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國外環(huán)境稅收制度的功能研究
摘要 開征環(huán)境稅是運用市場經(jīng)濟手段解決環(huán)境問題的方式之一。發(fā)達國家在推行環(huán)境稅制度方面已先行一步，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。開征環(huán)境稅不僅能增加國家的財政收入，為環(huán)境保護提供資金支持，同時，還能發(fā)揮持續(xù)刺激功能，激勵生產(chǎn)者以環(huán)保的方式開展生產(chǎn)并不斷進行技術(shù)革新。與直接管制的手段相比較，環(huán)境稅收制度還有見效快、費用低等優(yōu)點。在我國推行環(huán)境稅收制度的過程中，應(yīng)解決好環(huán)境稅與其他已開征稅種、環(huán)境稅與相關(guān)收費制度的協(xié)調(diào)問題，搭建好環(huán)境稅收工作平臺。關(guān)鍵詞 環(huán)境稅；刺激功能；國外稅收制度
人類進入20世紀30年代，在全球范圍內(nèi)爆發(fā)了馬斯河谷事件、多諾拉煙霧事件等嚴重的公害事件。這些事件的爆發(fā)引起了世界各國的普遍關(guān)注，人們開始意識到環(huán)境問題日益突出。在促進經(jīng)濟增長、實現(xiàn)工業(yè)化的同時，必須減輕環(huán)境污染，促進可持續(xù)發(fā)展，這已成為世界各國的共識。發(fā)達國家在環(huán)境保護方面先行一步，開始使用市場經(jīng)濟手段來保護環(huán)境。開征環(huán)境稅就是其中一種典型的市場經(jīng)濟手段，在許多國家已被使用并取得了積極的效果。
所謂環(huán)境稅，又稱生態(tài)稅、環(huán)境保護稅，廣義上是指對于投資于防止污染或環(huán)境保護的納稅人給予的稅收減免，或?qū)ξ廴拘袠I(yè)和污染物的使用所征收的稅。狹義的環(huán)境稅是指針對某種在使用或釋放時會對環(huán)境造成特定負面影響的單位物質(zhì)所征收的稅。
一、國外推行環(huán)境稅制度的實踐
經(jīng)濟發(fā)達國家歷來對環(huán)境問題十分重視，尤其是OECD成員國，早在20世紀70年代就開始構(gòu)建環(huán)境稅收制度。一直發(fā)展到今天，通過稅收政策來實現(xiàn)保護環(huán)境目的的國家越來越多。如1972年英國率先開征了二氧化碳稅，美國、德國、法國先后開征了硫稅，德國還對礦物油料加征生態(tài)稅。挪威開征了飲料容器稅，法國、澳大利亞等國在輪胎的生產(chǎn)或銷售環(huán)節(jié)征收舊輪胎稅，意大利對生物降解能力小于60％的塑料袋征稅。美國、德國、日本、荷蘭等國還開征了噪聲稅。概括起來看，這些國家在推行環(huán)境稅制度的實踐中呈現(xiàn)出下列特點：
1、開征稅種多，課征范圍廣。從理論上分析，環(huán)境稅所包含的稅種數(shù)量眾多。鑒于環(huán)境系統(tǒng)的生態(tài)性和復(fù)雜性，為保護環(huán)境而開征的環(huán)境稅不是一兩個簡單的獨立稅種，而是由多個稅種所組成的一個稅種的集合。狹義的環(huán)境稅僅指排污稅，即向排污的主體按排放污染物的種類、數(shù)量、濃度征收，如二氧化碳稅、二氧化硫稅、垃圾稅等。而廣義的環(huán)境稅還應(yīng)包括資源稅和能源消費稅。資源稅對開采和利用自然資源的主體征收，包括礦產(chǎn)開采稅、森林開采稅以及水資源稅等。能源消費稅主要包括燃油稅以及一些國家針對煤、電力產(chǎn)品征收的消費稅。
從各國推行環(huán)境稅收制度的實踐來看，一些國家往往以資源稅為主，同時開征多稅種。如荷蘭，同時開征的環(huán)境稅稅種有燃料稅、噪聲稅、垃圾稅、水污染稅、土壤保護稅、地下水稅、超額糞便稅、汽車特別稅、石油產(chǎn)品稅和消費稅等。再比如挪威，其環(huán)境稅稅種包括二氧化碳稅、二氧化硫稅、潤滑油稅、能源稅、汽油稅、柴油稅、機動車相關(guān)稅、飛機升降噪聲稅等。
