公務(wù)法人問題研究

【摘要】
本文通過對一起學(xué)生訴學(xué)校要求頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的行政案例,提出了我國行政訴訟實踐中出現(xiàn)的一個新,即國家設(shè)立的公立學(xué)校等事業(yè)單位能否成為行政訴訟被告,對于這類履行一定公務(wù)職能的機構(gòu)應(yīng)如何定位。大陸法系國家公務(wù)法人的概念對我們有一定借鑒意義。作者認為,應(yīng)當(dāng)將履行公共管理職能的事業(yè)單位、團體定位于公務(wù)法人,公務(wù)法人與其使用者之間的關(guān)系不止單純的民事關(guān)系一種,還包括行政關(guān)系。公務(wù)法人制定內(nèi)部規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵守法律保留和法律優(yōu)先原則,不得與法律法規(guī)相抵觸。公務(wù)法人與利用者、使用者發(fā)生行政糾紛后,應(yīng)通過行政訴訟途徑解決。
【關(guān)鍵詞】學(xué)校；公務(wù)法人；行政訴訟；事業(yè)單位；社會團體
一、案例及問題
某大學(xué)二年級學(xué)生田某因在一次中攜帶記有公式的字條而被監(jiān)考老師停止考試，后學(xué)校教務(wù)處以考試作弊為由，依據(jù)學(xué)校關(guān)于嚴格考試紀(jì)律的文件對田某作出退學(xué)處理。但該退學(xué)處理決定并未得到實際執(zhí)行。在此后的兩年中，田某以一名正常學(xué)生的身份繼續(xù)使用學(xué)校各項設(shè)施，包括校、圖書館、教室，繼續(xù)享受學(xué)校補助金，也交納了學(xué)費，修完了所有學(xué)分并參加了實習(xí)和畢業(yè)設(shè)計。臨近畢業(yè)時，學(xué)校以此前對田某已作退學(xué)處理，故已喪失學(xué)籍為由，拒不發(fā)放畢業(yè)證、學(xué)位證、派遣證等。田某認為學(xué)校拒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的行為侵犯了其合法權(quán)益，向法院提起訴訟，請求法院判令學(xué)校發(fā)放畢業(yè)證、學(xué)位證等。法院經(jīng)審理，認為學(xué)校拒絕頒發(fā)畢業(yè)證的行為缺乏法律依據(jù)，判令學(xué)校在一個月內(nèi)向田某頒發(fā)畢業(yè)證，在兩個月內(nèi)組織學(xué)位委員會討論學(xué)位問題。本案提出的核心問題是：
1．學(xué)校的性質(zhì)及法律地位是什么？
2．學(xué)校等事業(yè)單位與成員或利用者的關(guān)系屬何種法律關(guān)系？
3．事業(yè)單位制定的內(nèi)部規(guī)則的效力如何？
4．事業(yè)單位與利用者之間關(guān)系的監(jiān)督與救濟途徑有哪些？
二、學(xué)校的性質(zhì)及公務(wù)法人
在我國，關(guān)于學(xué)校的性質(zhì)問題，界和實務(wù)界的認識比較一致，都將其定位于事業(yè)單位，[1]這種定位的依據(jù)是《民法通則》。該法將法人分為法人、機關(guān)、事業(yè)法人和社團法人，劃分企業(yè)法人與機關(guān)、事業(yè)法人的一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是是否營利，凡是以營利為目的設(shè)立的均為企業(yè)法人，而不以營利為目的設(shè)立的組織為機關(guān)、事業(yè)、社團法人。1995年頒布的《中華人民共和國法》第25條明確規(guī)定，國家舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)，國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)。機關(guān)、事業(yè)、社團法人不得營利的原因在于，多數(shù)行政、事業(yè)法人的經(jīng)費來源于國家或社會，有確定的用途即為社會公共利益服務(wù)，也無需納稅。區(qū)分企業(yè)法人與機關(guān)事業(yè)法人的另一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是設(shè)立的依據(jù)。企業(yè)法人是依照民事法、商事法律設(shè)立的，如公司法、合伙法、企業(yè)法。而設(shè)立機關(guān)事業(yè)社團法人的依據(jù)是組織法和行政法律規(guī)范。如學(xué)校的設(shè)立必須依照教育法、事業(yè)單位登記管理暫行條例進行。
作為事業(yè)單位，學(xué)校的法律地位比較特殊。一方面，學(xué)校像其他民事主體一樣，享有普通的民事權(quán)利，也承擔(dān)一般的民事責(zé)任。如《高等教育法》規(guī)定，高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格，在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。學(xué)校從事民事活動時，如采購辦公用品、建筑校舍、出租場地等，與其他企業(yè)、機關(guān)、社團法人并無區(qū)別。另一方面，學(xué)校與學(xué)生、教職員工之間的關(guān)系既有民事法律關(guān)系，又存在民事法律關(guān)系以外的其他關(guān)系。如學(xué)校對未成年學(xué)生負有保護義務(wù)，對于在校的未成年人，學(xué)校應(yīng)承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任。[2]但學(xué)校與學(xué)生之間的教育與受教育關(guān)系則顯然不是一般的民事關(guān)系。因為如果將學(xué)校與學(xué)生之間的教育關(guān)系視為普通民事關(guān)系，則無法解釋為什么學(xué)校對學(xué)生享有特殊的管理權(quán)限，如紀(jì)律處分，頒布學(xué)歷學(xué)位證書，制定校紀(jì)校規(guī)。因此，學(xué)校作為事業(yè)單位，既享有一般民事主體的法律地位，又有區(qū)別于民事主體而近似行政主體的法律地位。
為了更清楚地了解學(xué)校的性質(zhì)及特殊法律地位，我們不妨對學(xué)校進行一些橫向比較。在法國、德國等大陸法系國家，學(xué)校通常分為國立(公立)及私立兩種。國立學(xué)校屬于公營造物或公共公益機構(gòu)的一種。所謂公營造物，按照德國行政法之父奧托

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