在政府向公民提供各種各樣的其他服務的領域中，政府在運用它所掌控或支配的資源的時候也必須持續(xù)不斷地堆那些應予服務的特定目的作出選擇，而這樣的決策在很大程度上則必定是一個權宜的問題”。也就是說，政府此種集中關注特定的結果，必定會導致短視。此外，對特定結果的關注，還會導致特定利益群體之間或特定利益之間的沖突，而這種沖突也惟有通過一個權力機構的裁決(即支持一方或另一方的裁決)才能夠得到解決。 [35]相對地，法官以專門程序來確定事實，以一種權威性的方式宣布法律的法律適用程序則保證了其不為權宜的考慮因素所影響。

　　(二)保有尊重態(tài)度

　　“雖然法官必定擁有最后決定權，然而法官的最后判決卻不因此而是最佳的決定�！� [37]原因在于，法院往往缺乏解釋某一問題所必須的專業(yè)知識，這在涉及一個復雜的或高度專業(yè)性的規(guī)制法規(guī)時表現(xiàn)得尤為明顯。 [38]當然，行政機關所擁有的不可替代的專業(yè)判斷不是司法尊重的唯一理由，行政國家的時代背景所要求的司法的職能轉變也是關鍵因素之一。誠如學者所言：“分權所涉及的不僅僅是分權的問題，分權之后還有一個如何協(xié)調(diào)分立的權力以有效實現(xiàn)國家職能的問題�！� [39]在此，司法尊重不能簡單地理解為是對行政的屈從，毋寧是一種因應時勢的職能協(xié)調(diào)，其理由如下所述：

　　第一，尊重是司法活動的目標預設使然。法官身兼現(xiàn)狀維護和秩序改進的職責，這使得司法活動依賴行政判斷成為必要。具體而言，由于司法機關解決的是那些可能會破壞現(xiàn)行秩序的糾紛，且面對的可能是立法機關一無所知的特定事件，所以其所關注的是“一種只有通過不斷改變特定人的狀況的方式才能得到維護的動態(tài)秩序”。也就是說，法官持有“改進某個特定的行動秩序”這樣一個明確的目標。不過，正是因為此，“法官必須始終在一個給定的他所必須接受的規(guī)則系統(tǒng)內(nèi)活動”才能完成這一使命。這無疑表明法官的工作只能是在“社會對自身自發(fā)秩序賴以形成的各種情勢不斷進行調(diào)適的過程中展開”。 [40]同樣的表述是也就是說，“在面對政府的日常問題情況下，司法機關(引者注)必須作出當時的環(huán)境看來所要求的一些可行的妥協(xié)�！� [41]對此，歷史經(jīng)驗就是有力證明：由于行政積極職能的擴張，英美國家司法審查的主要功能已從側重保護私人權利轉向促進行政良好運作、在法治之下為公民個人和社會謀求更大的福祉;法院出于它們的立場日益要求的不僅解決特定爭議，還要求解決依理性原則常常不能解決的社會沖突問題。

　　第二，尊重是司法活動的行為邏輯使然。司法審判實踐表明，“有關法官能夠或應當毫無例外地以一種邏輯的方式從明確的前提中推導出他的判決的觀點，一直都是而且也必定是一種虛構”。 [43]如同學者所指出的那樣，司法中的所謂“解釋”就其本質(zhì)而言不是一個解釋問題，而是一個判斷問題。詳言之，“司法中的所謂‘解釋’，就其根本目的并不在于搞清楚文字的含義是什么，而在于判定什么樣的決定是比較好的，是社會可以接受的�！� [44]可見，法官在適用法律也就是解釋法律時不是簡單地遵守著既定的解釋規(guī)則，而是依著進入其主觀意義領域的諸多因素，例如利益權衡、個人情感、對自己所屬特定社會群體的認同等。作為社會中的行動者之一，法官與其他法律解釋的主體分享著社會中許多共同的東西，例如知識、傳統(tǒng)等。 [45]這就為法官尊重行政機關的法律解釋提供了可能。

　　事實上，司法的尊重姿態(tài)還導源于對政府內(nèi)聚力的考量。把分散的權力整合成一個可運作的政府需要政府各部門既有分立的責任，也有依賴的責任;既有自主的責任，也有互惠的責任。一個令人滿意的政府體制除了需要滿足“允許政府的工作在不同政府機關中‘清楚地劃分’”這一條件外，還須保證“政府獲得一定程度的穩(wěn)定和內(nèi)聚力”。 [46]現(xiàn)代行政更多的是一種對經(jīng)濟和社會生活的積極干預，其所具有的公共政策導向性進一步說明了司法尊重的必要。