2、環(huán)境稅在各國稅收體系中的地位越來越重要。從環(huán)境稅收入在各國總稅收收入中所占的比例來看，2001年，荷蘭所征收的環(huán)境稅收入約占全年稅收總收入的9％，在希臘，這個比例是13％左右，在韓國這個比例也超過了12％。2001年，OECD的20個成員國的環(huán)境稅收收入占稅收總收入的平均比例達到了約7％。而且這個比例還在逐年上升。這一現(xiàn)象反映出環(huán)境稅收入在增加國家財政收入、促進環(huán)保事業(yè)方面確實起到了重要的作用。同時，也反映出各國對環(huán)境稅這一稅種的重視�？梢灶A(yù)見，隨著環(huán)境問題嚴峻性的不斷凸顯，這種重要作用和關(guān)注度必將進一步加強和提高。
3、注重在推行環(huán)境稅收制度的同時堅持稅收中性原則。稅收中性原則是在自由市場經(jīng)濟條件下發(fā)展起來的稅法的一項基本原則，它是指國家征稅使社會所付出的代價應(yīng)以征稅數(shù)額為限，不要因此增加社會的額外負擔(dān)，以免干擾和扭曲市場經(jīng)濟的有效運行。具體來看，它要求國家征稅使社會所付出的代價以稅款為限，盡可能不給納稅人或社會帶來其他的額外損失或負擔(dān)。同時，國家征稅應(yīng)避免對市場經(jīng)濟正常運行的干擾，不能影響市場對經(jīng)濟運行的自發(fā)引導(dǎo)作用，特別是不能使稅收超越市場機制而成為資源配置的決定性因素。在推行環(huán)境稅的過程中，稅收中性原則要求以補償或補貼等形式、或者以減少其他類型的稅收的方式使納稅人獲得與其所支付的環(huán)境稅等值的款項。
在大多數(shù)國家，稅負的水平已經(jīng)相當(dāng)高。在這種情況下，要開征任何一個新的稅種都會遭遇到政治上和社會上的阻力。為了使環(huán)境稅克服這些阻力，許多國家都在推行環(huán)境稅的同時堅持稅收中性原則。具體的做法有這樣幾種：一是將環(huán)境稅稅款直接返還給納稅人。例如，直接將稅款退回給納稅人用于治理污染或鼓勵其向環(huán)保領(lǐng)域投資；挪威將征收二氧化碳稅收取的稅款通過降低企業(yè)繳納的社會保險稅金額，資助企業(yè)進行污染治理或安裝防治污染設(shè)施等方式返還給企業(yè)。二是減少其他稅收。例如，降低所得稅、資本稅、消費稅的稅率等方式。1996年荷蘭在推行能源稅時，政府通過改革個人收入稅，如降低針對第一收入等級的稅率，提高免稅額度，提高對老年人扣稅的標準等方式，將稅收收入返還給納稅的家庭。三是將環(huán)境稅稅款返還到其他相關(guān)領(lǐng)域。例如，將來源于垃圾稅的稅款返還到垃圾處理領(lǐng)域。
二、國外環(huán)境稅收制度的功能分析
環(huán)境稅收制度在西方國家實施后，在減少污染、保護環(huán)境、推動環(huán)保技術(shù)革新等方面已取得積極進展，顯示出這項制度強大的生命力與活力。環(huán)境稅收制度的功能概括起來，主要有以下幾個方面：
1、環(huán)境稅能增加國家的財政收入，該收入可用于改善環(huán)境�；蛘哂糜诮档蛯趧�、資本和儲蓄的征稅。在環(huán)境政策中使用環(huán)境稅的主要經(jīng)濟原因是把被稱為“外部性”的污染費用和其他費用引入產(chǎn)品和服務(wù)的價格中。這類污染費用是經(jīng)濟活動的副產(chǎn)品，并沒有包括在生產(chǎn)者或消費者直接支付的價格中。例如，以煤為動力的發(fā)電廠所產(chǎn)生的污染導(dǎo)致了酸雨的產(chǎn)生，而酸雨并未給從發(fā)電廠獲利的人和國家的土壤、植被造成直接的破壞。獲利者所支付的成本中沒有包括這些外部性費用。而環(huán)境稅正試圖將這些外部性費用引入價格中，即所謂的外部性的內(nèi)部化。在推行環(huán)境稅制度后，即使生產(chǎn)者和消費者不完全停止對環(huán)境可能造成負面影響的活動，那么他們也需要為這些活動繳納額外的稅款。這些稅款形成國家的財政收入，可直接用于解決環(huán)境問題，或者用于補貼生產(chǎn)者或消費者作出對環(huán)境有利的行為。當(dāng)然，在國家開支不變的情形下，這些收入也可能減少對勞動、資本和儲蓄的征稅。這說明環(huán)境稅可把向“好的東西”(如勞工、資本)征稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄颉皦牡臇|西”(污染)征稅。
