淺談部門預(yù)算管理中存在的問題及建議
【摘要】實(shí)施部門預(yù)算制度已經(jīng)成為我國(guó)財(cái)政管理改革的一項(xiàng)重要措施，隨著預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算管理取得了較為顯著的成績(jī)，但也存在著一些問題，本文針對(duì)當(dāng)前部門預(yù)算管理中存在的一些需要解決的問題，提出了相應(yīng)的改善部門預(yù)算管理的建議和措施。
【關(guān)鍵詞】問題;部門預(yù)算;建議
部門預(yù)算是指由基層預(yù)算單位編制，經(jīng)逐級(jí)上報(bào)、審核、匯總，提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。部門預(yù)算的科學(xué)編制，大大提高了部門參與程度，通過財(cái)政、政府、人大各個(gè)環(huán)節(jié)審核后的預(yù)算結(jié)果，能夠更加切合量財(cái)辦事的預(yù)算原則，有利于財(cái)政的管理和監(jiān)督。部門預(yù)算管理隨著預(yù)算改革的不斷深入，取得了較為顯著的成績(jī)，但也存在著一些弊端。
一、部門預(yù)算管理的弊端
(一)社會(huì)公開度不夠，單位較多考慮既得利益。部門預(yù)算在編制時(shí)，有些單位有些項(xiàng)目的預(yù)算明顯過高，預(yù)算編制單位不是依據(jù)下個(gè)年度要干什么事，需要多少資金，也不是想怎樣使財(cái)政資金發(fā)揮更大社會(huì)效應(yīng)而去編制部門預(yù)算，而是在自己的既得利益上，在上年撥款的基數(shù)上本年有所增長(zhǎng)，單純的認(rèn)為財(cái)政資金不要白不要，編制時(shí)未進(jìn)行公開。在部門預(yù)算編制時(shí)，有的單位采取化整為零的辦法，多項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)，擴(kuò)大預(yù)算支出;有的單位預(yù)算外收入較多，為保證收支平衡，增加較多臨時(shí)工或隱瞞部分收入等，均影響部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。
(二)預(yù)算編制不完整，集中采購(gòu)管理不到位。許多單位普遍存在著預(yù)算編制數(shù)和實(shí)際發(fā)生數(shù)有較大差異的問題。其原因主要是各基層單位的預(yù)算收入是根據(jù)業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)計(jì)劃，同時(shí)考慮下年度的各種不可預(yù)測(cè)的因素來(lái)測(cè)算;預(yù)算支出是根據(jù)現(xiàn)有的政策和規(guī)定以及物價(jià)上漲等因素測(cè)算。如人員支出是按上年在冊(cè)在編人數(shù)來(lái)核定，未考慮單位職工增減變動(dòng)的影響。按照規(guī)定各單位要將其全部收支和各項(xiàng)結(jié)余納入預(yù)算。但有些單位未將國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、上級(jí)補(bǔ)助資金納入部門預(yù)算中;有些單位部門預(yù)算支出缺乏依據(jù)、缺乏績(jī)效考核指標(biāo)等導(dǎo)致部門預(yù)算編制內(nèi)容不完整，降低了部門預(yù)算的權(quán)威性。
集中采購(gòu)管理不到位。首先編制采購(gòu)預(yù)算有難度。上級(jí)機(jī)關(guān)不完全清楚下級(jí)機(jī)關(guān)的真實(shí)需求，在確定采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)會(huì)因多種原因?qū)е骂A(yù)算重復(fù)或遺漏。其次預(yù)算批復(fù)與實(shí)際采購(gòu)時(shí)有脫節(jié)。由于預(yù)算批復(fù)與實(shí)際采購(gòu)存在時(shí)間差，實(shí)際工作中可能會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)行為與部門預(yù)算要求不相符。再是實(shí)現(xiàn)采購(gòu)手續(xù)繁瑣。從下一級(jí)單位決定采購(gòu)到實(shí)現(xiàn)采購(gòu)，需逐層上報(bào)，必然導(dǎo)致手續(xù)較多、購(gòu)置時(shí)間太長(zhǎng)的結(jié)果，影響基層單位業(yè)務(wù)開展。