　　四、行政法規(guī)范解釋司法審查的應對之策

　　不可否認，現(xiàn)代國家都在不同程度地實踐著孟氏的權力分立理論，只不過各國對其解釋和適用的方式有所不同。 [47]事實上，即便是在同一個國家不同的歷史階段，由于具體條件的變化，三權分立與制衡的具體狀況也會有所不同�？傮w上而言，在過去兩個世紀里，這種變化主要表現(xiàn)為，“三權交互作用的重心(或稱作焦點)，經(jīng)歷了一個由立法機關轉變?yōu)樾姓䴔C關的過程”。學者指出，立法機關或行政機關的這種突出地位，雖然是對均衡、平衡的一種挑戰(zhàn)，但又是以均勢、平衡的存在為前提的。 [48]那么，我國在權力核心變幻交替的歷史洪流中應如何保持一份從容呢?更確切地說，在立法對行政的監(jiān)管效用日漸式微的情境下，司法轉而成為控制行政的核心，那么，法院如何才能擔當起這一時代重任呢?尤其是我國正處于劇烈的社會轉型期，法院應保持何種審查姿態(tài)才能游刃于監(jiān)督行政與保障效率這兩個審查目標之間呢?對此，上文的學理分析已表明，“堅守審查立場、保有尊重姿態(tài)”是可取之策。具體就我國行政訴訟制度而言，還應進行如下兩個方面的變革：

　　首先，改革現(xiàn)行“多元”、“寡頭”法律解釋體制，賦予人民法院法律解釋權。對于我國現(xiàn)行“多元”法律解釋體制，學界早有責難。學者指出，“從理論上分析，多元的法律解釋體制不僅會嚴重損害法律統(tǒng)一適用的基礎，還會嚴重妨礙一個國家形成健全的司法功能”。對于部門領域內(nèi)的法律解釋權由該領域的主管部門集中壟斷的制度設計，③ 由于有悖于基本法理，更難逃詰問，“法律解釋與法律適用過程密切相關，從形成現(xiàn)代法治社會所要求的健全的司法功能出發(fā)，要求法院按照有關地方政府主管部門的解釋適用地方性法規(guī)是合理的嗎?” [49]因此，筆者認為，應從整體上賦予人民法院法律解釋權，從而確立法院在法律解釋問題上的權威。事實上，樹立法院的法律解釋權威并非僅是出于監(jiān)督行政的考量，還是基于促進立法與司法良性互動的考慮。如果說“現(xiàn)代中國法制改革的根本任務就是要使法律體系具有某種能夠‘以不變應萬變’的機制，從而實現(xiàn)偶然性的非隨機化，加強社會的規(guī)范預期、事實預期以及正當性預期”， [50]那么賦予以“個體權益保護、抽象秩序維護”為己任的司法機關法律解釋權就至關重要。原因在于，各個法律制度為了進行功能的選擇，都需要促進某種即便不相互沖突也彼此處于緊張狀態(tài)的目的：可預見性與靈活性、穩(wěn)定性與發(fā)展。在制定法國家，可預見性和穩(wěn)定性由諸法典的“成文法”予以保證，而靈活性發(fā)展則是由緩解僵硬規(guī)范的一般條款從內(nèi)部保證;并由解釋從外部保證。 [51]我國司法實踐中就有通過法院的獨立解釋實現(xiàn)司法與立法良性互動的典型例證。例如，國務院新近在《工傷保險條例》修改決定中將“火車事故傷害”一并納入到工傷認定范圍之內(nèi)，這一做法就很難說不與類似“張萍訴南京市勞動和社會保障局工傷行政確認案” [52]等司法個案的推動有關。案中勞動和社會保障行政部門均以“火車不是機動車”為由，認定職工上下班途中遭遇火車事故傷害為非因工負傷，而法院并未受此影響轉而作出相反的解釋，支持了原告的訴訟請求。

　　其次，建立人民法院對行政法規(guī)范解釋的審查標準。如果將法官的作用局限于“找到這個正確的法律條款，把條款與事實聯(lián)系起來，并對從法律條款與事實的結合中會自動產(chǎn)生的解決辦法賦予法律意義”， [53]那么要求法院做出對行政法規(guī)范解釋尊重與否的判斷就不可能了。原因在于，“法官在以這種解釋而不是另一種解釋來確定‘更高的’決定與‘從屬性’決定之間的關系時，他的裁量權確實非常大”，而傳統(tǒng)的三段論式的行為方式顯然無法成功地運作司法這一“半邏輯的”程序。 [54]不可否認，在中國，“嚴格適用法律”仍影響著法院的審判活動。但客觀而言，與之相對的“立法性司法”的圖式也同樣存在。 [55]事實上，我國為建立一個現(xiàn)代法制體系而制定了大量法律規(guī)則，并為適應轉型期的社會變化需求而要求現(xiàn)行法律保有足夠的彈性的現(xiàn)實情態(tài)，客觀上為創(chuàng)造性司法活動保留了一個相當廣闊的空間。 [56]為此，有必要在未來《行政訴訟法》修改時建立一套可操作性的審查標準，以規(guī)范司法裁量的行使，進而將法院對行政法規(guī)范的審查落到實處。