2、環(huán)境稅為消費者和生產(chǎn)者提供刺激，使他們改變行為方式，用生態(tài)化的方式使用資源和開展生產(chǎn)，進而促進創(chuàng)新。因為價格是決定經(jīng)濟行為的因素之一，因此，通過征收環(huán)境稅會增加某些產(chǎn)品的價格，進而將對相關(guān)生產(chǎn)者和消費者的行為產(chǎn)生刺激。這種刺激作用主要表現(xiàn)在兩個方面，一是直接刺激相關(guān)生產(chǎn)者和消費者由危害環(huán)境的行為轉(zhuǎn)向?qū)Νh(huán)境無危害或少危害的行為。例如，如果硫排放要征稅，排放者就會受到一種刺激，通過使用其他替代材料或工藝以不排放、減少排放。與其他環(huán)境政策工具相比，稅收的見效期間相當(dāng)短，一般只需要2至4年。例如，瑞典在推行硫稅的2年內(nèi)，燃料中硫含量平均值下降幅度非�？捎^，達到了40％。丹麥在推行廢物稅后，6年內(nèi)建筑廢物的再利用率從12％急劇上升至82％，因為其所征收的廢物稅達到了處理廢物費用的2倍。二是企業(yè)在追求利潤最大化的驅(qū)動下，環(huán)境稅的征收將刺激企業(yè)通過技術(shù)革新等手段改進生產(chǎn)技術(shù)，積極創(chuàng)新，提高資源的利用效率，減少污染排放，最終實現(xiàn)經(jīng)濟效益與環(huán)保效益的雙贏，這就是所謂的革新刺激。
理想化的狀態(tài)是通過征收環(huán)境稅，刺激生產(chǎn)者和消費者改變行為模式，促使污染者不斷尋求減少污染的方法和技術(shù)，達到鼓勵創(chuàng)新和持續(xù)刺激的效果。但是，價格僅僅只是諸多影響經(jīng)濟行為的因素之一，所以，環(huán)境稅制度的推行能否真正起到上述刺激作用，還要取決于其他一些相關(guān)因素。例如，如果缺乏可靠的可替代的公共交通或自行車這種交通工具，光依靠推行燃油稅制度將無法減少汽車的生產(chǎn)和使用。因此，環(huán)境稅制度的推行還需要有“一攬子政策”提供支持。例如，歐洲無鉛汽油稅的實施卓有成效，原因就是在推行無鉛汽油與含鉛汽油的差別稅率的同時，還采取了許多措施讓消費者意識到含鉛汽油的嚴重危害性，例如，對孩子大腦發(fā)育的危害。
3、較之直接管制手段，環(huán)境稅收具有更為有效的間接調(diào)控作用。從表面上看，直接管制手段可能是一種強有力的方法，但運用在處理環(huán)境問題上不是最妥當(dāng)?shù)�。至少在現(xiàn)階段，禁止企業(yè)排放污染物或是利用自然資源是不現(xiàn)實的。直接管制手段以法律的強制執(zhí)行力為后盾，為各類企業(yè)制定強制性指標，無法充分考慮到各類企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營需要和行業(yè)特點等因素。這些指標對部分企業(yè)而言可能是適當(dāng)?shù)�，但對其他企業(yè)而言可能是對其生產(chǎn)形成限制。從大的方面看，這可能將會影響到資源的有效配置。而環(huán)境稅收制度在堅持減少污染、保護環(huán)境的宗旨的同時，能夠提供給企業(yè)一定的自由空間，使其在環(huán)境稅收刺激作用與追求利潤最大化的雙重驅(qū)動下，去尋求經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的雙贏，最終實現(xiàn)環(huán)境稅的有效的間接調(diào)控作用。
