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不發(fā)達地區(qū)實行國庫集中支付對策初探
2001年國務(wù)院第九十五次會議明確中央六部委為財政國庫管理制度改革的試點部門，并自2001年7月1日起開始國庫集中支付制度試點，標(biāo)志著我國國庫集中支付制度改革正式啟動，隨后試點在我國各省市逐步展開，筆者于2003年作為不發(fā)達地區(qū)基層單位人員也參與試點，在試點中也發(fā)現(xiàn)有許多需要關(guān)注和改進的地方�，F(xiàn)就不發(fā)達地區(qū)實行這項新制度過程中應(yīng)注意的及對策作初步探討。一、不發(fā)達地區(qū)實行國庫集中支付制度的意義
就全國而言，實行國庫集中支付制度利大于弊，意義很大，但作為不發(fā)達地區(qū)以下兩點更能凸現(xiàn)其好處:一是實行國庫集中支付有利于庫款統(tǒng)一調(diào)度，提高財政資金使用效益。不發(fā)達地區(qū)財政收入少，可利用資金量小，過去由于多頭撥款和資金多戶頭存放，使大量資金沉淀在基層賬戶上，不能有效利用時間差增加效益。實行國庫集中支付后，預(yù)算單位由分散賬戶存放變?yōu)閱我毁~戶存放，由層層下?lián)茏優(yōu)閲鴰旒兄Ц�，單位賬戶余額始終為零，把暫時不用的資金集中在國庫，有利于財政資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，增強財政宏觀調(diào)控能力，用于干大事、干急事，可管好用活閑置資金，提高財政資金使用效益。二是實行國庫集中支付有利于強化專項資金的使用監(jiān)管，防止單位擠占、挪用、截留，使專項資金切實用在建設(shè)項目上。對于不發(fā)達地區(qū)預(yù)算單位來說，部門預(yù)算的編制、執(zhí)行，基本無須用國庫集中支付強化監(jiān)管，財政預(yù)算全面實行基數(shù)包干，嚴(yán)格按照“以收定支，量入為出，量力而行，盡力而為”的原則和“一要吃飯，二要建設(shè)”的要求預(yù)算，公用經(jīng)費預(yù)算不足，所以強化專項資金的監(jiān)督管理應(yīng)是國庫集中支付的重點所在。實行國庫集中支付后，可以有效地改變過去賬戶上“只要有錢就可用，錢上又沒寫‘專項’，只要‘專項’不開支，誰也拿我沒辦法”的被動局面，財政、審計部門可根據(jù)國庫專項資金類、款、項開支線索，毫不費力地監(jiān)督專項資金使用中是否存在擠占、挪用情況，使國家專項資金真正用到刀刃上，用在建設(shè)上。另外，對一些建設(shè)項目清楚、使用目的明確、可直接落實到項目實施者手中的專項，可進行直接支付。由于實際資金不經(jīng)過一級級單位賬戶，單位想擠占、挪用、截留專項資金已不可能。有效的保證了項目建設(shè)資金到位，項目建設(shè)的開展。
二、不發(fā)達地區(qū)實行國庫集中支付試點中應(yīng)關(guān)注的問題
我國地域遼闊，不同地區(qū)水平相差懸殊，財政收支狀況也不盡相同，對于西部不發(fā)達地區(qū)，特別是不發(fā)達的市、縣，在實行國庫集中支付試點時應(yīng)關(guān)注以下問題。
1、國庫集中支付如何監(jiān)督部門預(yù)算實施的問題。就部門預(yù)算而言，中央和地方不同，發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)也不同。中央部門和發(fā)達地區(qū)編制預(yù)算時根本不考慮工資發(fā)放，主要考慮的是基本建設(shè)項目、專項資金和公用經(jīng)費預(yù)算的多少，因此在實施部門預(yù)算時，確有必要強化對預(yù)算和執(zhí)行進行監(jiān)督。由于實施有效的國庫集中支付，一些虛列、不實、無法實現(xiàn)的項目被而然的發(fā)現(xiàn)；擠占、挪用等現(xiàn)象被制止。而不發(fā)達地區(qū)的預(yù)算基本上是吃飯財政，相當(dāng)一部分單位連工資都無法按時發(fā)放，預(yù)算時只考慮非常少的一點公用經(jīng)費，甚至連維持起碼的單位正常運轉(zhuǎn)都談不上，因此如何用國庫集中支付來達到監(jiān)督部門預(yù)算及執(zhí)行情況，對于發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)監(jiān)管的重點和應(yīng)有所不同。