　　五、結語

　　誠如哈耶克所言：“一幅可能無法完全實現(xiàn)的社會理想圖景，或者一種應予實現(xiàn)的整體秩序的指導性觀念，無論如何都不只是任何理性政策所不可或缺的先決條件，而且也是科學能夠為解決實際政策問題所做的主要貢獻。” [57]本文著力于探尋法院對待行政法規(guī)范解釋的理想態(tài)度，希冀藉此能為決策者提供一個有益的方向性指導，進而助推我國行政與司法的良性發(fā)展。具體而言，我國法院對行政法規(guī)范解釋應當始終堅持“審查”這一基本立場，但與此同時，又不應排除“尊重”的可能。研究表明，行政與司法良性互動的最終實現(xiàn)還要求改革現(xiàn)行的法律解釋體制和建立一套針對行政法規(guī)范解釋的司法審查標準。當然，一套行之有效的審查標準建立還有賴學者通過縷析實踐個案進而提煉其中的經(jīng)驗始能得之。因為事實已表明，要想從一般性政治理論中推導出具體且明確的解決具體問題的辦法是不可能的，對個別問題采行一種實用主義的方式而不是試圖作大范圍的概括也許更有成果。 [58]因此，就本文所關注的主題而言，未來我們應當更加注重對司法實踐個案的整理，并在基礎之上為《行政訴訟法》的修改提供有益的建議。

　　【注釋】[1][15][26][29][31][36][39][41][46][54][58][英]M.J.C.維爾。憲政與分權[M].蘇力譯，北京：生活?讀書?新知三聯(lián)書店，1997.313.304、124.279、314.147.314.404.273.德伯雷語，245.305.7.

　　[2] Gadamer， Hans-Georg： Truth and Method， New York： Cross Roads， 2d. reved.， 1984. p. 275，轉引自鄭戈。法律解釋的社會構造[A].梁治平編。法律解釋問題[C]，北京：法律出版社，1998.

　　[3] 參見李洪雷。規(guī)制國家中對行政解釋的司法審查 [A]，傅蔚岡、宋華琳。規(guī)制研究——轉型時期的社會性規(guī)制與法》(第1輯)[C]，上海：格致出版社，2008.

　　[4] [8] [美]斯蒂芬?G?布雷耶、理查德?B?斯圖爾特等。行政法——難點與案例(第五版)(影印本)[M].北京：中信出版社，2003.227.227-228.

　　[5] Chevron U.S.A.Inc. v. National Resources Defense Concuil， Inc.，467 U.S. 837(1984)。

　　[6] Thomas W. Merrill， The Story of Chevron： The Making of an Accidental Landmark.Edited by Peter L. Strauss， Administrative Law Stories，F(xiàn)oundation Press(2006)， p399.

　　[7] Robert C. Dolehide： A Comparative “Hard Look” at Chevron： What the United Kindom and Australia Reveal about American Administrative Law，88 Tex. L. Rev.1381(2010)。

　　[9] 參見沈巋。解析行政規(guī)則對司法的約束力——以行政訴訟為論域[A].應松年、馬懷德。當代中國行政法的源流(王名揚教授九十華誕賀壽文集)[C].北京：中國法制出版社。2006年。

　　[10] 宋華琳。論行政規(guī)則對司法的規(guī)范效應——以技術標準為中心的初步觀察[J].中國法學，2006，(6)。

　　[11] 王旭。面向行政國時代的法律解釋學——簡評孫斯坦《權利革命之后：重塑規(guī)制國家》[J].中國政法大學學報，2009，(1)。

　　[12] [美]麥克斯?J?斯基德摩、馬歇爾?卡里普。美國政府簡介[M].張帆、林琳譯。北京：中國經(jīng)濟出版社，1998.286.

　　[13][22] 高秦偉。行政法規(guī)范解釋論[M].北京：中國人民大學出版社，2008.31.232.

　　[14] 王志強。論裁量基準的司法審查[A].臺北：東吳大學法學院法律系2005年碩士論文。22.

　　[16][24]參見楊偉東著：《行政行為司法審查強度研究——行政審判權縱向范圍分析》，中國人民大學出版社2003年版，第213頁;191.

　　[17][20] 參見張志銘。法律解釋操作分析[M].北京：中國政法大學出版社，1999.25.220.

　　[18] 王澤鑒。民法事例研習?基礎理論[M].轉引自梁慧星。民法解釋學(第三版)[M].北京：法律出版社，2009.196.

　　[19] 董皞。論法律適用中的法律解釋權[J].法商研究，1998，(6)。

　　[21] 參見李漢一。論我國的行政解釋[A].中國政法大學2009屆碩士學位論文。34.

　　[23] 陳新民。中國行政法學原理[M].北京：中國政法大學出版社，2002.285-286.315.