同時，用規(guī)章制度來治理污染，約束排污行為，由于管理費用和信息成本太高，效率相對較低。而環(huán)境稅收對于環(huán)境保護而言，是一種經(jīng)濟手段，除了固有的刺激作用外，還具有相當(dāng)?shù)仂`活性，每個污染者能根據(jù)成本——效益分析，自行決定是納稅、降低產(chǎn)量、加裝污染消減設(shè)備、革新技術(shù)工藝還是削減污染。運用環(huán)境稅收這一經(jīng)濟手段，將有效降低污染控制費用，提高效率。 三、可供我國借鑒的經(jīng)驗
隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，我國面臨的環(huán)境問題相當(dāng)突出，主要表現(xiàn)為環(huán)境污染嚴重和資源耗竭兩個方面。為了緩解環(huán)境危機，應(yīng)對日益嚴峻的環(huán)境問題，我國政府采取了多方面的措施，在適當(dāng)時機開征環(huán)境稅也是措施之一。從我國現(xiàn)有的與環(huán)境有關(guān)的稅費制度現(xiàn)狀來看，存在著“費主稅輔”的狀況，即針對環(huán)境的相關(guān)收費門類多，數(shù)量大，在相當(dāng)程度上擠占了環(huán)境稅的稅基。而與環(huán)境保護有關(guān)的稅種少，不能適應(yīng)我國環(huán)境與資源保護的新形勢。2007年6月，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門制定的《節(jié)能減排綜合性工作方案》中，明確提出我國擬開征環(huán)境稅，由此確立了通過稅收手段加強環(huán)境治理的政策思路。要構(gòu)建起我國的環(huán)境稅收制度，參考、借鑒西方已有的理論和實踐經(jīng)驗是非常重要的。通過上文對西方環(huán)境稅收制度發(fā)展特點和功能的分析，可總結(jié)出以下幾方面的啟示：
1、現(xiàn)階段我國推行環(huán)境稅收制度是必要的。我國長期倚重直接管理手段來解決環(huán)境問題，主要運用命令控制、管制型手段(行政手段和法律手段)，強制企業(yè)執(zhí)行環(huán)境標準，控制污染，對違反者實施行政處罰收費。這些手段對緩解環(huán)境壓力、保護自然資源確實發(fā)揮了一定的作用。但隨著我國向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變和環(huán)境問題的日益凸顯，單純依靠法律和行政管理手段已不能解決防治環(huán)境污染問題，而需要更多利用基于市場機制的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段。西方國家從20世紀70年代開始推行環(huán)境稅收制度到今天，其環(huán)境稅制度也經(jīng)歷了一個從分散的環(huán)境稅種到逐步形成環(huán)境稅收體系的過程。在這個過程中，環(huán)境稅收制度作為倚重經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，在有效保護環(huán)境、減少污染、促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展等方面都發(fā)揮了重要的作用。因此，在我國推行環(huán)境稅收制度是十分必要的。
2、推行環(huán)境稅收制度要充分考慮與已開征相關(guān)稅種的銜接問題。嚴格地說，我國目前尚未開征獨立的環(huán)境稅稅種。但現(xiàn)行征收的一些稅費項目具有一定的環(huán)保作用，如資源稅、城市維護建設(shè)稅、耕地占用稅、土地使用稅、車輛購置稅、車船使用稅等。在推行環(huán)境稅收制度的同時，必須注意環(huán)境稅與其他稅種的配合和協(xié)調(diào)問題，以避免相互重復(fù)、抵觸或背離，從而加重納稅人的負擔(dān)，影響環(huán)境稅的有效性。同時，開征獨立的環(huán)境稅應(yīng)與現(xiàn)有其他稅種的“綠化”相互呼應(yīng)、協(xié)調(diào)，即其他稅種(如消費稅、資源稅、企業(yè)所得稅等)向有利于環(huán)保方面的改進。