2、實行國庫集中支付應(yīng)具備的硬件的問題。國庫集中支付優(yōu)點之一就是要達到快速、準(zhǔn)確，因此一般要求應(yīng)以文檔傳遞、上報、錄入、審批。這就必須具備一定的硬件基礎(chǔ)，最起碼應(yīng)該有機、打印機。因此在試點和實行時應(yīng)該首先考慮單位的經(jīng)濟情況、人員多少、辦公設(shè)施狀況等，看能否達到以電子文檔傳遞、上報、錄入的要求，是否需要代報、代錄。在試點中因硬件達不到要求，由財政部門代報、代錄的情況確實存在，不僅增加了財政部門的工作量，而且達不到試點的效果。
3、國庫集中支付軟件設(shè)計問題。為滿足中央和地方國庫集中支付改革的需要，財政部和地方財政部門都委托一些軟件公司相繼開發(fā)了一些國庫集中支付軟件。軟件的設(shè)計雖然暫時滿足了試點的大部分要求，但在界面的設(shè)計上、操作的難易度、實用性、人性化、代替手工、聯(lián)網(wǎng)功能、超前化的程度等方面仍然存在許多不盡人意的地方。所以在試點前，對軟件設(shè)計單位選擇上至少要求有較為豐富的財務(wù)軟件設(shè)計經(jīng)驗，在試點中組織財政和預(yù)算單位中的有軟件操作經(jīng)驗的人再參加軟件改進，并不斷完善，才能促進國庫集中支付工作。
4、銀行內(nèi)票據(jù)交換問題。包括商業(yè)銀行與國庫之間的交換、商業(yè)銀行之間的交換。要盡量考慮如何加快交換進度，實現(xiàn)實時清算。避免因零余額賬戶開設(shè)和交換，使預(yù)算單位單位的水、電、電話費等托收無承付業(yè)務(wù)，無法在試點銀行運行而被迫取消而少了銀行間結(jié)算的一項業(yè)務(wù)的情況出現(xiàn)。
5、國庫集中支付運行成本問題。改革就是為了提高效益、降低成本。由于實行國庫集中支付，財政部門將用款額度要細(xì)分至最基層預(yù)算單位，記賬、下達用款計劃、審批，要經(jīng)過“二上二下”，大大增加了財政國庫部門和預(yù)算單位的工作量，沒有專門的機構(gòu)和人員是無法做好此項工作的。而預(yù)算單位主管部門要對所有的下級單位的用款計劃和直接支付申請進行審核、匯總和上報，不增加人員也是很難做好此項工作的，加之軟件設(shè)計、銀行等方面的問題，許多工作還要靠手工操作，很多時間又要用來跑銀行、跑財政，極大地增加了預(yù)算單位財務(wù)部門的工作量。所以這就涉及一個成本和效益的問題，對于不發(fā)達地區(qū)，我們是否能真正計算一下因?qū)嵭袊鴰旒兄Ц稁淼男б婧臀覀冃枰度氲谋壤P(guān)系。
6、選擇試點單位的。國庫集中支付是一項全新的、難度比較大的工作，在試點單位的選擇上應(yīng)考慮以下幾方面的問題：一是預(yù)算單位是否具有代表性，是否已實現(xiàn)電算化，能否達到試點經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、及時完善的目的；二是人員素質(zhì)能否達到要求，理解力如何，能否完成此項工作，是否會引起記賬混亂；三是財務(wù)人員是否操作過機，有沒有軟件操作經(jīng)驗；四是試點商業(yè)銀行的規(guī)模如何，能否接納眾多單位和人員，硬件條件是否具備，人員是否能勝任零余額賬戶核算的要求，服務(wù)態(tài)度如何等。在試點中的確存在由于所選某商業(yè)銀行對國庫集中支付理解不到位，匆忙應(yīng)付，加之辦事人員素質(zhì)差、服務(wù)不到位，常造成錯賬、單據(jù)丟失、對賬不清、業(yè)務(wù)不能按時辦理等，引起預(yù)算單位的不滿，給試點工作造成了一些被動，應(yīng)引起高度重視。
三、不發(fā)達地區(qū)實行國庫集中支付對策
作為不發(fā)達地區(qū)，應(yīng)該實事求是，用的觀對待國庫集中支付改革，不能人云亦云，不能不切實際的照搬照抄，全面實施。要通過試點發(fā)現(xiàn)問題，并積極探索切合實際的解決問題的辦法，為試點工作的深入和擴大范圍鋪平道路。由于國庫集中支付是一項政策性強、涉及面廣的系統(tǒng)工程，不僅涉及財政、國庫、銀行、預(yù)算單位等許多部門，還涉及財政資金的撥付程序、支付方式、賬戶設(shè)置、賬務(wù)處理、銀行結(jié)算方式、對賬方式等的變化，而且還直接到預(yù)算單位的管理方式、工作習(xí)慣等，因此從試點情況出發(fā)，作為不發(fā)達地區(qū)實行國庫集中支付采取的對策有以下幾點:
（一）制定規(guī)章制度，規(guī)范試點運行。國庫集中支付尚處于試點和推廣階段，各地各單位所處的角度不同，遵從度也不一樣，為規(guī)范其正常運行，防止出現(xiàn)偏差，各地應(yīng)在遵照財政部、人民銀行頒布的有關(guān)國庫集中支付的“方案”、“辦法”和“制度”的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展、財力狀況，制定切實可行的符合當(dāng)?shù)刎斦芾砀母镄枰摹稗k法”等，使國庫集中支付有法可依，以促其正確運行。
（二）圍繞改革措施，堅持便利原則。國庫集中支付作為一項新的改革措施，其中之一就是改變過去資金撥付層層下達、環(huán)節(jié)多、流轉(zhuǎn)慢的弊端，通過改革要達到方便各預(yù)算單位用款，使資金運行快捷、準(zhǔn)確。如果新的改革措施不僅不能達到這個目的，反而更加增加了繁瑣度，運行更慢，不能達到便利要求，就要多思謀，是在什么環(huán)節(jié)出了問題，并有的放矢的解決，才能使這項改革得到支持和擁護。
（三）降低運行成本，保證改革成效。不發(fā)達地區(qū)只有堅持節(jié)約和提高效益并舉，經(jīng)濟才能發(fā)展。由于實施國庫集中支付，加強了財政資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，不僅盤活了一部分沉淀資金，支持了地方經(jīng)濟發(fā)展；而且由于抓好了專項資金的監(jiān)管運行，還避免了資金的擠占、挪用、截留，在一定程度上也為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了保障。但我們也應(yīng)時刻注意，改革的成功不能以增加成本為代價。不能因為實行國庫集中支付，工作量大了就要增加機構(gòu)、增加人員，這樣無形中將會增加了改革的成本，就會出現(xiàn)得不償失，改革也就是去了光彩。
（四）積極穩(wěn)妥，分步實施。國庫集中支付的實施是一項龐大的系統(tǒng)工程，其基本功能的實現(xiàn)應(yīng)具備以下幾個條件：其一就是國庫單一賬戶的設(shè)立，包括國庫單一賬戶、零余額賬戶等，它的設(shè)立可通過行政行為來實現(xiàn)。其二是財政支付信息系統(tǒng)的建立。該系統(tǒng)要求運用計算機將財政部門、國庫、預(yù)算單位、商業(yè)銀行連接起來，適時將預(yù)算指標(biāo)信息和支付信息進行傳遞，達到快速、準(zhǔn)確。其三是銀行間適時清算系統(tǒng)的建立，及時對預(yù)算單位零余額賬戶進行資金清算。其四是各預(yù)算單位財會電算化達到初級以上水平，財務(wù)人員素質(zhì)較高，有一定操作計算機和軟件的經(jīng)驗。其五是國庫集中支付的軟件設(shè)計完善。
從不發(fā)達地區(qū)的情況看，以上大部分條件都不具備，而國庫集中支付改革是必須要實施的，因此不發(fā)達地區(qū)應(yīng)從本地實際出發(fā)，先行試點取得經(jīng)驗，然后完善措施，分步實施，最后走全面實行的路子。一是選擇一些代表性強、財務(wù)管理有序、財務(wù)主管經(jīng)驗豐富、具有一定硬件基礎(chǔ)的單位，特別是已實現(xiàn)財會電算化，最好是主管部門已基本實現(xiàn)本部門集中核算的單位，這樣實施難度小，并能隨時發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗。二是軟件的設(shè)計應(yīng)盡量人性化，簡單實用，模塊組合緊湊，界面明晰，能在錄入、上報替手工操作，實現(xiàn)自動化，特別是要解決因零余額賬戶按類、款、項細(xì)分對賬造成出納工作量大的實際情況，并能從長遠(yuǎn)考慮，解決網(wǎng)上傳輸?shù)膯栴}。三是在商業(yè)銀行的選擇上要引入競爭機制，選擇一些服務(wù)設(shè)施齊全、服務(wù)態(tài)度好、質(zhì)量一流的銀行開展此項業(yè)務(wù)，能達到事半功倍的效果。四是加大培訓(xùn)力度，通過會計人員繼續(xù)等多種培訓(xùn)手段，提高財會人員對國庫集中支付的認(rèn)識，為隨后的實行奠定基礎(chǔ)。五是對一些條件不太成熟但又有專項資金的單位，先行進行專項資金的國庫集中支付，待條件成熟后逐步過渡為全面國庫集中支付。
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