(三)編制時(shí)間彈性不足，隨意性較大。以淮南市2013年市本級(jí)部門預(yù)算時(shí)間安排為例：6月下旬啟動(dòng)，下達(dá)部門預(yù)算編制通知及相關(guān)工作表格。7月下旬，財(cái)政部門完成預(yù)算軟件更新維護(hù)工作。8月下旬下發(fā)部門預(yù)算軟件。7至8月，各預(yù)算單位在去年的基礎(chǔ)上更新本部門基礎(chǔ)信息庫(kù)，按照項(xiàng)目編制原則，結(jié)合13年工作任務(wù)編制項(xiàng)目預(yù)算，建立單位版的項(xiàng)目庫(kù)，連同項(xiàng)目申報(bào)材料及有關(guān)說明一并報(bào)送財(cái)政局對(duì)口業(yè)務(wù)科室進(jìn)行初審，之后，根據(jù)初審意見編制項(xiàng)目預(yù)算。這中間只有四個(gè)月的時(shí)間，在這么短的時(shí)間內(nèi)，基層單位的預(yù)算往往是在財(cái)政撥款的基礎(chǔ)上，依據(jù)上年度的情況，在未成立專家及下級(jí)使用預(yù)算的部門負(fù)責(zé)人組成的預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)小組，未廣泛征求意見，未考慮長(zhǎng)期發(fā)展的規(guī)劃，未對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行預(yù)測(cè)，未經(jīng)充分論證，領(lǐng)導(dǎo)自行決定了單位預(yù)算，隨意性較大。
(四)績(jī)效考核缺乏科學(xué)性，部門決算管理不完善。部門預(yù)算尚未建立起有效的.績(jī)效考評(píng)、追蹤問效機(jī)制，特別是項(xiàng)目支出預(yù)算，有些單位項(xiàng)目缺乏可比性、可行性論證，無(wú)法按輕重緩急安排相應(yīng)資金;有些單位根本就無(wú)績(jī)效考核指標(biāo)，即使有也僅僅限于對(duì)資金使用是否合理、額度是否超支等方面實(shí)施過程及結(jié)果的考核，至于項(xiàng)目成效如何卻無(wú)人關(guān)注。各部門存在著重收入輕支出，重預(yù)算輕決算，爭(zhēng)著多上項(xiàng)目多要錢的現(xiàn)象，降低了資金的使用效率。
部門決算在實(shí)際工作中出現(xiàn)了對(duì)決算不夠重視、瞞報(bào)預(yù)算收入、截留應(yīng)下?lián)艿念A(yù)算資金、隱匿預(yù)算結(jié)余等問題，使得決算分析與說明形同虛設(shè)、流于形式，無(wú)法起到監(jiān)督和監(jiān)管作用。
二、加強(qiáng)部門預(yù)算管理的建議和措施
(一)探索績(jī)效預(yù)算管理模式，建立追蹤問效機(jī)制。積極探索績(jī)效預(yù)算管理模式，結(jié)合定員、定額標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化部門預(yù)算，制訂績(jī)效指標(biāo)，將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為以后年度安排立項(xiàng)的參考，將績(jī)效管理貫穿整個(gè)部門預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的始終。調(diào)整績(jī)效考評(píng)主體，將績(jī)效考評(píng)主體由部門調(diào)整為社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，制定能反映項(xiàng)目自身取得效益的定性和定量指標(biāo)，逐步建立起績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系和追蹤問效機(jī)制，促使各預(yù)算單位真正重視資金的使用效益。