3、從實際出發(fā)。建立獨立的環(huán)境稅稅種，稅費并存。雖然建立全新的環(huán)境稅稅種是我國環(huán)境稅制度構(gòu)建的終極目標，但是從我國現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)，一步到位地實現(xiàn)費改稅是不可行的。以排污費為例，排污費的征收技術(shù)性非常強，需要大量的專業(yè)技術(shù)人員親臨現(xiàn)場以完成對企業(yè)排污的定量和定性分析，這是計征收費的基礎(chǔ)。從我國現(xiàn)行的稅收征管模式看，要稅務(wù)機關(guān)在征稅前完成這種分析，需要大量的稽征成本，事后稽查又難以取得可靠的證據(jù)，從而形成大量的稅收漏洞。另外。從國際上看，稅費并存的現(xiàn)象也屢見不鮮。因此，從目前的情況看，稅費并存恐怕是中國環(huán)境稅收制度必須要面對的現(xiàn)實，如何處理好稅與費的關(guān)系，將是理論界與實務(wù)界要面對的共同課題。
4、我國在推行環(huán)境稅收制度時要注重其刺激功能的發(fā)揮。在我國推行環(huán)境稅收制度，要特別強調(diào)環(huán)境稅的刺激功能。為了滿足社會和公眾對環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高，稅務(wù)部門必須適時對環(huán)境稅標準作出動態(tài)調(diào)整，以保證環(huán)境稅制度發(fā)揮持續(xù)刺激的功能。在實行一般的污染排放控制管理時，排污者將竭力降低污染排放，以達到排污標準。而在推行環(huán)境稅制度后，排污者即使已將排污量削減到了標準之下，只要技術(shù)條件和經(jīng)濟條件允許，其必定會繼續(xù)削減，直至其排污邊際削減費用等于環(huán)境稅稅基為止。因此，稅務(wù)部門一定要注重充分發(fā)揮環(huán)境稅的持續(xù)刺激功能，對環(huán)境稅標準進行及時的調(diào)整。
5、搭建環(huán)境稅收工作平臺，提高稅務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)，加強稅收征管監(jiān)督。實際上環(huán)境稅收制度的功能發(fā)揮在很大程度上取決于稅收征管工作的有效性。在我國推行環(huán)境稅收制度的過程中，首先要搭建起環(huán)境稅收工作平臺。這個工作平臺應(yīng)由國家稅務(wù)總局和國家環(huán)�？偩止餐M成，其中國家稅務(wù)總局是核心，國家環(huán)�？偩痔峁┘夹g(shù)支持。在國家稅務(wù)總局內(nèi)部可以設(shè)立專門的環(huán)境稅收司，專門負責(zé)全國環(huán)境稅收的政策制定、稅款征收和監(jiān)管工作。在地方一級，可以在各級稅務(wù)機關(guān)中設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境稅收部門，負責(zé)地方環(huán)境稅收的政策制定、稅款征收和監(jiān)管工作。
同時，由于環(huán)境稅收制度的建立是一項涉及多個部門、多個學(xué)科的系統(tǒng)工程，需要有具備會計、稅務(wù)和環(huán)境方面知識的復(fù)合型人才來實施環(huán)境稅收管理工作。因此，在構(gòu)建我國環(huán)境稅收制度的過程中，加強對環(huán)境稅收人員的專業(yè)培訓(xùn)、打造一支穩(wěn)定的環(huán)境稅收隊伍是當(dāng)務(wù)之急。
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