(二)深化財(cái)政改革，完善參與式預(yù)算管理。2011年起淮南市推行了“參與式預(yù)算”改革，在涉及民生和公益性等方面的項(xiàng)目，引入專家評(píng)審機(jī)制，召開人大代表、政協(xié)委員、網(wǎng)民代表等預(yù)算咨詢會(huì)議，廣泛征求意見，推行項(xiàng)目預(yù)算公開評(píng)審，全員參與式預(yù)算管理，并將評(píng)審意見作為審核部門項(xiàng)目預(yù)算的重要依據(jù)，進(jìn)一步提高了部門預(yù)算編制的科學(xué)性、公開性。筆者認(rèn)為淮南市這種讓全民參與到預(yù)算管理中來(lái)的辦法，雖然仍存在不盡人意的地方，但也不失為一種行之有效的部門預(yù)算管理辦法。
(三)提高配置效率，完善采購(gòu)預(yù)算。完善政府采購(gòu)預(yù)算編制：一是由基層機(jī)構(gòu)納入預(yù)算，在充分溝通的基礎(chǔ)上逐級(jí)下達(dá)安排采購(gòu)資金;二是全部由上級(jí)機(jī)構(gòu)納入預(yù)算。預(yù)算前上報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，采購(gòu)?fù)瓿珊笕坎捎脛潛芊绞降竭_(dá)基層機(jī)構(gòu);三是因特殊情況需要緊急采購(gòu)的，經(jīng)批準(zhǔn)可先動(dòng)支預(yù)備費(fèi)，采取就地采購(gòu)或委托采購(gòu)辦法;四是建立預(yù)算論證制度。組織相關(guān)人員對(duì)下一年的項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、可行性、資金需求、預(yù)期效果等方面進(jìn)行科學(xué)論證，區(qū)別輕重緩急，滿足業(yè)務(wù)開展之需。
(四)組建部門預(yù)算編制團(tuán)隊(duì)，細(xì)化部門預(yù)算編制工作。部門預(yù)算編制前，建立預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，抽調(diào)單位各部門人員共同參與，做好財(cái)產(chǎn)清查、支出情況、異常需求分析等工作，摸清“家底”為正式編制年度預(yù)算做好準(zhǔn)備。編制下年度部門預(yù)算時(shí)，首先對(duì)本年度的部門預(yù)算結(jié)果采取績(jī)效評(píng)價(jià)的方法進(jìn)行總結(jié)分析，將其預(yù)算執(zhí)行情況和下年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，預(yù)測(cè)下年度的收支狀況來(lái)完成。部門預(yù)算的編制，要全面體現(xiàn)該部門的年度收支狀況。收入方面要按照收入類別逐項(xiàng)核定，具體到單位和項(xiàng)目;支出方面要按照支出類別、支出項(xiàng)目的輕重緩急安排經(jīng)費(fèi);對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出要建立專門的連續(xù)性的預(yù)算計(jì)劃。
(五)樹立法制觀念，建立健全預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制。在依法治國(guó)的壞境下，部門預(yù)算管理更要樹立法制觀念，加強(qiáng)預(yù)算管理監(jiān)督制度的建立健全。人大財(cái)經(jīng)工委要提前介入，及時(shí)了解政府預(yù)算收支計(jì)劃和各部門對(duì)預(yù)算安排的主要情況。人大的預(yù)算審查要做深做細(xì)，避免會(huì)哭的孩子有奶吃的現(xiàn)象發(fā)生，審查中要有人大代表全程參與(淮南市2015年市本級(jí)部門預(yù)算初步審查中就做到了此點(diǎn))，努力做到由程序性審查逐步變?yōu)閷?shí)質(zhì)性審查，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收收入和預(yù)算外資金管理的監(jiān)管。建立重要財(cái)經(jīng)情況報(bào)告?zhèn)浒钢贫�，建立重大支出行為的審查批�?zhǔn)制度，落實(shí)對(duì)預(yù)算違法行為的法律制裁，建立健全預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制。
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